吳 燕

(1.西安財(cái)經(jīng)學(xué)院，陜西 西安 710061;2.陜西師范大學(xué)陜西 西安 710062)

公共管理學(xué)屬于一門跨學(xué)科綜合性學(xué)科，探討其學(xué)科定位以及管理學(xué)與公共管理學(xué)之間的聯(lián)系較為重要。從語義的角度分析，管理學(xué)與公共管理學(xué)必然存在差別，而公共管理學(xué)與管理學(xué)從內(nèi)涵和發(fā)展的角度看又有互相汲取、超越的關(guān)系。任何事物的發(fā)展必然是一種螺旋式的進(jìn)程。從歷史發(fā)展的角度對管理學(xué)到公共管理學(xué)之間的革新、發(fā)展進(jìn)行探究，對于新時(shí)期的公共管理實(shí)踐具有積極意義。管理學(xué)是公共管理學(xué)的孕育學(xué)科，公共管理學(xué)必然不能全盤吸收，對二者之間的聯(lián)系以及新時(shí)期的公共管理發(fā)展等重大問題，嘗試從歷史角度考量二者的淵源關(guān)系、發(fā)展方向等，是具備實(shí)踐價(jià)值與意義的。

一、公共管理學(xué)與管理學(xué)的區(qū)別與聯(lián)系

管理行為本身是一種歷史悠久的人類行為，但是，至今對于管理不同的學(xué)者仍然有不同的理解和主張，比如，管理是一種決策;管理是一種計(jì)劃、控制職能;管理便是對人類和物質(zhì)資源的調(diào)配等等。管理學(xué)者埃爾森汲取了部分管理學(xué)的觀點(diǎn)，認(rèn)為管理主要包含三個(gè)方面的職能，分別是管理內(nèi)部構(gòu)成要件、外部構(gòu)成因素和戰(zhàn)略。

就一般的管理學(xué)觀點(diǎn)而言，管理是在組織與組織環(huán)境互動(dòng)過程中發(fā)揮計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等職能，調(diào)動(dòng)組織各項(xiàng)有效的內(nèi)部資源以及外部資源，最終實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，并促進(jìn)組織外部環(huán)境和組織內(nèi)部環(huán)境互相之間的協(xié)調(diào)均衡。因此，管理學(xué)的學(xué)科定位就是對管理行為的系統(tǒng)研究，探索管理行為的一般內(nèi)在規(guī)律。

公共管理作為一個(gè)獨(dú)立詞匯出現(xiàn)在20世紀(jì)的30年代，其作為獨(dú)立的研究領(lǐng)域出現(xiàn)則是20世紀(jì)70年代的事情。公共管理學(xué)科是在新公共管理運(yùn)動(dòng)的條件下產(chǎn)生的，它是對巳有的公共行政學(xué)的揚(yáng)棄與發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為公共管理學(xué)是公共行政學(xué)一種低層次的技術(shù)行為，也有學(xué)者從語義學(xué)的角度認(rèn)為公共管理和公共行政二者只是同義反復(fù)而已。

對于公共管理的概念，當(dāng)前仍然沒有提出一個(gè)較為清晰的定義。佩里等學(xué)者認(rèn)為公共管理只是一種新的管理途徑，主要的功能是從一般的傳統(tǒng)行政范式形成的綜合性工具。而加里森則是認(rèn)為公共管理是對行政學(xué)科邊際整合，也就是對財(cái)務(wù)管理和人力資源管理配合政治資源的信息進(jìn)行整合，是一種管理學(xué)的計(jì)劃性整合。莎菲利茲等人認(rèn)為，公共管理能夠把相關(guān)的政策以及理念轉(zhuǎn)化成為具體的技巧以及技術(shù)等。布里頓認(rèn)為，公共管理本身和社會科學(xué)概念之間存在各種程度的聯(lián)系，其目的仍然是探究實(shí)踐性方法和技巧。綜合各學(xué)者的觀點(diǎn)來看，公共管理相對比較重視管理實(shí)踐，而且重視問題的發(fā)現(xiàn)及解決，以問題作為其發(fā)展的導(dǎo)向。公共管理本身就是一種管理行為，這一行為從性質(zhì)上看和管理學(xué)本身有著千絲萬縷的關(guān)系，但公共管理的實(shí)踐都是基于一般的管理學(xué)而又與非公共權(quán)力區(qū)分開來，因此，公共管理的特性就是其公共性，這也決定了公共管理有著和管理學(xué)不同的學(xué)科特質(zhì)。

管理學(xué)和公共管理之間存在互相汲取的關(guān)系，但是在互動(dòng)的過程當(dāng)中也是分野而生的，也正是這樣的一種互動(dòng)的過程催生了公共管理學(xué)特定的學(xué)科定位和導(dǎo)向。公共管理學(xué)作為獨(dú)立學(xué)科而言，其研究的方法和理論方面的結(jié)構(gòu)仍然處于逐漸形成的過程之中，需要在研究實(shí)踐當(dāng)中更加精致化。

二、從管理學(xué)演進(jìn)到公共管理學(xué):汲取及超越

(一)對于效率的追求:二者共同的價(jià)值取向

資本主義國家在19世紀(jì)完成了自身的資本原始積累，在19世紀(jì)末進(jìn)入了托拉斯等壟斷型資本主義階段。雖然資本主義在其發(fā)展中創(chuàng)造出了巨大的生產(chǎn)力，但是伴隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，嚴(yán)重的社會矛盾隨之產(chǎn)生。而管理學(xué)的發(fā)展主要就是解決這一方面的社會矛盾，關(guān)鍵是對社會生產(chǎn)提供更多的效率支持和解決思路。在這樣的過程中，以管理學(xué)家泰勒為主要代表的科學(xué)管理對于這一時(shí)期的工業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。

泰勒圍繞生產(chǎn)力效率提升的問題進(jìn)行研究，從生產(chǎn)者的各個(gè)工作環(huán)節(jié)入手，從工作的時(shí)間、工作的環(huán)境等采取標(biāo)準(zhǔn)化的研究方式，進(jìn)而提出了科學(xué)的工作定額方式，并且限定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)工具。泰勒認(rèn)為工人應(yīng)該在標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)環(huán)境當(dāng)中開展，并且采取激勵(lì)性的薪酬制度，鼓勵(lì)員工在生產(chǎn)單位內(nèi)發(fā)揮自身的生產(chǎn)潛力，提升勞動(dòng)生產(chǎn)率。科學(xué)管理提出了一種標(biāo)準(zhǔn)化的觀點(diǎn)，并且對此后管理學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。

與標(biāo)準(zhǔn)化管理等觀點(diǎn)同時(shí)發(fā)展起來的還有關(guān)于公共管理的觀點(diǎn)。公共管理領(lǐng)域的研究者對于政府職能的專業(yè)化及其擴(kuò)大的問題進(jìn)行深入探究，并圍繞政府的行政運(yùn)行問題展開了管理學(xué)方面的考量。伴隨著社會生產(chǎn)的發(fā)展，政府的行政職能也逐漸復(fù)雜起來。過去的行政機(jī)構(gòu)往往是少數(shù)人控制，但是隨著管理越來越復(fù)雜，大批人員進(jìn)行主管已成為常態(tài)。因此，過去的行政管理理念已經(jīng)無法滿足逐漸膨脹擴(kuò)大的行政機(jī)關(guān)的實(shí)際。傳統(tǒng)的公共管理理念是樸素的、碎片化的，無法對不斷擴(kuò)大的行政公共事務(wù)領(lǐng)域提出有益指導(dǎo)，因此，公共管理的系統(tǒng)化和科學(xué)化有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值?？茖W(xué)管理提出了效率的分析方法，它是人類與組織結(jié)構(gòu)之間的典型結(jié)合范式。公共管理也關(guān)注到這一方面，即是對于政治行為當(dāng)中的不確定因素進(jìn)行抽離，進(jìn)一步追求行政機(jī)關(guān)的行政管理高效性。

威爾森在其行政學(xué)著作中提出了對于獨(dú)立的公共行政學(xué)形成的思考，認(rèn)為獨(dú)立的行政科學(xué)能夠促進(jìn)行政和政治思維的分離，將行政管理作為一項(xiàng)技術(shù)性活動(dòng)。這也是后期一些行政管理學(xué)的研究者提出“技術(shù)官僚”概念的原因。因?yàn)樾姓芾硎蔷邆渫ㄓ眯缘?，某一領(lǐng)域的承接工作需要一些人員提供公共服務(wù)，但是政治卻具備特殊性，政治本身是一些政治家提出個(gè)別政治主張的思想和行為活動(dòng)，所以在威爾森的觀點(diǎn)中，行政管理的目標(biāo)與執(zhí)政黨的目標(biāo)是一致的，但是政治不需要直接干預(yù)具體的行政行為，特別是在社會服務(wù)等方面，這能夠大大提升公共事務(wù)服務(wù)的水平。

行政事務(wù)和政治事務(wù)的二元區(qū)分在威爾森之后得到了進(jìn)一步的演繹。在很多政權(quán)模式中，國家的意志與政府的執(zhí)行能力二者存在明顯的功能區(qū)別，這種功能區(qū)別可以理解為上層建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗蘭克的觀點(diǎn)，行政本身就包含司法、商業(yè)引導(dǎo)行為等具體的工作，行政本身是為社會各個(gè)層面的人士提供公正的服務(wù)，這種服務(wù)也需要納入效率之中，這也就是行政效率的體現(xiàn)。被賦予效率概念的行政服務(wù)行為就進(jìn)入到技術(shù)的衡量當(dāng)中，也就是政治通過民主進(jìn)行決策，而行政通過標(biāo)準(zhǔn)加以執(zhí)行，二者在目標(biāo)上是一致，但各自具備功能定位。這表明，公共管理學(xué)已經(jīng)發(fā)展出效率的觀點(diǎn)。這一點(diǎn)和各種所有制企業(yè)的效率管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理的價(jià)值取向是一致的。

(二)公共管理學(xué)與管理學(xué)的學(xué)科演進(jìn)

公共管理學(xué)顯然是從管理學(xué)的母體中產(chǎn)生的，但在公共管理學(xué)的發(fā)展中，二者有密切的聯(lián)系，又存在客觀的學(xué)科抽離狀況。公共管理學(xué)是針對公共事務(wù)管理進(jìn)行研究的一門科學(xué)，因此，與管理學(xué)逐漸產(chǎn)生了區(qū)別。

新公共行政學(xué)的研究者則是針對公共行政本身，缺乏一定的哲學(xué)框架，在具體的實(shí)現(xiàn)過程中也缺乏指導(dǎo)思想，認(rèn)為新公共管理學(xué)應(yīng)該從效率的層面轉(zhuǎn)移到對社會公平的重新關(guān)注，并且把社會的公平性作為考察公共事務(wù)部門的一項(xiàng)重要的根據(jù)。雖然這樣的一種發(fā)展能夠促進(jìn)公共管理學(xué)逐漸形成哲學(xué)的框架，但實(shí)際上公共管理學(xué)仍然沒有實(shí)現(xiàn)理想的成長。特別是在20世紀(jì)60年代這一新公共行政學(xué)觀點(diǎn)提出后，更多傳統(tǒng)的公共管理學(xué)者仍然認(rèn)為效率對于行政部門是至關(guān)重要的，而且認(rèn)為公共行政管理的價(jià)值就在于高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是美國的公共行政部門尤為重視效率，因此，在社會公平概念剛剛提出時(shí)，公共管理學(xué)并沒有和傳統(tǒng)的管理學(xué)產(chǎn)生真正的分野。

公共管理學(xué)的社會公平價(jià)值觀，最終在官員的民選過程當(dāng)中逐漸受到公共管理學(xué)研究者的關(guān)注。因?yàn)槲墓傧到y(tǒng)的職位任免，并不能夠用單純的行政命令來實(shí)現(xiàn)，雖然行政命令能夠讓文官系統(tǒng)任免更加高效，但實(shí)際上非公平選拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，負(fù)責(zé)社會服務(wù)的技術(shù)型文官應(yīng)該通過合理的形式進(jìn)行選拔，這一點(diǎn)也正是社會公平的題中應(yīng)有之義。即便如此，社會公平價(jià)值觀并沒有納入到公共管理學(xué)的哲學(xué)思想中，因?yàn)楣补芾韺W(xué)在學(xué)科形成的過程中，仍然側(cè)重對政治倫理以及標(biāo)準(zhǔn)化問題的思考，因此，社會公平觀點(diǎn)并沒有形成一種具體的方法論，對公共管理學(xué)科的影響仍然是有限的。

由此可以看出，公共管理學(xué)雖然已經(jīng)發(fā)展出自我的學(xué)科意志，但這種學(xué)科意志并沒有完全蘇醒，尤其是在從管理學(xué)母體中抽離獨(dú)立的形式上，公共管理學(xué)還缺乏真正的獨(dú)立的核心，仍然對管理學(xué)的基礎(chǔ)存在一定的依賴。學(xué)者在批判公共管理學(xué)缺乏獨(dú)立性的同時(shí)，也認(rèn)為企業(yè)的管理模式能夠?qū)π姓芾硖峁┮恍┓e極的幫助，特別是績效考核、層級控制等，能夠?qū)?quán)力均等化的現(xiàn)象進(jìn)行反對，從而保障行政機(jī)關(guān)的高效率。

三、公共管理學(xué)的發(fā)展:公共管理學(xué)對管理學(xué)的揚(yáng)棄

行政機(jī)關(guān)并不是單純的低成本以及高效率產(chǎn)出的企業(yè)，因此，對于公共管理學(xué)而言，傳統(tǒng)管理學(xué)的理論必然被揚(yáng)棄，公共管理學(xué)必須處理行政機(jī)關(guān)特有的技術(shù)問題。對于公共管理學(xué)當(dāng)前所出現(xiàn)的管理主義傾向，實(shí)際上很多學(xué)者已經(jīng)開始思考如何進(jìn)行合理的揚(yáng)棄，重新塑造科學(xué)的公共管理學(xué)學(xué)科體系，并且凸顯公共管理學(xué)的公共性質(zhì)。因此，公共管理學(xué)對管理學(xué)的重新審視和批判，能夠讓公共管理學(xué)逐漸發(fā)展出獨(dú)立的學(xué)科意志，從而更有針對性地對公共管理行為提出理論支撐。

(一)公共管理對公共利益的回歸

公共管理的服務(wù)對象應(yīng)定位于公共事務(wù)，而公共事務(wù)的本質(zhì)就是對公共利益的維護(hù)。當(dāng)前，對于公共利益的定義從本質(zhì)上仍然是不清晰的，這也就很難在公共管理學(xué)的科學(xué)范疇中對其進(jìn)行具體化的操作。公共利益不同于企業(yè)營利，不具備標(biāo)準(zhǔn)化的特征。企業(yè)營利通常可以采用貨幣形式進(jìn)行表現(xiàn)，例如，傳統(tǒng)的資產(chǎn)以及新興的品牌價(jià)值，都可以采用這種形式表達(dá)。而公共利益并不能夠進(jìn)行直接的市場兌換，往往是一種無形的觀念，更會隨著行政區(qū)域的變更而產(chǎn)生變化。所以，公共利益并不是一種具體的服務(wù)項(xiàng)目，而是公共管理學(xué)的精神與價(jià)值追求，其本質(zhì)的推動(dòng)力是公共管理部門對于公共事務(wù)負(fù)責(zé)的態(tài)度。僅憑管理學(xué)的效率至上觀點(diǎn)，并不能完全解決公共管理問題。因此，公共管理學(xué)的價(jià)值評估尺度并不是純粹從效率高低進(jìn)行出發(fā)，關(guān)鍵在于政府的服務(wù)對象以及服務(wù)定位等問題。因此，從新公共管理開始走向效率至上的觀點(diǎn)后，對公共利益價(jià)值觀的回歸是公共管理學(xué)重新找回使命的重要支點(diǎn)。

(二)公共管理的主客體塑造與定位

對于公共管理而言，實(shí)現(xiàn)公共利益的主體不僅是行政機(jī)關(guān)，而是一個(gè)復(fù)合型的治理網(wǎng)絡(luò)。這種治理網(wǎng)絡(luò)的主體塑造以及定位，是公共管理學(xué)未來發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的政府單一治理公共事務(wù)、實(shí)施公共管理的模式已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出疲態(tài)，現(xiàn)今出現(xiàn)了公民、第三方的非政府組織以及企業(yè)等更多個(gè)體與組織的介入，從而呈現(xiàn)出公共管理的復(fù)合主體格局。一個(gè)互相之間可以分享權(quán)力以及進(jìn)行功能補(bǔ)充的公共管理格局是公共管理發(fā)展的重要趨勢。產(chǎn)生這樣一種系統(tǒng)結(jié)構(gòu)化的管理結(jié)構(gòu)，也要求傳統(tǒng)的公共管理學(xué)不能純粹在管理學(xué)的基礎(chǔ)上停留，而應(yīng)該有自身的學(xué)科意志。

同時(shí)，公共管理的服務(wù)對象定位于社會公共事務(wù)，也對公共管理學(xué)科發(fā)展提出了一些新的學(xué)科探索路徑。公共事務(wù)不能如同企業(yè)的事務(wù)一樣采用標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行管理，其在管理上的技術(shù)以及方式具備特殊性。公共事務(wù)所接觸的廣大人民群眾，其意識、情感以及文化程度不同，對于政策的自我理解能力不同，因此，公共事務(wù)管理相對于企業(yè)事務(wù)管理而言，不僅僅在內(nèi)容上有所差異，在管理方法上也存在客觀的分野。公共管理在對公共事務(wù)介入的過程中，更需要采用柔性的手段，這也表明了公共管理必須發(fā)展獨(dú)特的管理藝術(shù)。

綜上，雖然公共管理學(xué)已有較長的發(fā)展歷史，但對于公共管理學(xué)的獨(dú)立學(xué)科研究范式仍處于起步探索階段?；诠补芾韺W(xué)和傳統(tǒng)的公共行政學(xué)之間仍然存在繼承的聯(lián)系，公共管理學(xué)在可預(yù)期的發(fā)展過程中將會逐漸形成自己的方法論和理論體系。從廣義的角度分析，實(shí)現(xiàn)科學(xué)公共治理的目標(biāo)，需要公共管理學(xué)形成一個(gè)新的理論體系，需要其基于歷史任務(wù)與現(xiàn)實(shí)使命，對公平以及效率進(jìn)行重新整合，并且鼓勵(lì)公共管理實(shí)踐圍繞實(shí)現(xiàn)公共利益社會價(jià)值觀的目標(biāo)發(fā)展，這也是公共管理學(xué)科經(jīng)世致用的重要社會使命。

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［2］蔡聽霖．公共行政與公共管理以及公共行政學(xué)與公共管理學(xué)的思考［J］．卷宗，2013(6).

［3］李德昌．管理學(xué)基礎(chǔ)研究的理性信息人假設(shè)與勢科學(xué)理論［J］．管理學(xué)報(bào)，2010(4).

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