侯書平

（平頂山學院 政法學院，河南 平頂山 467000）

環(huán)境公益訴訟制度創(chuàng)始于美國，主要通過運用法律手段來保護公民的公共環(huán)境利益，其對解決環(huán)境問題意義重大。由于立法的滯后，我國的環(huán)境公益訴訟長期停滯于理論研究階段。直至2012年《民事訴訟法》的修改和2015年新《環(huán)境保護法》的實施，我國的環(huán)境公益訴訟才開始有了法律依據(jù)。

一、新《環(huán)境保護法》——環(huán)境公益訴訟的新起點

(一)環(huán)境公益訴訟的原告主體資格更加明確

關(guān)于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，一直以來是學界爭論的焦點，也是環(huán)境公益訴訟構(gòu)建的核心問題，檢察機關(guān)、政府環(huán)境管理行政機關(guān)、環(huán)保團體以及公民個體都曾被視為適格的原告。2013年實施的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l文首次將環(huán)境公益訴訟納入法律規(guī)制，對我國環(huán)境公益訴訟的實施意義重大。但它將環(huán)境公益訴訟的主體限定為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，主體范圍過于籠統(tǒng)，在司法實踐中難以操作，使得環(huán)境公益訴訟的作用并沒有得到有效發(fā)揮。

基于此，2015年1月1日實施的新《環(huán)境保護法》第五十八條對環(huán)境公益訴訟的主體作了明確規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。”可以看出，新《環(huán)境保護法》在《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上，進一步將我國的環(huán)境公益訴訟原告主體明確為“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”，“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織，既解決了關(guān)于主體資格的爭議，又保證了公益訴訟主體的專業(yè)性，為我國的環(huán)境公益訴訟走向?qū)嵺`提供了保障。

(二)環(huán)境公益訴訟的范圍更加寬泛

環(huán)境公益訴訟是解決環(huán)境問題的主要途徑，環(huán)境法所涉及的環(huán)境問題包括兩個方面：環(huán)境污染和生態(tài)破壞，環(huán)境污染是指由人類活動引起的環(huán)境質(zhì)量的下降，影響人類與其他生物的正常生存與發(fā)展；生態(tài)破壞指人類在生產(chǎn)和活動過程中不合理地開發(fā)和利用自然資源時，無節(jié)制、過量索取產(chǎn)生的生態(tài)失衡的現(xiàn)象。環(huán)境污染和生態(tài)破壞是相伴相生、相互關(guān)聯(lián)的。對于環(huán)境污染問題，《侵權(quán)責任法》和原有的《環(huán)境保護法》都有相關(guān)的法律規(guī)定，有救濟的法律依據(jù)。但對于生態(tài)破壞問題，由于生態(tài)本身具有純粹的社會公共利益特點，通過《侵權(quán)責任法》這一純粹維護私利的法律難以對其進行保護，也就是說生態(tài)破壞帶來的環(huán)境問題更容易由于立法的缺失而損害社會公共利益。2013年實施的《民事訴訟法》，僅將環(huán)境公益訴訟的范圍限定在環(huán)境污染方面，而對生態(tài)破壞問題未給予應有的重視，這對于環(huán)境公益訴訟來說無疑是一大缺憾。新《環(huán)境保護法》打破了《民事訴訟法》對于環(huán)境公益訴訟范圍的限制，首次將生態(tài)破壞納入環(huán)境公益訴訟的范圍，使公益訴訟的范圍更加全面，更有利于公眾環(huán)境利益的保護。

二、新《環(huán)境保護法》下環(huán)境公益訴訟面臨的問題

新《環(huán)境保護法》正式確立了我國的環(huán)境公益訴訟制度，這對環(huán)境的保護和公民的環(huán)境利益來說都是一個新的起點，意義重大。但由于對環(huán)境公益訴訟的主體資格等方面規(guī)定不夠完善，環(huán)境公益訴訟在實踐中會面臨如下一系列問題。

(一)沒有進一步明確“法律規(guī)定的機關(guān)”

環(huán)境公益訴訟對于訴訟的主體資格、程序、時效等方面的要求都以《民事訴訟法》為依據(jù)，因此《民事訴訟法》和新《環(huán)境保護法》在訴訟程序等方面的規(guī)定應當保持一致?！睹袷略V訟法》將環(huán)境公益訴訟的主體界定為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。新《環(huán)境保護法》雖然將《民事訴訟法》規(guī)定的機關(guān)和組織提起公益訴訟的條件明確為“(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”，以此來確定提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，但并未進一步明確《民事訴訟法》中“法律規(guī)定的機關(guān)和組織”，使得這一規(guī)定仍然存在爭議，也導致《民事訴訟法》與新《環(huán)境保護法》脫節(jié)，不利于環(huán)境公益訴訟的實施。例如，1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》第九十條規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！闭沾艘?guī)定，海洋環(huán)境公益訴訟的原告只能是“依照法律行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”，這難免會排除其他適格主體，不利于環(huán)境公益訴訟作用的發(fā)揮，因此，進一步明確“法律規(guī)定的機關(guān)”顯得尤為重要。

(二)將公民排除出訴訟適格主體范圍不利于公民訴權(quán)的實現(xiàn)

《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定符合起訴條件要求的原告必須是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，即適格的原告必須是本案中實體權(quán)利的享有者。與此同時，《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“對污染環(huán)境損害社會公益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，沒有要求原告必須“與本案有利害關(guān)系”。綜合這兩則條例可以看出，環(huán)境公益訴訟的適格原告可以是經(jīng)法律授權(quán)的機關(guān)和組織，也可以是并未經(jīng)法律排除的與案件有利害關(guān)系的公民。為了鼓勵人們?yōu)樯鐣墓怖孀鲐暙I，法律不應當對提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格限制過嚴[1]。新《環(huán)境保護法》將環(huán)境公益訴訟的原告局限于社會組織，不利于公民個人環(huán)境利益的保護。

從環(huán)境問題產(chǎn)生的范圍來看，環(huán)境問題包括輕微的小范圍的環(huán)境問題（“點”問題）和重大的廣范圍甚至跨區(qū)域的環(huán)境問題（“面”問題）。嚴重的環(huán)境污染問題往往會引起機構(gòu)或組織的重視，更容易依靠有關(guān)機關(guān)提起公益訴訟進行解決。輕微的環(huán)境問題造成的損失可能是公民個人的損失，其損失難以受到應有的重視。但是，由于環(huán)境問題潛伏期較長，即使輕微的環(huán)境問題也可能因為受到忽視而從“點”問題變成“面”問題。因此，賦予公民原告資格有利于解決對個別公民造成損害的輕微環(huán)境問題，防止環(huán)境問題的惡化，防患于未然。

(三)環(huán)境公益訴訟制度難以規(guī)制環(huán)境管理機關(guān)的行政行為

規(guī)范環(huán)境管理行政機關(guān)的行政行為是保障公共環(huán)境利益的前提保障。環(huán)境保護工作的開展離不開環(huán)境管理行政機關(guān)的參與。環(huán)境管理行政機關(guān)對防治環(huán)境污染發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，其行政行為對環(huán)境公共利益也產(chǎn)生著較大的影響。新《環(huán)境保護法》將提起環(huán)境公益訴訟的范圍限定為“污染環(huán)境損害社會公益的行為”，對此我們可以理解為，只有對直接污染環(huán)境的民事行為才可以提起公益訴訟。

環(huán)境管理行政機關(guān)負有環(huán)境決策、管理以及監(jiān)督的職責，一旦其怠于行使職責，如環(huán)境監(jiān)管的不作為等，就會對公民的環(huán)境公共利益造成嚴重的損害。同時，由于環(huán)境管理行政機關(guān)的特殊地位，如果不將其環(huán)境管理行政行為納入環(huán)境公益訴訟的范圍，將會使環(huán)境公益訴訟制度偏重于對民事主體的約束，從而導致權(quán)責不一情況的出現(xiàn)，難以對環(huán)境管理行政機關(guān)的行為進行監(jiān)督，最終致使環(huán)境公益訴訟制度也不能成為一個完備科學的制度。

(四)環(huán)保組織力量薄弱，缺乏提起訴訟的相關(guān)條件

在環(huán)境公益訴訟制度確立之前，有學者提出檢察機關(guān)、環(huán)境保護行政機關(guān)、環(huán)保組織和公民個人都可作為環(huán)境公益訴訟的適格原告。然而，新《環(huán)境保護法》將提起環(huán)境公益訴訟的原告資格賦予符合條件的環(huán)保組織。這主要是因為環(huán)保組織具有非營利性質(zhì)，能客觀地參與環(huán)境公益訴訟，同時還擁有遠比公民個人強大的力量，可以同環(huán)境污染者相抗衡，也可以利用其社會影響力制止損害公民環(huán)境利益的行為。

目前，我國現(xiàn)有的環(huán)保組織眾多，如中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友、高校學生環(huán)保團體等。但是，除了中華環(huán)保聯(lián)合會和中華環(huán)境文化促進會是由政府部門發(fā)起成立的之外，其他都是以非營利方式從事環(huán)?；顒拥拿耖g組織。這些民間環(huán)保組織大多是由熱心環(huán)保事業(yè)的普通公民參與組成，缺少真正具有法學專業(yè)背景的人才，維持其運營的資金大多來源于組織成員的會費和少量的社會捐助。在處理環(huán)境污染問題時，環(huán)保組織因既缺少法學專業(yè)人才參與訴訟，也沒有足夠的資金聘請專門的法學專業(yè)人員代理訴訟，往往訴訟失敗?？梢姡Y金的短缺和法學專業(yè)人員的缺少，影響著環(huán)保組織提起公益訴訟的積極性，給環(huán)境公益訴訟制度的實施帶來障礙。

三、環(huán)境公益訴訟從規(guī)定到實施的完善建議

(一)在環(huán)境公益訴訟相關(guān)配套制度中明確原告范圍

《民事訴訟法》將環(huán)境公益訴訟的原告界定為“法律規(guī)定的機關(guān)”不夠明確。比如，《海洋環(huán)境保護法》中將“依照法律行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”作為海洋公益訴訟的主體，而實際上在我國行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的機關(guān)有國務院環(huán)保部門、國家海洋部門、國家海事部門、國家漁業(yè)部門、軍隊環(huán)保部門以及沿海地方政府行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門。據(jù)此，既然海洋環(huán)境公益訴訟的原告可以是海洋環(huán)境保護行政機關(guān)，那環(huán)境公益訴訟的原告是否也應當包括環(huán)境管理行政機關(guān)？這就要求《民事訴訟法》對“法律規(guī)定的機關(guān)”做出解釋，明確行政機關(guān)在行使其行政權(quán)力仍不足以保護公共環(huán)境利益時，是否能代替公民提起公益訴訟。若賦予環(huán)境管理行政機關(guān)公益訴訟原告資格，則應當制定相關(guān)的配套措施，明確行政機關(guān)的起訴條件和范圍，同時劃清環(huán)境管理行政機關(guān)的行政權(quán)和公益訴訟權(quán)之間的界限，以保證環(huán)境公益訴訟的全面進行。若否定環(huán)境管理行政機關(guān)的原告資格，則應當在新《環(huán)境保護法》中對“法律規(guī)定的機關(guān)”進一步進行明確，使《民事訴訟法》、《海洋環(huán)境保護法》、新《環(huán)境保護法》等法律規(guī)范中關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體的相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為環(huán)境公益訴訟的實施掃除障礙。

(二)明確公民的環(huán)境公益訴訟原告資格

環(huán)境問題不僅涉及公民的訴訟權(quán)，更涉及公民的健康權(quán)和發(fā)展權(quán)。作為環(huán)境公共利益的主體，公民應當在其權(quán)益被損害時享有提起訴訟的權(quán)利。但是，不管是《民事訴訟法》還是新《環(huán)境保護法》都將環(huán)境公益訴訟的主體限定為相關(guān)組織，將公民排除在環(huán)境公益訴訟的范圍之外，這存在一定的缺陷。公民是環(huán)境公共利益享有者的組成部分，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的情況，公民的健康就會受到損害，其環(huán)境利益也將難以維護，因此，公民應當有權(quán)利維護自身所享有的環(huán)境利益，提起公益訴訟，維護社會公眾的環(huán)境利益。也就是說，公民在參與環(huán)境公益訴訟保護自身利益的同時，也能夠起到保護環(huán)境的積極作用。因此，賦予公民環(huán)境公益訴訟的主體地位意義重大。

(三)將環(huán)境管理行政機關(guān)的行政行為納入環(huán)境公益訴訟范圍

從新《環(huán)境保護法》和與其配套的《民事訴訟法》關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定來看，二者都將“污染環(huán)境者”定位于自然人、社會組織等私權(quán)利的主體，而對于環(huán)境管理行政機關(guān)，則沒有相關(guān)的法條或司法解釋證明其屬于環(huán)境公益訴訟規(guī)范的范圍。根據(jù)學者對環(huán)境公益訴訟的定義――“以維護環(huán)境公共利益為目的，與訴訟請求無法律上利害關(guān)系的機關(guān)、組織和個人，針對造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和個人，違反或者怠于履行環(huán)境保護法定職責的行政機關(guān)，根據(jù)法律規(guī)定向人民法院提起的訴訟”[1]，行政機關(guān)也應當作為環(huán)境公益訴訟的主體。因為各級環(huán)境管理行政機關(guān)享有環(huán)境許可審批權(quán)并對其管轄范圍負有環(huán)境保護職責，一旦存在違法審批或者不履行自己法定職責的行為，有可能造成環(huán)境問題，損害公民公共環(huán)境利益。

實施完備的環(huán)境公益訴訟制度，不僅要規(guī)范自然人、社會組織的行為，還應當規(guī)范負有環(huán)境保護職責的行政機關(guān)的行為，以防止行政機關(guān)的違法行為或者行政不作為。這就要求有關(guān)部門出臺新的司法解釋，將環(huán)境管理行政機關(guān)的行為，包括抽象行政行為和具體行政行為，納入環(huán)境公益訴訟的范圍，并同時修改配套的《行政訴訟法》，為完備的環(huán)境公益訴訟制度的順利實施提供充足的法律依據(jù)。

(四)切實提高環(huán)保組織的公益訴訟能力

從《環(huán)境保護法》的修改以及環(huán)境法學界學者對環(huán)境公益訴訟的研究來看，符合法律規(guī)定的環(huán)保組織是提起環(huán)境公益訴訟的主要力量，也是環(huán)境公益訴訟制度實施的核心和保障。但是，大多數(shù)環(huán)保組織存在資金短缺、法律專業(yè)人才稀少等問題，嚴重阻礙了環(huán)境公益訴訟的進行。因此，只有采取激勵措施，提高環(huán)保組織公益訴訟的信心和能力，才能真正實現(xiàn)其保護環(huán)境，維護公民環(huán)境利益的目的。提高環(huán)保組織的訴訟能力，應當從以下幾點入手：首先，新《環(huán)境保護法》禁止環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中獲利，訴訟費用就成了禁錮環(huán)保組織的一大障礙。對此，美國環(huán)境公益訴訟“采取轉(zhuǎn)嫁方式，由敗訴方負擔訴訟成本，即訴訟中的敗訴方必須支付勝訴方部分或全部律師費和其他訴訟成本”[2]。因為環(huán)境公益訴訟針對的是污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，訴訟費用由敗訴者負擔，既減輕了環(huán)保組織的財務負擔，又提高了環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的積極性，也加重了污染環(huán)境、破壞生態(tài)者的訴訟成本，使其在實施違法行為時偏向于相關(guān)成本的考量，從而避免破壞環(huán)境的行為發(fā)生。其次，為了提高環(huán)保組織成員的法律專業(yè)技能水平，應當通過各種措施對相關(guān)人員進行環(huán)境法律專業(yè)技能培訓。比如，提倡有條件的高校利用自己的師資力量，對環(huán)保組織的人員進行訴訟、環(huán)境實體權(quán)利等相關(guān)知識培訓。再次，加大環(huán)境公益訴訟專項資金的支持力度，真正使環(huán)保組織無后顧之憂地進行環(huán)境公益訴訟，為公共環(huán)境利益的保護發(fā)揮作用。

[1] 王燦發(fā)．中國環(huán)境公益訴訟的主體及其爭議[J]．國家檢察官學院學報，2010(3)．

[2] 陳亮，劉強．糾纏于正訴激勵與濫訴預防之間[J]．法律適用，2007(8)．