李慧玲 馮懷珍

（新疆師范大學(xué)商學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830054）

一、引言

主體功能區(qū)構(gòu)想最早是于2002年國家《關(guān)于規(guī)劃體制改革若干問題的意見》中提出的。在2011年全國兩會上通過的國家“十二五”規(guī)劃綱要中，主體功能區(qū)正式上升至戰(zhàn)略層次，按照全國經(jīng)濟(jì)合理布局的要求，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強(qiáng)度，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局［1］。

編制和實(shí)施好主體功能區(qū)規(guī)劃是關(guān)系到國土開發(fā)全局和現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。作為8 個(gè)試點(diǎn)省區(qū)之一，2006年，新疆維吾爾自治區(qū)與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)同步開展了省級層面主體功能區(qū)劃基礎(chǔ)研究試點(diǎn)和主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作。其中，《新疆維吾爾自治區(qū)主體功能規(guī)劃研究》由中國科學(xué)院新疆生態(tài)與地理研究所承擔(dān)，《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)主體功能區(qū)規(guī)劃》由兵團(tuán)發(fā)展改革委員會牽頭，開展了兵團(tuán)南疆墾區(qū)和邊境墾區(qū)主體功能區(qū)發(fā)展方向、功能定位及政策研究，按照國家的技術(shù)規(guī)程進(jìn)行了主體功能區(qū)基礎(chǔ)研究工作。在與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》充分銜接、廣泛征求各界意見的基礎(chǔ)上，《新疆維吾爾自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》和《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱規(guī)劃）分別于2013年6月和2013年2月正式發(fā)布實(shí)施［2］。這就意味著，未來新疆要根據(jù)優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，確定開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

從“十一五”規(guī)劃綱要提出進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃至今，對于主體功能區(qū)的研究日益增加，主要集中在以下方面：國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土地區(qū)所課題組（2006）對我國主體功能區(qū)劃分的理論框架進(jìn)行了構(gòu)建，提出了劃分的原則、劃分的層級與單元、劃分的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系以及分類政策的設(shè)計(jì)重點(diǎn)等問題；張可云（2007）認(rèn)為在劃分單元的選擇上，應(yīng)以鄉(xiāng)為基本空間單元來劃分主體功能區(qū)；李軍杰（2006）提出了主體功能區(qū)劃分的基本思路，設(shè)計(jì)了功能區(qū)劃分指數(shù)；魏后凱（2007）認(rèn)為不同主體功能區(qū)不應(yīng)追求統(tǒng)一的評價(jià)指標(biāo)體系；高國力等（2008）對優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的基本特征進(jìn)行了詳細(xì)探討和分析，并重點(diǎn)研究了各種功能區(qū)的分類政策；王建軍等（2011）基于綜合評價(jià)的方法對廣東省各個(gè)縣市的主體功能區(qū)進(jìn)行了實(shí)證評價(jià)分析；杜黎明（2008）、梁佳（2013）、成為杰（2014）等討論了主體功能區(qū)戰(zhàn)略下政策問題。對于新疆主體功能區(qū)建設(shè)問題，李慧玲（2008）分析了邊疆地區(qū)主體功能區(qū)的特殊性，并以新疆為例探討了劃分指標(biāo)；龔新蜀（2010）將新疆主體功能區(qū)劃分為Ⅰ類重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、Ⅱ類重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)三類地區(qū)進(jìn)行定位分析；陶靜（2010）討論了新疆限制開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題；王強(qiáng)（2012）針對新疆干旱區(qū)水資源耗散特點(diǎn)，經(jīng)實(shí)證分析認(rèn)為可利用水資源潛力空間分布特征更適宜作為新疆主體功能區(qū)劃分中可利用水資源的評價(jià)指標(biāo)，這都為本研究的主體功能區(qū)劃分提供了參考。

二、新疆主體功能區(qū)劃分的實(shí)踐

（一）重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域

新疆重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域分為國家層面重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和自治區(qū)層面重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，兵團(tuán)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)也區(qū)分了國家和兵團(tuán)兩個(gè)層面。共涉及新疆59個(gè)縣市和兵團(tuán)4 個(gè)師。

1.國家層面重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域

天山北坡地區(qū)是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的國家層面重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。該區(qū)域位于全國“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局中陸橋通道的西端，涉及23 個(gè)縣市，自東向西依次為哈密市的城區(qū)、吐魯番市的城區(qū)、鄯善縣的鄯善鎮(zhèn)、托克遜縣的托克遜鎮(zhèn)、奇臺縣的奇臺鎮(zhèn)、吉木薩爾縣的吉木薩爾鎮(zhèn)、阜康市、烏魯木齊市、五家渠市、昌吉市、呼圖壁縣的呼圖壁鎮(zhèn)、瑪納斯縣的瑪納斯鎮(zhèn)、石河子市、沙灣縣的三道河子鎮(zhèn)、奎屯市、克拉瑪依市、烏蘇市、精河縣的精河鎮(zhèn)、博樂市、伊寧市、伊寧縣的吉里于孜鎮(zhèn)、察布查爾縣的察布查爾鎮(zhèn)、霍城縣的水定鎮(zhèn)與霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。

國家層面重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的功能定位是：支撐新疆經(jīng)濟(jì)增長的重要增長極，落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐點(diǎn)，新疆重要的人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)。

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)中國家層面重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，是指天山北坡經(jīng)濟(jì)帶①天山北坡經(jīng)濟(jì)帶為隴?！m新經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分，亞歐大陸橋貫穿整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶，在全國具有“通東達(dá)西、承北啟南”的地緣優(yōu)勢。涉及兵團(tuán)烏魯木齊—五家渠片區(qū)、石河子片區(qū)、奎屯片區(qū)、博樂—塔斯?fàn)柡Ｆ瑓^(qū)、伊寧—可克達(dá)拉片區(qū)和哈密—黃田片區(qū)，是兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心區(qū)域。

該區(qū)域功能定位為：兵團(tuán)對外開放的重要窗口和進(jìn)出口商品加工集散地，兵團(tuán)和天山北坡經(jīng)濟(jì)帶優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、能源利用和優(yōu)勢礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)換加工基地、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品深加工基地，帶動兵團(tuán)發(fā)展的主導(dǎo)力量和促進(jìn)天山北坡經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的中堅(jiān)力量。

2.自治區(qū)和兵團(tuán)層面重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域

（1）自治區(qū)層面重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。天山南坡產(chǎn)業(yè)帶。地處天山南麓、塔里木盆地北緣，位于南疆鐵路和314 國道發(fā)展軸。該區(qū)域的功能定位是：建成國家重要的石油天然氣化工基地，新疆重要的煤炭生產(chǎn)和電力保障基地、裝備制造基地、鋼鐵產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)產(chǎn)品精深加工基地、紡織工業(yè)基地，著力增強(qiáng)對南疆經(jīng)濟(jì)的輻射帶動作用。

喀什—阿圖什重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。地處塔里木盆地西南緣，位于絲綢之路中國境內(nèi)南、北兩道在西端的總匯點(diǎn)。包括喀什市、阿圖什市城區(qū)、疏附縣的托克扎克鎮(zhèn)和疏勒縣的疏勒鎮(zhèn)。該區(qū)域的功能定位是：面向中亞、南亞的民族特色產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地和物流中心。

和田重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。地處昆侖山北麓、塔克拉瑪干沙漠南緣，位于喀什和田鐵路東端，包括和田市與和田縣的巴格其鎮(zhèn)。該區(qū)域的功能定位是：南疆區(qū)域性經(jīng)濟(jì)增長中心、新疆特色產(chǎn)業(yè)基地、新疆旅游南線的重要節(jié)點(diǎn)，新疆連接青海、西藏的交通樞紐和向西開放的重點(diǎn)區(qū)域。

自治區(qū)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域還包括塔城市城區(qū)、額敏縣的額敏鎮(zhèn)、托里縣的托里鎮(zhèn)、裕民縣的哈拉布拉鎮(zhèn)、和布克賽爾蒙古自治縣的和布克賽爾鎮(zhèn)、鞏留縣的鞏留鎮(zhèn)、尼勒克縣的尼勒克鎮(zhèn)、新源縣的新源鎮(zhèn)、昭蘇縣的昭蘇鎮(zhèn)、特克斯縣的特克斯鎮(zhèn)、烏什縣的烏什鎮(zhèn)、柯坪縣的柯坪鎮(zhèn)、溫泉縣的博格達(dá)爾鎮(zhèn)、巴里坤哈薩克自治縣的巴里坤鎮(zhèn)、伊吾縣的伊吾鎮(zhèn)、木壘哈薩克自治縣的木壘鎮(zhèn)以及這些縣市內(nèi)重要的工業(yè)園區(qū)。這些城關(guān)鎮(zhèn)與工業(yè)園區(qū)是承載人口集中與經(jīng)濟(jì)活動的點(diǎn)狀區(qū)域，通過吸引人口、集聚產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長來支持所在縣市實(shí)現(xiàn)自治區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的主體功能。這類區(qū)域的功能定位是：推進(jìn)新型工業(yè)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化的重要區(qū)域。

（2）兵團(tuán)層面重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。主要是天山南坡墾區(qū)中的的部分城市城區(qū)和點(diǎn)狀分布的師部城區(qū)，包括阿克蘇—阿拉爾片區(qū)，庫爾勒—鐵門關(guān)片區(qū)，第三師師部、喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)兵團(tuán)分區(qū)和第十四師師部，是兵團(tuán)在南疆推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的主力軍。

（二）限制開發(fā)區(qū)

1.農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要包括天山北坡主產(chǎn)區(qū)和天山南坡主產(chǎn)區(qū)，涵蓋了全疆的國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣（市）。天山北坡農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要建設(shè)優(yōu)質(zhì)糧油、棉花、畜產(chǎn)品和設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地；天山南坡農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要建設(shè)特色林果、棉花產(chǎn)業(yè)基地。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的功能定位是：保障農(nóng)牧產(chǎn)品供給安全的重要區(qū)域，農(nóng)牧民安居樂業(yè)的美好家園，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的示范區(qū)。

2.重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分為四種類型：水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型和生物多樣性維護(hù)型生態(tài)功能區(qū)。新疆重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)由12 個(gè)功能區(qū)構(gòu)成，其中包括3 個(gè)國家級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)：阿爾泰山地森林草原生態(tài)功能區(qū)、塔里木河荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)、阿爾金山草原荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)，以及9 個(gè)自治區(qū)級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，最終形成“三屏兩環(huán)”②“三屏”即阿爾泰山地森林、天山草原森林和帕米爾—昆侖山—阿爾金山荒漠草原三大生態(tài)屏障，“兩環(huán)”即環(huán)塔里木和準(zhǔn)噶爾兩大盆地邊緣綠洲區(qū)。以“三屏兩環(huán)”為骨架，以塔里木和準(zhǔn)噶爾兩大盆地內(nèi)的限制開發(fā)區(qū)域?yàn)橹吸c(diǎn)，以及以點(diǎn)狀分布其中的森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、主要水源地、重要濕地等為重要組成部分，形成保護(hù)“三屏”、建設(shè)“兩環(huán)”的新疆生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)涉及53 個(gè)縣（市、區(qū)），總覆蓋面積118.124 萬平方公里，占新疆總國土面積的70.95%。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的功能定位：保障國家及自治區(qū)生態(tài)安全的主體區(qū)域，全疆乃至全國重要的生態(tài)功能區(qū)，人與自然和諧相處的生態(tài)文明區(qū)。

（三）禁止開發(fā)區(qū)

禁止開發(fā)區(qū)包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等共有107 處，涵蓋新設(shè)立的省級以上自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、重要濕地、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等，自動進(jìn)入新疆禁止開發(fā)區(qū)域名錄。根據(jù)規(guī)劃附錄，禁止開發(fā)區(qū)覆蓋國土面積為23.369234 萬平方公里，占新疆總國土面積的14.04%。

禁止開發(fā)區(qū)域的功能定位：自治區(qū)保護(hù)自然文化資源的重要區(qū)域，珍稀動植物基因資源保護(hù)地。

三、新疆主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)中的阻力分析

（一）兵團(tuán)與地方主體功能區(qū)建設(shè)的“交錯”

在特殊的歷史背景下，只有新疆仍然保留了生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)建制，兵團(tuán)作為中央直屬的正省級單位，和新疆維吾爾自治區(qū)是平級的行政單位。但在地域空間上，地方與兵團(tuán)縱橫交錯、交織在一起。兵團(tuán)下轄14 個(gè)師，174 個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場、l805 個(gè)工交商建企業(yè)，分布在全疆15 個(gè)地、州、市境內(nèi)?！缎陆S吾爾自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》和《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)主體功能區(qū)規(guī)劃》是對各自國土空間的規(guī)劃，由于自然地理格局的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，很難對同一個(gè)功能區(qū)區(qū)別開進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)。

以國家級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)——塔里木河荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)為例，其覆蓋范圍既包括阿瓦提縣、阿克陶縣、阿合奇縣、烏恰縣、英吉沙縣、澤普縣、莎車縣、葉城縣、麥蓋提縣、岳普湖縣、伽師縣、巴楚縣、塔什庫爾干塔吉克自治縣、墨玉縣、皮山縣、洛浦縣、策勒縣、于田縣、民豐縣地方地域，又涵蓋了第一師的3 團(tuán)、第三師的圖木舒克市、42 團(tuán)、43 團(tuán)、45 團(tuán)、46 團(tuán)、48 團(tuán)、莎車農(nóng)場、葉城牧場、伽師總場、托云牧場、東風(fēng)農(nóng)場以及第十四師的47 團(tuán)、224 團(tuán)、一牧場、皮山農(nóng)場兵團(tuán)地域。在這一個(gè)生態(tài)功能區(qū)區(qū)域內(nèi)，既有地方與兵團(tuán)的交錯，又涉及多個(gè)地州和不同師，這類兵團(tuán)與地方“交錯地帶”的建設(shè)面臨很多困擾。

（二）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失

新疆是我國重要的生態(tài)屏障，又是生態(tài)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，正面臨著土地荒漠化，草原退化、沙化嚴(yán)重，大氣、土壤等污染，生態(tài)系統(tǒng)整體功能下降等問題。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，就是為從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，應(yīng)對和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。從新疆的主體功能區(qū)劃來看，限制開發(fā)區(qū)中重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)占國土面積分別達(dá)70.95%和14.04%。新疆為全國提供生態(tài)產(chǎn)品、保障生態(tài)安全的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其開發(fā)的意義。

新疆生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還很零散、不規(guī)范，沒有形成完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制［3］。如果限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品不能得到合理補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有明確的計(jì)量方法等，無法使其分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果，會影響這些地區(qū)生態(tài)建設(shè)的積極性。規(guī)劃盡管提出了要按主體功能區(qū)要求和基本公共服務(wù)均等化的原則，深化財(cái)政體制改革，完善公共財(cái)政體系，但沒有細(xì)化的可行性方案。

（三）規(guī)劃政策體系不具體、缺乏可操作性

規(guī)劃當(dāng)中宏觀的確定了“9＋1”政策體系，即財(cái)政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、農(nóng)業(yè)政策、人口政策、民族政策、環(huán)境政策、應(yīng)對氣候變化政策和績效評價(jià)考核。配套政策是引導(dǎo)市場逐步形成主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵，但在落實(shí)《規(guī)劃》中提出的政策時(shí)，還需要制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則、具體政策和配套措施［4］。例如：規(guī)劃中的財(cái)政政策提出：“區(qū)本級財(cái)政在均衡性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出測算中，應(yīng)通過明顯提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對自治區(qū)級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度”，這是一個(gè)較重大的調(diào)整，但在實(shí)際操作中如何執(zhí)行？“明顯提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式”應(yīng)該如何執(zhí)行、具體的比例如何？諸如此類“加大投入力度”、“大幅度提高”、“最大限度”、“要強(qiáng)化”等措施，由于未能明確相關(guān)配套政策和各部門之間的溝通、配合機(jī)制，導(dǎo)致主體功能區(qū)規(guī)劃很難形成合理分工、溝通協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的政策體系。

（四）現(xiàn)行績效考核制度與主體功能區(qū)理念有沖突

限制開發(fā)區(qū)中農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)涉及新疆23 個(gè)縣（市、區(qū)），重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)涉及53 個(gè)縣（市、區(qū)），這就涉及了新疆絕大多數(shù)縣（市、區(qū)）。長久以來形成的新疆地州市、縣市區(qū)政績考核偏重于把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價(jià)政績的主要指標(biāo)，導(dǎo)致地方政府為了政績不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，這與主體功能區(qū)的建設(shè)要求相矛盾。

（五）不同主體功能區(qū)間的沖突

不同主體功能區(qū)遵循不同的發(fā)展路徑，決定了不同的發(fā)展重點(diǎn)和目標(biāo)，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一旦打破勻質(zhì)的狀態(tài)，接下來便是極化作用所帶來的集聚效應(yīng)。從新疆主體功能區(qū)大體的劃分結(jié)果來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)好、資源環(huán)境承載力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮奶焐奖逼碌貐^(qū)和天山南坡地區(qū)劃分為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，而生態(tài)環(huán)境脆弱、偏遠(yuǎn)落后的南疆三地州和沿邊高寒地區(qū)的大部分區(qū)域劃分為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。僅從發(fā)展現(xiàn)狀的差異來看，似乎是“重點(diǎn)發(fā)展區(qū)往往是發(fā)展較好的地區(qū)、限制開發(fā)區(qū)往往是偏遠(yuǎn)落后地區(qū)”。這將擴(kuò)大區(qū)域間的不協(xié)調(diào)，不利于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

四、推進(jìn)主體功能戰(zhàn)略實(shí)施的對策建議

（一）兵地融合共同推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)

在主體功能區(qū)建設(shè)中，功能區(qū)界限劃分盡量與自然地理格局相一致，為避免破碎化、零散化建設(shè)，必然要求兵地融合協(xié)調(diào)發(fā)展。協(xié)調(diào)一致的兵地關(guān)系是實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)的重要保證，兵團(tuán)與地方要牢固樹立兵地“一盤棋”思想，積極探索兵地雙方溝通協(xié)調(diào)合作長效機(jī)制，堅(jiān)持優(yōu)勢互補(bǔ)、科學(xué)規(guī)劃、合理布局，不斷鞏固和發(fā)展兵地共同繁榮的良好局面。只有突破兵團(tuán)與地方、不同行政區(qū)域間的限制，才能形成一個(gè)跨區(qū)域的、生態(tài)完整的、協(xié)調(diào)同步推進(jìn)生態(tài)建設(shè)的主體功能區(qū)。

（二）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善

要實(shí)現(xiàn)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)“不開發(fā)的發(fā)展”、“不開發(fā)的富?！保瑥目沙掷m(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度對新疆建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)審視、研究與實(shí)施，這是推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要步驟?？梢詮闹黧w、資金來源、轉(zhuǎn)移支付的方式等方面進(jìn)行完善［5］。從主體上說，可以打破政府主導(dǎo)的一元格局，鼓勵民間組織、企業(yè)等主體參與利益補(bǔ)償，建立市場長效補(bǔ)償機(jī)制。從資金來源上說，可以多吸納企業(yè)捐助、社會募集等資金，增強(qiáng)利益補(bǔ)償力度。從支付方式上說，除縱向支付外，多鼓勵橫向支付，特別是在跨區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償中。橫向支付中堅(jiān)持“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。

（三）規(guī)劃政策的具體化

主體功能區(qū)規(guī)劃不夠細(xì)化，特別是政策體系，不能直接作為政策適應(yīng)的依據(jù)，不利于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施［6］。在規(guī)劃框架內(nèi)，根據(jù)推進(jìn)情況因地制宜地制定更加具體化的區(qū)域政策，制定實(shí)施細(xì)則。也可考慮重點(diǎn)推進(jìn)一部分，實(shí)行個(gè)別地區(qū)的試點(diǎn)，在試點(diǎn)中積累經(jīng)驗(yàn)，上升為實(shí)施細(xì)則的內(nèi)容。

（四）改革績效考核制度

改變單一追求GDP 的績效考核辦法，才能糾正片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度和當(dāng)前利益。這方面新疆維吾爾自治區(qū)政府已經(jīng)開始改革［7］，對限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績效評價(jià)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)等指標(biāo)。對禁止開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，全面評價(jià)自然文化資源原真性和完整性保護(hù)情況。對生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，重點(diǎn)考核扶貧開發(fā)成效。這將把地方政府從“GDP”的枷鎖中解放出來，自覺推動主體功能區(qū)建設(shè)。根據(jù)不同區(qū)域不同功能建立“差別化”的考核體系，是主體功能區(qū)順利推進(jìn)的保證。

（五）協(xié)調(diào)不同主體功能區(qū)間的發(fā)展

主體功能區(qū)建設(shè)，是依靠行政區(qū)推行的跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展管理，涉及政府和市場兩個(gè)主體，在推進(jìn)的過程中，政府起主導(dǎo)作用，在形成的過程中，市場起主導(dǎo)作用。主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)中，就是政府利用政策杠桿，對市場主體施加影響，以期形成不同主體功能區(qū)間合理分工。推進(jìn)中，政府對區(qū)域間的協(xié)調(diào)政策至關(guān)重要，可以有效解決矛盾［8］。協(xié)調(diào)政策主要體現(xiàn)在：轉(zhuǎn)移支付政策的完善、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善、基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)、區(qū)別化的政府考核政策以及適當(dāng)?shù)膬A斜政策等。只有政府協(xié)調(diào)政策的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的公共服務(wù)均等化，才能協(xié)調(diào)好不同功能區(qū)間的沖突［9］。

［1］魏后凱.中國區(qū)域政策——評價(jià)與展望［M］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2010.

［2］《兵團(tuán)主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布實(shí)施［EB／OL］.http：／／www.xjbt.gov.cn／gk／zwdt／zhdt／195963.htm.

［3］龔新蜀，等.新疆生態(tài)補(bǔ)償優(yōu)先序及對策建議［J］.環(huán)境保護(hù)，2013，（9）：66－67.

［4］童海華.主體功能區(qū)規(guī)劃遭地方政府“冷對”［N］.中國經(jīng)營報(bào)，2011－2－14.

［5］成為杰.主體功能區(qū)規(guī)劃“落地”問題研究［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（1）：51－58.

［6］張可云，等.主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的思考［J］.人民論壇，2011，（17）：14－16.

［7］新疆地州市、縣市區(qū)政績考核不搞“一刀切”［EB／OL］.天山網(wǎng)（www.ts.cn），2014－4－15.

［8］李紅，等.主體功能區(qū)建設(shè)中的理論與實(shí)踐困境［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2013，（9）：20－23.

［9］周小平，等.《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》實(shí)施阻力及其解決路徑探討［J］.北京化工大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2013，（1）：29－33.