王娟娟

（河南師范大學 新聯(lián)學院，河南 鄭州 451400）

土地改革問題一直是新型城鎮(zhèn)化建設關注的重點問題。2014年4月25日，河南省社科院公布的《河南金融藍皮書》顯示，2013年河南城鎮(zhèn)化率達43.8%。之后，在2014年5月26日，河南省政府印發(fā)的《河南省科學推進新型城鎮(zhèn)化三年行動計劃》預計，到 2016年，河南省城鎮(zhèn)化率將接近 50%?？焖龠M行的新型城鎮(zhèn)化建設，必然伴隨城市占地規(guī)模的擴大和農(nóng)村人口的大量涌入，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象更加凸顯。與此同時，城鎮(zhèn)用地不斷增加與農(nóng)村建設用地大量閑置，將進一步加劇人多地少的矛盾。所以，對農(nóng)村建設用地進行優(yōu)化管理，尤其是采取措施解決農(nóng)村宅基地閑置問題，對于解決新型城鎮(zhèn)化道路上的土地問題將起到重大作用。

一、城鎮(zhèn)化進程中河南農(nóng)村宅基地管理存在的問題

(一)農(nóng)村宅基地超標超占問題嚴重

河南省統(tǒng)計年鑒（2013）統(tǒng)計顯示：從 1996年到2009年，河南農(nóng)村人口減少1276萬人，農(nóng)村建設用地反而增加124.48萬畝。截至2013年底，河南耕地面積 7179.2萬公頃，全省農(nóng)村人口 4643萬人，共有47347個行政村，2066萬戶，村莊用地面積 138.00萬公頃；人均村莊用地面積約 297.22平方米，戶均667.96平方米，一戶多宅及宅基地超標準面積達350萬畝[1]。按照宅基地占村莊用地的70%[2]，以及1982年發(fā)布的《河南省村鎮(zhèn)建房用地管理實施辦法》中關于宅基地面積占村鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積為60%的規(guī)定進行計算，河南省人均宅基地面積約為208.05平方米，高出《河南省村鎮(zhèn)人均建設用地標準》規(guī)定的150平方米上限58.05平方米；戶均467.57平方米，高出《河南省土地管理法實施條例》規(guī)定的166.7平方米標準300多平方米。一方面，農(nóng)村宅基地超標超占問題嚴重，另一方面，城鎮(zhèn)化建設不斷推進，對土地需求量大幅度增加，這兩種狀況加劇了城鎮(zhèn)化進程中的人地矛盾，導致河南省人均耕地面積逐漸減少。2014年河南省第二次全省土地調查統(tǒng)計，截至2009年年末，河南省人均耕地1.23畝，低于全國人均耕地1.52畝的水平，甚至部分地市后備資源已近枯竭，人均耕地少、耕地后備資源不足的問題仍然沒有得到有效解決。

(二)空置宅基地數(shù)量龐大，農(nóng)村“空心化”程度加劇

近年來，隨著河南省城鎮(zhèn)化進程不斷加快，農(nóng)村勞動力大量涌進城市，部分富裕的農(nóng)民進城落戶，致使農(nóng)村宅基地空置的現(xiàn)象非常普遍。同時，越來越多的村民傾向于利用道路兩旁的便利性進行經(jīng)營，而紛紛申請新的宅基地，致使老宅基地空置無人居住。在這種情況下，新的宅基地不斷出現(xiàn)，原來村莊里的宅基地廢棄閑置。同時，人口死亡遺留的宅基地大量廢棄，無法復耕。在多種原因共同作用下，河南省農(nóng)村村鎮(zhèn)普遍存在“空心化”現(xiàn)象，耕地資源極大浪費。據(jù)統(tǒng)計，河南省村莊閑置土地已高達16.7萬公頃[1]，而隨著城鎮(zhèn)化的進行，宅基地閑置的數(shù)量將會進一步增加。

(三)宅基地的使用權審批混亂

我國法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地由村集體依法設立，由農(nóng)民提出申請，經(jīng)村集體討論決定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核與縣市審批，縣市的審批主要是針對宅基地的數(shù)量和規(guī)模的審批。2004年《土地管理法》規(guī)定，一戶只能擁有一處宅基地。但是，人所共知，“一戶多宅”的現(xiàn)象在河南省乃至全國農(nóng)村普遍存在。2013年修正的《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，國家土地管理局1995年發(fā)布的《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》指出，“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經(jīng)確定使用權的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回”。由于各種原因，河南省很多村莊存在兩年以上未恢復使用的宅基地，有些宅基地閑置數(shù)年甚至數(shù)十年沒有被重新利用或收回，新的宅基地又不斷出現(xiàn)。宅基地本應得到審批才能利用，但在實踐中，交錢就可以得到宅基地的現(xiàn)象普遍存在，甚至部分村民在沒有拿到宅基地使用權手續(xù)，就已經(jīng)建造房屋。法律規(guī)定宅基地系無償使用，但部分管理人員卻以各種理由要求村民繳納多種費用或行賄等，宅基地使用權的審批存在諸多問題和監(jiān)管漏洞。

(四)宅基地大量侵占耕地

近些年，新增宅基地侵占耕地現(xiàn)象呈現(xiàn)愈演愈烈的發(fā)展態(tài)勢。2004年11月2日國土資源部印發(fā)的《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定，“村民新建、改建、擴建住宅，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地；凡村內(nèi)有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準占用耕地”，但這一規(guī)定在廣大農(nóng)村并沒有得到執(zhí)行，河南省內(nèi)尤其是豫東平原地區(qū)，新增宅基地侵占耕地問題顯著。以開封縣某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，隨著經(jīng)營思想的轉變，很多農(nóng)民選擇在臨近道路兩旁申請宅基地以便于開展商業(yè)經(jīng)營，于是出現(xiàn)了整個村莊搬離舊址向交通要道旁遷移的現(xiàn)象，形成了新的臨路帶狀村莊。一般而言，臨近道路的土地往往是耕種比較方便的優(yōu)質耕地，更多耕地變?yōu)檎兀系恼赜直婚e置，于是耕地資源大量浪費，進一步加劇了人多地少的矛盾，這也是河南省農(nóng)村人口不斷減少，而農(nóng)村建設用地反而增加的重要原因。

(五)宅基地使用權流轉暗流涌動

隨著城鎮(zhèn)化的加速進行，越來越多的農(nóng)民進城落戶或打工，出現(xiàn)了大量空置的宅基地，部分村民受到經(jīng)濟利益的驅使，將其擁有的房屋進行私下非法流轉，尤其在城市近郊農(nóng)村，這種現(xiàn)象更為突出。城市不斷擴張，造成近郊農(nóng)村拆遷，農(nóng)民因此獲得多處房產(chǎn)補償，他們自身居住消化不了這么多房產(chǎn)，這是一方面；另一方面，房價不斷上漲以及限購政策的出臺，造成普通工薪階層無力在市區(qū)購房，他們便紛紛選擇在遠離市區(qū)的郊區(qū)購買或租賃小產(chǎn)權房。這樣的供需結構為宅基地使用權流轉提供了房源和動力。雖然我國法律嚴格禁止該種形式的宅基地使用權流轉，但是農(nóng)民熱衷的宅基地使用權流轉已然成為眾所周知的現(xiàn)實，并逐漸形成一股近郊地區(qū)宅基地使用權流轉的隱形交易暗流。以鄭州為例，其城中村宅基地建房除了滿足村民自身居住需要外，剩余房產(chǎn)全部用于出租，而在離城市較遠的地區(qū)，如拆遷之后形成的各類新村，則主要采取出售方式進行流轉。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村宅基地管理混亂的原因

(一)相關部門執(zhí)法力度弱，監(jiān)管缺失

對宅基地缺乏有效的審批和監(jiān)督，是造成農(nóng)村宅基地管理混亂、農(nóng)村“空心化”的最主要原因。為提高對農(nóng)村宅基地的有效管理，我國在法律政策層面制定有多項制度，但是在相關部門的執(zhí)行過程中卻大量存在行政不作為的問題：宅基地審批把關不嚴，相關部門對事實不予調查，盲目審批甚至放任，管理流于形式；對違章建筑查處力度不夠；對超標超占現(xiàn)象視若無睹；對宅基地審批之后的具體用途缺乏跟蹤管理，發(fā)現(xiàn)村民違規(guī)時，往往采取以收代罰、以收代拆、補辦手續(xù)的形式應對。總之，相關部門執(zhí)法力度弱，監(jiān)管缺失，是導致宅基地閑置、違章、利用效率低下的重要原因。

(二)部分基層領導干部不作為

在宅基地的申請和管理過程中，基層領導干部本應該發(fā)揮模范帶頭作用，但是在現(xiàn)實中不乏基層領導干部利用職務之便占有多處宅基地的現(xiàn)象，尤其是在臨近城鎮(zhèn)的即將被拆遷改造的村莊，部分村干部往往通過宅基地買賣套利。有些村干部甚至把臨近交通要道的耕地私自違章建設，改變耕地用途，以便在拆遷時獲得部分拆遷款。領導干部自身尚且違法違規(guī)，不能以身作則，怎么會對村民進行監(jiān)督管理？領導干部礙于情面，不愿意過多插手宅基地管理，對村民的號召、說服、教育不夠，控制力弱化，同樣助長了宅基地管理亂象。

(三)宅基地使用權流轉渠道不暢

筆者認為，宅基地使用權流轉渠道不暢是造成農(nóng)村宅基地空置的又一個重要原因。我國法律對宅基地使用權流轉一直是嚴格限制的，為了對農(nóng)村宅基地的流轉進行有效管理，我國立法禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，同時對農(nóng)村村民出賣、出租住房后再申請宅基地的采取嚴格監(jiān)管措施。但是，這些制度在執(zhí)行過程時，卻存在效果不佳、與社會形勢發(fā)展不相適應等問題，沒有改變或者減弱現(xiàn)實社會中宅基地使用權流轉的情況發(fā)生。而且，隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村宅基地使用權流轉趨勢在逐步加強，形成了一股流轉暗流。這樣，在沒有事實上形成完善成熟的流轉市場，又缺失法律保障的情況下，村民私下交易宅基地使用權，很容易出現(xiàn)糾紛，既不利于買賣雙方權益的維護和社會穩(wěn)定，也不利于宅基地問題的根本解決。

(四)回收宅基地使用權存在“執(zhí)行難”

隨著城鎮(zhèn)化的推進以及經(jīng)濟的快速增長，農(nóng)民進城落戶人口逐年增加，這些進城落戶的農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地絕大多數(shù)已經(jīng)閑置。為了規(guī)范對宅基地的管理，國土資源部在《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》中要求各地政府制定有效的激勵措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余的或空置的宅基地。我國相關法律雖然規(guī)定了國家有權依法收回空閑宅基地，但是并沒有明確指出對多占或閑置宅基地的具體處理辦法，而且目前河南省各地對于此種現(xiàn)象同樣沒有采取有效的措施和途徑加以管理或收回，也缺乏詳細的回收政策，閑置宅基地使用權回收機制基本沒有建立起來。而在實踐中，由于觀念陳舊或利益驅動，村民一旦取得宅基地使用權或占據(jù)了宅基地，就不愿意再放棄，部分干部基于倫理、鄉(xiāng)情原因也不愿意插手監(jiān)管該問題。因此，目前要對農(nóng)村閑置宅基地大規(guī)?；厥眨詫⒋嬖谥刂卣系K。

三、優(yōu)化河南省農(nóng)村宅基地管理的對策

2015年2月11日，李克強總理在主持召開國務院常務會議時要求，要加強對土地的管理和保護，更加有效支撐經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村宅基地在土地資源中占有很大的比例，是土地資源中的重要組成部分。因此，管好用好農(nóng)村宅基地，是加強對土地管理和保護的應有之義，對推進新型城鎮(zhèn)化進程這一發(fā)展戰(zhàn)略至關重要。

優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理，必須在明確存在問題的基礎上，從制度層面和非制度層面雙管齊下，完善制度建設，加強審批程序管理，注重思想教育，以干部為改革的先行對象，不斷探索解決問題的辦法。具體而言，應從以下幾個方面著手考慮。

(一)建立管理部門和領導干部監(jiān)督機制

導致農(nóng)村宅基地使用存在諸多問題的根本原因在于管理的不規(guī)范，因此，優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理，需從多方面入手：必須加強對農(nóng)村宅基地審核、批準、復查等環(huán)節(jié)的行政介入；必須盡快建立對宅基地審批、監(jiān)管部門及相關領導的監(jiān)督機制，規(guī)范宅基地審批程序；對于瀆職、濫批宅基地的相關管理部門和人員，特別是要對宅基地審批中的受賄、暗箱操作等行為予以嚴懲；必須對宅基地審核、督察發(fā)現(xiàn)的問題采取嚴厲措施加以解決，查處宅基地審核管理中的違規(guī)行為，對宅基地審批中出現(xiàn)的不良行為進行嚴肅問責；必須嚴厲打擊村干部等利用職務之便超占、非法占有宅基地的行為，包括打擊村干部等企圖通過利用宅基地以獲取城鎮(zhèn)化中的征地、拆遷補償款等腐敗行為；必須糾正村干部在宅基地審批、使用、閑置中的各種不作為行為；必須嚴肅處理村干部在村民申請宅基地時索賄、以權謀私等不公平壓榨行為?？傊?，要建立并嚴格執(zhí)行相應的監(jiān)管及懲罰措施，對違法違規(guī)行為絕不縱容姑息，為宅基地的審批和監(jiān)管創(chuàng)造公平、公正、透明、公開的良性運行環(huán)境。在此過程中，要密切聯(lián)系群眾，建立舉報機制，發(fā)動群眾，鼓勵群眾監(jiān)督，設立專門的有關宅基地法律援助組織，保障受害使用權人和監(jiān)督者的合法權益，利用民眾的監(jiān)督減少干部濫用職權、貪污腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。同時，還要對辦事人員和村干部進行宣傳教育，提高其思想境界，為優(yōu)化宅基地管理創(chuàng)造良好的政治環(huán)境，從而解決新型城鎮(zhèn)化中存在的土地瓶頸問題。

(二)逐步放寬宅基地使用權流轉限制

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設的加速推進，宅基地作為一種有形資產(chǎn)，其增值趨勢不斷加強，這就造成了宅基地使用權流轉的總體趨勢。農(nóng)村宅基地使用權作為一種重要的經(jīng)濟資源，只有通過市場渠道的配置，積極入市，參與市場流轉，才能充分發(fā)揮其資產(chǎn)價值功能，增加農(nóng)村財產(chǎn)性收入，實現(xiàn)其市場價值和經(jīng)濟效率的功能。因此，放寬宅基地使用權流轉限制不僅存在可能性，而且存在必要性。但這項工作不能操之過急，只能逐步展開。

首先，推行宅基地使用權有限流轉，要在各項政策法規(guī)完善的前提下，逐步建立政府管理下的農(nóng)村宅基地流轉市場，由政府提供一個有形的房地交易市場，作為城市居民與農(nóng)民的房地產(chǎn)交易場所，實現(xiàn)宅基地城鄉(xiāng)之間的“依法買賣”。這樣做，就是要逐步推行農(nóng)民將閑置的宅基地和民房通過合法的方式轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地的做法，在提高稅收的前提下允許市民下鄉(xiāng)置業(yè)，一方面滿足城市建設的需求，另一方面滿足農(nóng)民增收的愿望，達到城市發(fā)展和農(nóng)民增收的雙贏。

其次，推行宅基地使用權有限流轉，要逐步允許農(nóng)民采取買賣、租賃、抵押等方式對宅基地進行流轉。村民需要新的宅基地時，要先利用廢棄不用的宅基地滿足需求，廢棄宅基地重新利用渠道不暢時才能再向相關部門申請。對于村民不愿意轉讓而又暫時閑置的宅基地，可以放寬政策允許村民租賃或抵押，為宅基地尋求、開辟有效利用的途徑，幫助農(nóng)民增收。

需要注意的是，在放寬宅基地使用權流轉限制時，要實行嚴格的數(shù)量和用途管制。對城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地的數(shù)量和規(guī)模進行嚴格規(guī)定，加強不動產(chǎn)登記，禁止私自改變宅基地用途，謹防城市居民的倒賣套利等投機活動；要加強審批監(jiān)管，防范“一戶多宅”現(xiàn)象的重演。宅基地使用權有限流轉不能完全放開，必須采用試點先行、不斷完善政策的辦法逐步加以推進，以不斷發(fā)現(xiàn)和及時應對流轉過程中可能出現(xiàn)的問題。

(三)建立零星宅基地退出機制

對于閑置宅基地，可以采用有償置換的辦法鼓勵村民退出，由集體進行回收，具體可以通過以下途徑進行。

1. 以耕地置換宅基地

筆者在對開封市ZX鎮(zhèn)和林州市DY鎮(zhèn)的數(shù)十個行政村的走訪調查中發(fā)現(xiàn)，以耕地置換閑置宅基地的方法，是農(nóng)民最愿意接受而且認為是最合理的途徑。在管理實踐中，存在極少數(shù)的以耕地置換宅基地的案例，村民對于置換的結果是比較滿意的，一方面處理了閑置宅基地，另一方面獲得了可觀的耕地補償；同時，對于回收的宅基地，村集體也可以將其審批給其他有新增宅基地需求的村民。因此，該方法是一種簡便而且行之有效的處置閑置宅基地的辦法，可以大力推行。但是，我國農(nóng)村目前并沒有一套完整的置換宅基地的方法和依據(jù)，在這種情況下，各村可以根據(jù)耕地等級和宅基地價值確定換置數(shù)額比例，在村委會和村民雙方自愿、平等的基礎上開展閑置宅基地的置換工作。

2. 以舊有宅基地置換新宅基地使用權

一些村民在沒有拿到宅基地使用權證的情況下建設新住宅而閑置了舊的宅基地，并由此造成了超標超占宅基地問題。因此，采取用其閑置宅基地換取已建宅基地使用權證的辦法，既可以使村民免于違規(guī)處罰，體現(xiàn)人文關懷，村民滿意，又可以順勢將其閑置宅基地收回，得以有效利用閑置土地，從而有效解決了部分村民超標超占宅基地的問題。

3. 以住房置換宅基地

以住房置換宅基地，即村民在宅基地出讓后，可根據(jù)原來的宅基地面積和建筑面積換取在新居住地的住宅面積。這種方式由于需要有相應的房屋作為抵補，因此較適用于城中村或城市近郊地區(qū)。

4. 有償退出

一些村民因為各種原因已經(jīng)在城鎮(zhèn)購買房產(chǎn)或已經(jīng)移居城鎮(zhèn)而喪失農(nóng)村集體成員的資格，但他們在農(nóng)村仍保留著原有的宅基地。按照有關法律規(guī)定，這部分人不應再擁有農(nóng)村宅基地使用權。對于這些人，可以通過給予一定經(jīng)濟補償?shù)姆椒ǎ膭钇鋵⒄赝诉€給村集體。

(四)合理規(guī)劃村莊建設，有序引導宅基地用地點的申請工作

造成宅基地大量侵占耕地的原因有很多，但主要的原因在于村莊缺乏科學規(guī)劃，管理部門對農(nóng)民宅基地位置的申請沒有做到有效監(jiān)管和引導。因此，要解決農(nóng)村宅基地管理、使用混亂的問題，優(yōu)化其管理，就要合理規(guī)劃村莊建設，有序引導宅基地用地點的申請工作。

首先，村莊規(guī)劃要遵循“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設”原則，對村莊進行合理規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各類建設用地。

其次，管理部門審批農(nóng)民新增宅基地申請時，應優(yōu)先考慮利用村內(nèi)回收的閑置宅基地或空地，不符合規(guī)劃或不接受規(guī)劃要求的不予審批，做到節(jié)約集約使用宅基地；嚴格實行拆舊建新制度，引導農(nóng)民建房向村莊集中，嚴防隨意建設。

再次，加快同時具有政治、經(jīng)濟、居住功能的中心村建設的步伐，將零碎布局的居民點遷入中心村，對騰出的宅基地進行整體復耕，提高土地利用率，節(jié)約耕地。

最后，村莊規(guī)劃要注重“以人為本”，宣傳土地法規(guī)，轉變村民用地觀念，提高村民合理用地的意識，避免部分村民思想上、心理上出現(xiàn)抵觸情緒，避免激化農(nóng)村矛盾。

(五)加強宣傳教育，改變村民傳統(tǒng)觀念

由于宅基地是農(nóng)民賴以生存的根本保障之一，加之中國幾千年形成的“家”文化根深蒂固，讓農(nóng)民完全放棄已有的宅基地，很難一時做到。調查發(fā)現(xiàn)，河南省農(nóng)村出現(xiàn)大量空閑宅基地的原因主要有以下幾個方面：第一是追求落葉歸根，很多常年在外打工或者工作的村民因為落葉歸根的傳統(tǒng)思想，不愿意退出；第二是以宅基地養(yǎng)老，待年老體弱時居有其屋，很多中老年人普遍有此思想；第三是沒有找到合理的退出方式或沒有得到滿意的補償而不愿意退出；第四是在臨近城鎮(zhèn)的村民普遍認為，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，宅基地將有巨大升值，因此他們期待著宅基地能帶來巨額補償。

在上述情況下，僅僅通過加強政府制度建設和行政監(jiān)管尚不足以完成優(yōu)化宅基地管理的艱巨任務，要解決宅基地使用的混亂問題，就需要政府不斷地對村民進行思想教育，改變他們的傳統(tǒng)生活習俗和思想理念，同時加強新型城鎮(zhèn)化建設中對農(nóng)村改造的相關政策走向的宣傳，使農(nóng)民朋友更清楚地認識到未來中國農(nóng)村的發(fā)展方向。在此過程中，發(fā)揮農(nóng)村干部的榜樣力量十分關鍵，只有干部以身作則，其他的工作才能順利進行。

新型城鎮(zhèn)化建設，是我國的一個重大建設規(guī)劃項目，關乎全民和全社會的和諧穩(wěn)定，是一項利國利民、惠及千秋萬代的發(fā)展大計，在此項大計的開展實施中，任何問題和矛盾的存在都不應該阻礙其進程，任何障礙都應該被及時鏟除，任何合理合法的需要也應該被及時滿足。在新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵時期，嚴格落實土地管理政策，科學、嚴格、有效地管理農(nóng)村宅基地，加大對閑置或廢棄宅基地的盤活力度，是土地管理部門工作人員和相關領導干部應盡的責任，也是每個村民應盡的義務?？傊?，我們都應該以大局為重，為新型城鎮(zhèn)化建設貢獻自己的微薄之力，助力“中國夢”的早日實現(xiàn)。

[1] 李長印．河南省“空心村”治理的模式、經(jīng)驗及啟示[J]．農(nóng)業(yè)部管理干部學院學報，2013(9)．

[2] 郎學斌，董嘉．河南省農(nóng)村居民點整理模式形成與評價[J]．國土資源科技管理，2010(6)．