陳俊玲 段萬兵

（宜昌市夷陵區(qū)財(cái)政局 湖北 宜昌）

一、探索與實(shí)踐

近年來，宜昌市夷陵區(qū)將 政府購買服務(wù) 作為加快政府職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要措施，2014 年全區(qū)政府購買服務(wù)金額達(dá)到8900 萬元。

1.強(qiáng)化項(xiàng)目對(duì)接

一方面，堅(jiān)持 先易后難、先點(diǎn)后面、逐步推廣 的原則，采取 部門申報(bào)、專家評(píng)審、政府審定 的方式，將與人民群眾利益攸關(guān)、社會(huì)關(guān)注程度高、社會(huì)基礎(chǔ)較好的公共服務(wù)項(xiàng)目，逐步納入政府購買服務(wù)范圍。另一方面，按照政府采購法等相關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)、單一來源采購等方式，從具備條件的社會(huì)力量中選擇承接主體，并對(duì)承辦主體實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)勝劣汰。

2.強(qiáng)化預(yù)算統(tǒng)籌

各部門、單位購買服務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃隨同年度部門預(yù)算一同編報(bào)，按規(guī)定程序批復(fù)后組織實(shí)施。政府購買服務(wù)支出原則上嚴(yán)格按照現(xiàn)行預(yù)算管理辦法，先編預(yù)算后支出，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購、集中支付制度，確保資金安全規(guī)范使用。對(duì)突發(fā)性應(yīng)急事項(xiàng)，經(jīng)區(qū)政府同意后可以先確定承接主體，再按照財(cái)政專項(xiàng)資金管理規(guī)定和 一事一議 原則，專項(xiàng)研究確定資金規(guī)模和來源。同時(shí)，出臺(tái)有利于公平競爭、事業(yè)發(fā)展的多項(xiàng)扶持政策，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與社會(huì)事業(yè)的積極性，引導(dǎo)培育壯大社會(huì)組織，提升服務(wù)能力。

3.強(qiáng)化過程管理

一是對(duì)已實(shí)施的 政府購買服務(wù) 項(xiàng)目均采取合同制管理辦法，對(duì)雙方的權(quán)利、義務(wù)，服務(wù)要求和違約責(zé)任等都做出了明確規(guī)定。同時(shí)，采取了嚴(yán)格的考核措施，制定詳細(xì)的考核方案和考核細(xì)則。二是對(duì)購買公共服務(wù)程序，財(cái)政全程參與監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)財(cái)政財(cái)務(wù)各項(xiàng)規(guī)定，確保流程公開、透明、規(guī)范。三是主動(dòng)將政府購買的公共服務(wù)項(xiàng)目資金列入同級(jí)預(yù)算審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督檢查范圍，實(shí)行重點(diǎn)審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)檢查，確保預(yù)算資金規(guī)范管理和合理使用。

4.強(qiáng)化績效監(jiān)控

一是監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等職能部門通力協(xié)作，對(duì)政府提供資金、社會(huì)組織承包服務(wù)、合同關(guān)系實(shí)現(xiàn)、社會(huì)組織獨(dú)立決策、獨(dú)立運(yùn)作、承擔(dān)責(zé)任等方面進(jìn)行跟蹤檢查，并對(duì)實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行整改。二是合同期滿后，對(duì)政府購買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)范圍包括購買主體購買服務(wù)的財(cái)政資金使用績效和承接項(xiàng)目的社會(huì)組織服務(wù)績效，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開，作為資金支付和以后年度預(yù)算安排工作及繼續(xù)選擇承接主體的重要依據(jù)。

二、面臨的困難與問題

1.政府動(dòng)力不足，不想買

縣級(jí)黨委政府和部門領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于政府直接提供服務(wù)的傳統(tǒng)思維和行政模式，沒有準(zhǔn)確厘清政府、市場和社會(huì)之間的關(guān)系，缺乏發(fā)揮市場力量改善公共服務(wù)、推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和改革魄力，把政府購買服務(wù)作為應(yīng)急 之策, 拾遺補(bǔ)漏 之舉,導(dǎo)致政府購買服務(wù)工作研究不夠、指導(dǎo)不力、進(jìn)展緩慢、社會(huì)公眾認(rèn)知度不高。

2.服務(wù)主體薄弱，沒人賣

一是長期以來，地方政府一枝獨(dú)大，對(duì)社會(huì)組織的培育和發(fā)展存在著復(fù)雜和矛盾的認(rèn)識(shí)，更談不上有針對(duì)性的扶持，社會(huì)組織生長和發(fā)展處于 猶抱琵琶半遮面的尷尬境地，導(dǎo)致天生發(fā)育不良。二是許多社會(huì)組織自身力量較為薄弱，制度不健全、行為不規(guī)范、自律作用不夠，自主性、自治性和服務(wù)性較差，難以按質(zhì)按量承接政府的公共服務(wù)。三是部分行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織與政府和主管部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，不利于公平競爭。四是個(gè)別社會(huì)組織把主要精力集中在盈利方面，甚至出現(xiàn)了欺詐或腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致民眾對(duì)社會(huì)組織的信任度不高。

3.購買力度不大，買的少

一是政府購買服務(wù)與財(cái)政預(yù)算管理的銜接不到位，有的縣級(jí)財(cái)政還未將政府購買服務(wù)所需資金納入公共財(cái)政預(yù)算框架之中，臨時(shí)性、應(yīng)急性的色彩較濃。同時(shí)，政府購買服務(wù) 還未被列入政府收支分類科目，具體支出分散在業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、三公經(jīng)費(fèi)等支出中。二是目前政府部門在購買服務(wù)方面做得較多的是將部分職能轉(zhuǎn)移給相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)，向行業(yè)協(xié)會(huì)支付一部分經(jīng)費(fèi)，其次是向社會(huì)組織購買社區(qū)服務(wù)，而在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、扶貧濟(jì)困、環(huán)境保護(hù)等公益活動(dòng)領(lǐng)域的購買服務(wù)尚不多見。三是受益對(duì)象以工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民為主，而農(nóng)民工、流動(dòng)人員、下崗工人等弱勢群體受益較少。

4.制度建設(shè)落后，買不準(zhǔn)

《政府采購法》對(duì)政府購買服務(wù)無限制性規(guī)定，政府購買服務(wù)可在《政府采購法》制度框架下進(jìn)行。但目前多數(shù)購買服務(wù)仍屬于政府有關(guān)部門與相關(guān)社會(huì)組織直接協(xié)商或委托的結(jié)果，真正通過公開招標(biāo)挑選承接公共服務(wù)社會(huì)組織的不多。同時(shí)，服務(wù)作為一種特殊商品，大多具有無形、成本不確定、周期長、專業(yè)性較強(qiáng)等特點(diǎn)，特別是公共服務(wù)項(xiàng)目，不僅要考慮服務(wù)項(xiàng)目本身的管理和操作特點(diǎn)，還要涉及社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)效益，復(fù)雜程度較高，需要專門配套政策制度及時(shí)跟進(jìn)，才能保證政府購買服務(wù)工作順利進(jìn)行。目前，采購服務(wù)范圍 和 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn) 嚴(yán)重滯后，國內(nèi)尚缺乏統(tǒng)一的采購公共服務(wù)名單范圍，什么服務(wù)可以采購、什么服務(wù)不能采購，各地自行其是，采購服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也沒有統(tǒng)一、缺少量化指標(biāo)、操作性不強(qiáng)。

5.監(jiān)督管理不嚴(yán)，買不好

一是在購買公共服務(wù)的審批和落實(shí)過程中，絕大部分還沒有通過政府采購公開招標(biāo)的方式來實(shí)施。由于缺乏公開競爭、購買雙方關(guān)系不對(duì)等，常常出現(xiàn)政府單向主導(dǎo)、濫用職權(quán)等問題，資金管理問題突出，違規(guī)、壟斷、暗箱操作、逆向選擇等現(xiàn)象多發(fā)。二是政府在與社會(huì)組織簽署購買服務(wù)合同時(shí)，雖然也包括了評(píng)估與監(jiān)督內(nèi)容，但科學(xué)性與針對(duì)性不足。特別是在購買服務(wù)的價(jià)格評(píng)估上缺少標(biāo)準(zhǔn)、隨意性過大，事后對(duì)社會(huì)組織公共服務(wù)水平與質(zhì)量的評(píng)估也失于空泛與粗疏。三是獨(dú)立的第三方評(píng)估和監(jiān)督機(jī)構(gòu)也基本沒有建立起來，缺乏完善的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，使得一些社會(huì)組織在提供公共服務(wù)時(shí)有機(jī)可乘，以次充好，導(dǎo)致公共服務(wù)品質(zhì)下降。四是現(xiàn)有評(píng)估體系對(duì)服務(wù)對(duì)象的意見重視不夠，缺少以服務(wù)對(duì)象為主體的績效評(píng)估。

三、對(duì)策與思考

1.轉(zhuǎn)變行政理念，確保 有人買

一是推進(jìn)現(xiàn)代治理。政府不可能大包大攬社會(huì)管理和公共服務(wù)，必須改革政府投入方式，推行多元化的公共產(chǎn)品供給模式，建立政府與社會(huì)組織平等合作、相互尊重、優(yōu)勢互補(bǔ)的多元共治模式。二是明確政府職責(zé)。政府要從公共服務(wù)直接生產(chǎn)者向間接提供者的角色轉(zhuǎn)換，工作重心轉(zhuǎn)移到了解公民公共服務(wù)需求、制定公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、確定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面。三是強(qiáng)化政府責(zé)任。政府財(cái)力取之于民，要站在公共利益的角度行事，明晰服務(wù)項(xiàng)目的要求、期限以及效果，并且對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)控，防止低效率和欺詐行為。

2.扶持社會(huì)組織，確保 有人賣

一是推動(dòng)社會(huì)組織登記管理制度改革，降低準(zhǔn)入門檻，簡化登記手續(xù)，使大量民間發(fā)起的社會(huì)組織獲得合法身份，促進(jìn)社會(huì)組織大發(fā)展。二是大力拓展社會(huì)組織發(fā)展空間，堅(jiān)持在社會(huì)組織能夠有效提供的公共服務(wù)，原則上不再設(shè)立新的事業(yè)單位，不再增加新的事業(yè)編制，以此來 倒逼 政府各部門轉(zhuǎn)變職能，向社會(huì)購買服務(wù)。三是建立扶持發(fā)展機(jī)制，積極制定財(cái)稅扶持政策，為初創(chuàng)期的社會(huì)組織提供免費(fèi)的辦公場地、辦公設(shè)施、小額補(bǔ)助、能力建設(shè)、組織架構(gòu)、戰(zhàn)略規(guī)劃等服務(wù)。

3.強(qiáng)化制度建設(shè)，確保 買的對(duì)

一是國家要加快完善現(xiàn)行的《政府采購法》，把政府采購的范圍擴(kuò)大到向社會(huì)組織購買的公共服務(wù)。加快研究制定政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、種類、性質(zhì)和范圍。二是縣級(jí)政府要履行好制度設(shè)計(jì)職責(zé)、購買監(jiān)管職責(zé)和績效評(píng)價(jià)職責(zé)，結(jié)合實(shí)際研究建立政府購買服務(wù)的項(xiàng)目立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、信息發(fā)布、招標(biāo)方式、項(xiàng)目管理、績效評(píng)估等長效配套機(jī)制，將購買、委托、評(píng)估、認(rèn)證、問責(zé)等諸環(huán)節(jié)納入相應(yīng)的法定程序。三是社會(huì)組織要加強(qiáng)自身建設(shè)，健全內(nèi)部規(guī)章制度，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)人員素質(zhì)，切實(shí)增強(qiáng)承接服務(wù)項(xiàng)目的能力。

4.強(qiáng)化資金保障，確保 有錢買

一是要加大政府購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌力度，在公共財(cái)政預(yù)算中增加對(duì)購買公共服務(wù)的專門預(yù)算，將政府購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入部門預(yù)算項(xiàng)目支出，細(xì)化到具體項(xiàng)目，并將 購買公共服務(wù) 作為財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)分類科目，使之向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。二是除了以政府財(cái)政資金支持為主之外，還應(yīng)探索多元化籌集資金渠道，努力加大社會(huì)公共服務(wù)方面的投入，保障購買公共服務(wù)的長期可持續(xù)發(fā)展。三是立足本地市場狀況和實(shí)踐基礎(chǔ)，因地制宜拓寬政府購買服務(wù)范圍，將發(fā)展比較成熟、競爭比較充分的服務(wù)項(xiàng)目納入政府購買服務(wù)范疇，并根據(jù)公共服務(wù)的特性有針對(duì)性地選擇購買模式，進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)。

5.強(qiáng)化監(jiān)督評(píng)價(jià)，確保 買的值

一是績效評(píng)價(jià)。將政府購買服務(wù)納入預(yù)算績效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，制定科學(xué)細(xì)化的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立健全由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，并作為是否停止購買、是否全額付款、是否繼續(xù)購買的重要依據(jù)。二是動(dòng)態(tài)監(jiān)控。建立政府購買社會(huì)組織服務(wù)的事后查詢和動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)，引入專業(yè)的第三方監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、追究責(zé)任、采取補(bǔ)救措施以規(guī)避和降低各類風(fēng)險(xiǎn)。三是聯(lián)合監(jiān)督。建立財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門聯(lián)合監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府購買服務(wù)的全過程監(jiān)督。特別是要加強(qiáng)資金使用監(jiān)管，防止資金被挪用、截留、侵占等，杜絕設(shè)租、尋租等貪腐行為。