安 洪

（中共山西省委黨校，山西 太原 030006）

改革開放30多年來，我國GDP年均增長一直保持在近10%的高位水平，2010年超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但另一方面，隨著我國經(jīng)濟(jì)體量的增大，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源、環(huán)境和生態(tài)也在發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境約束不斷強(qiáng)化，經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價越來越大。因此，突破困境尋找出路，不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀及存在的主要問題

我國對建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制非常重視，中央財政于2009年在均衡性轉(zhuǎn)移支付項下，設(shè)立了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度，提高國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)的保障能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。2009年生態(tài)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算30億元，全國300多個縣曾獲得生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。2012年，國家生態(tài)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算達(dá)300億元，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付覆蓋全國600多個縣。2013年，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行數(shù)為423億元。2014年預(yù)算數(shù)為480億元，預(yù)算數(shù)為上年執(zhí)行數(shù)的113.5%。

盡管如此，我國目前的生態(tài)補(bǔ)償措施，仍不能滿足生態(tài)保護(hù)的要求，仍不能有效的調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者的利益關(guān)系，生態(tài)保護(hù)者的權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益仍得不到保障，生態(tài)破壞和生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)退化的問題仍沒有得到有效遏制。其主要原因是：

（一）生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)不健全、不完善

我國目前尚無《生態(tài)補(bǔ)償法》，雖然有關(guān)部門也出臺了一些關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募鸵?guī)章制度，但都為原則性規(guī)定，缺乏權(quán)威性和約束性，缺乏具體實(shí)踐的指導(dǎo)性，更難以對新的生態(tài)問題和生態(tài)保護(hù)方式提供切實(shí)有效的法律支持。

（二）生態(tài)補(bǔ)償保證金和資源稅費(fèi)收支失衡

為了保護(hù)生態(tài)資源的延續(xù)性，政府指派專門部門所征收的生態(tài)保證金和資源補(bǔ)償稅費(fèi)理應(yīng)用到生態(tài)環(huán)境的防治、修復(fù)和保護(hù)上，而實(shí)際中補(bǔ)償資金使用則不樂觀，不到位、?？畈荒軐Ｓ矛F(xiàn)象時有發(fā)生。同時，法律對于資金收取之后的管理和運(yùn)用，沒有專門的監(jiān)管部門，也沒有嚴(yán)格的執(zhí)行程序，使得生態(tài)保證金和資源稅費(fèi)收支出現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡。

（三）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定不合理

首先表現(xiàn)為政策設(shè)計的“一刀切”，其結(jié)果是政策的實(shí)施脫離實(shí)際。就拿退耕還林補(bǔ)償政策來說，沒有考慮到我國國土面積之廣、地區(qū)差異之大等特征，整個國家僅分為南方和北方兩個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣的補(bǔ)償方式很難避免地區(qū)間的“補(bǔ)償過度”和“補(bǔ)償缺乏”。其次補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，真正意義上的補(bǔ)償化為烏有。目前我國生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是以政府支付能力為基礎(chǔ)的，而保護(hù)森林、草地、濕地等給農(nóng)牧民帶來的直接經(jīng)濟(jì)損失則考慮不充分。

（四）縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對主導(dǎo)地位，缺乏必要的橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制

目前我國生態(tài)補(bǔ)償中，財政以中央向地方的縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對主導(dǎo)地位，而多數(shù)省區(qū)均未開展橫向的生態(tài)補(bǔ)償，資源的開發(fā)、受益與保護(hù)在地區(qū)之間、流域的上游與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商機(jī)制，導(dǎo)致橫向生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展不足。

二、國外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立及其借鑒

（一）國外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的三種模式

目前，國外以“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”為基本特征的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要有：

1.政府購買型生態(tài)補(bǔ)償模式

它是指政府向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者進(jìn)行的一種直接公共補(bǔ)償，主要針對地役權(quán)補(bǔ)償，即供給者出于某種目的將自己部分或全部的利益提供給需求者，而需求者對于供給者進(jìn)行必要的補(bǔ)償。其實(shí)質(zhì)是政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，在國外占據(jù)主導(dǎo)地位，典型實(shí)踐案例有英國保護(hù)生物多樣性的北約克摩爾斯農(nóng)業(yè)計劃、瑞士保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境的補(bǔ)償政策和德國易北河流域生態(tài)補(bǔ)償。

2.市場交易型生態(tài)補(bǔ)償模式

即由非盈利性組織或盈利性組織針對環(huán)境受損者而開展的一種私人之間直接進(jìn)行的補(bǔ)償，它是一種商業(yè)、非商業(yè)組織或個人消費(fèi)者出于慈善、風(fēng)險管理的目的而參與管理市場的補(bǔ)償活動。其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)公眾的自主參與。典型實(shí)踐案例有法國畢雷礦泉水公司為保持水質(zhì)付費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐、澳大利亞灌溉者為流域上游造林付費(fèi)和哥斯達(dá)黎加森林生態(tài)效益補(bǔ)償。

3.產(chǎn)品認(rèn)證型生態(tài)補(bǔ)償模式

即對于通過獨(dú)立第三方進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證獲得的、由消費(fèi)者選擇的生態(tài)友好型產(chǎn)品所提供補(bǔ)償?shù)囊环N間接支付計劃。譬如歐盟生態(tài)標(biāo)簽制度，是歐盟在1992年出臺的一種自愿性制度，即選出生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)者進(jìn)行必要的肯定，從而鼓勵歐盟各類消費(fèi)品的生產(chǎn)廠家提高生態(tài)保護(hù)的競爭能力。

（二）學(xué)習(xí)與借鑒

從國外長期的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方至少有如下幾點(diǎn)：

1.健全的法律法規(guī)體系，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償、推動生態(tài)文明的強(qiáng)有力保障。如果生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能以法律的形式確定下來，則為其推行提供了可靠的保障。在此過程中，可選擇條件允許的地方進(jìn)行試點(diǎn)，探索有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒ā?shí)施步驟等，取得一定的經(jīng)驗后進(jìn)行總結(jié)，完善后再逐步推廣。

2.建立與環(huán)境相關(guān)的稅收制度。當(dāng)今世界上許多國家都開征了固體廢棄物稅、空氣污染稅、注冊稅、噪聲稅和水污染稅等，并把這些收入投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)之中，使稅收在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了最大限度的作用。目前，我國環(huán)境稅可征對象僅為排放的各種廢水、廢氣以及固體廢棄物的行為，對某些對環(huán)境污染度較高的產(chǎn)品，可以考慮采取環(huán)境附加稅的方式添加到消費(fèi)稅中。

3.建立生態(tài)補(bǔ)償保證金制度。保證金既可以在銀行開設(shè)生態(tài)修復(fù)賬戶進(jìn)行上交，也可以通過地方環(huán)境部門征收后上繳國家。若開采企業(yè)未按規(guī)定履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，政府可動用保證金進(jìn)行生態(tài)治理。所有計劃開采礦山的企業(yè)都必須交納一定數(shù)量的保證金，經(jīng)過審核后才能取得采礦的許可，保證金的數(shù)量應(yīng)根據(jù)當(dāng)年治理生態(tài)破壞的成本加以確定。

第四，充分發(fā)揮市場和政府的互補(bǔ)作用。當(dāng)今世界許多國家仍然以政府購買作為支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用最主要的方式，在完善環(huán)境稅收制度的同時，建立和完善了生態(tài)環(huán)境價格機(jī)制、交易機(jī)制，建立公平、公開、公正的生態(tài)利益共享及相關(guān)責(zé)任分擔(dān)等機(jī)制。

三、完善我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策

（一）明確主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償方式的多層次

1.生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管主體是政府。生態(tài)系統(tǒng)是一個國家最大的“公共產(chǎn)品”，對公共產(chǎn)品的提供和改善是政府的重要職責(zé)。根據(jù)分?jǐn)傃a(bǔ)償?shù)墓藏斦瓌t，來區(qū)分中央政府與地方政府補(bǔ)償范圍。對于跨地區(qū)、跨區(qū)域，關(guān)系到全國性公共產(chǎn)品或生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)，應(yīng)由中央政府提供補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)；對于地方性公共產(chǎn)品或生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)，應(yīng)由省級政府提供補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，加大自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)力度，增加人、物的投入，提高對生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償力度。政府應(yīng)建立農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼與生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施掛鉤的補(bǔ)助機(jī)制，將生態(tài)破壞和環(huán)境污染損失納入資源環(huán)境體系及綠色GDP范疇。

2.生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畲笱a(bǔ)償主體是企業(yè)。在資源開發(fā)和利用過程中，生產(chǎn)企業(yè)既是最大的利益享用者，也是生態(tài)環(huán)境最大的破壞者，要解決經(jīng)濟(jì)收益內(nèi)在化，社會成本外在化問題，企業(yè)作為最大的生態(tài)補(bǔ)償主體，應(yīng)承擔(dān)主要的補(bǔ)償責(zé)任，使收益與成本相統(tǒng)一，使“公平”與“效益”相均衡。明確企業(yè)在生態(tài)補(bǔ)償中的權(quán)利和義務(wù)，積極構(gòu)建企業(yè)作為最大補(bǔ)償主體的生態(tài)補(bǔ)償模式。

3.生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督主體是社會大眾。由于生態(tài)資源本身的正外部性特征，使其開發(fā)利用的受益者分布及其廣泛，可以說社會大眾都是間接的生態(tài)資源開發(fā)利用過程中的受益者。因此，社會大眾有權(quán)通過法定程序參與到一切與自身環(huán)境或者社會公共環(huán)境利益相關(guān)的補(bǔ)償決策活動，以此實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償制度實(shí)施的可持續(xù)性。

（二）生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和完善要體現(xiàn)資源的有償使用

黨的十八屆三中全會指出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！笨梢?，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度，從制度上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

1.明晰資源產(chǎn)權(quán)制度。全面推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度建立的關(guān)鍵在于合理、科學(xué)的設(shè)計資金投入和利益保障之間的均衡點(diǎn)，而保障資源產(chǎn)權(quán)制度清晰則是確立這一均衡點(diǎn)的重中之重。在資源產(chǎn)權(quán)不明晰情況下，資源使用者很容易缺乏對未來收益的穩(wěn)定預(yù)期，并傾向于選擇當(dāng)期較高的開發(fā)利用率，而忽視了對資源消耗的生態(tài)補(bǔ)償。這就需要我們通過市場評估和預(yù)測，對生態(tài)資源的歸屬和產(chǎn)權(quán)進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的界定，來規(guī)范生態(tài)資源開發(fā)利用的市場交易行為。

2.確立資源價格制度。目前我國面臨的最大難題就是有限的資源開采與低廉的資源價格存在著極大的反差，需要我們明確界定礦產(chǎn)資源和生態(tài)資源之間的價格比例，要讓有限的生態(tài)資源達(dá)到最大限度的利用，生態(tài)環(huán)境遭受最小程度的損壞，這才是可持續(xù)發(fā)展的基本要求。

3.完善生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)制度。由政府根據(jù)礦產(chǎn)資源的開采數(shù)量或一定銷售收入比例，向從事煤炭資源開發(fā)、利用煤炭進(jìn)行生產(chǎn)加工和運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€人征收一定的稅費(fèi)，用以彌補(bǔ)礦區(qū)附近居民的生產(chǎn)生活。

（三）生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建要真正體現(xiàn)“誰受益，誰補(bǔ)償”原則

十八屆三中全會《決定》提出：“堅持誰受益、誰補(bǔ)償原則，完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度?！痹谖覈鷳B(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建過程中，應(yīng)重點(diǎn)抓好如下環(huán)節(jié)：

1.加快主體功能區(qū)規(guī)劃，完善生態(tài)補(bǔ)償管理體制。我國“十一五”規(guī)劃《綱要》根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，把國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的主要功能即是生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)。因此，為了落實(shí)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的功能定位，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時，一定要重視當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降奶岣?，政府通過健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)管理體制的創(chuàng)新。

2.建立資源生態(tài)恢復(fù)的“政府決策機(jī)制”。從法律層面擴(kuò)大資源稅費(fèi)征收對象的范圍，改革征收的各項措施，從而提高資源稅在地方財政收入中的份額，以保證有充足的資金來彌補(bǔ)政府在資源開發(fā)中生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。通過制定相關(guān)政策，對于不同地區(qū)和不同種類的資源區(qū)別征稅。為了克服生態(tài)補(bǔ)償資金的不足，政府一方面要通過制度調(diào)整，不斷擴(kuò)展生態(tài)補(bǔ)償資金的來源渠道，另一方面則要堅持“專款專用”的原則，發(fā)揮好補(bǔ)償監(jiān)管方的責(zé)任表率作用。

3.建立環(huán)境治理和生態(tài)補(bǔ)償部門之間的“協(xié)調(diào)機(jī)制”。政府通過成立環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)工作的專門領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的組長，由政府各級發(fā)改委及財政、煤炭、環(huán)保、水利、林業(yè)等部門的行政首長組成委員會，并制定相關(guān)政策，規(guī)范并監(jiān)督各行政部門職責(zé)范圍與職責(zé)權(quán)限。

4.設(shè)立資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT“監(jiān)督機(jī)制”。完善環(huán)境治理與生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督檢查，是建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的最后一道關(guān)口。我國目前并沒有統(tǒng)一的資源生態(tài)補(bǔ)償管理部門以及資金分配部門，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償基金能夠?qū)？顚Ｓ?，設(shè)立專門的資源生態(tài)補(bǔ)償管理部門，對于所征收的補(bǔ)償資金進(jìn)行合理合法的管理分配具有重要意義。

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