何啟林

(青海省社會主義學院，青海 西寧810001)

社會治理作為一種思潮產(chǎn)生于20 世紀六、七十年代，九十年代以來，“治理”開始被賦予新的含義。1995年全球治理委員會對“治理”的概念作出明確界定，認為治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。與“管理”相比，“治理”更多地注重治理主體的多元化，強調(diào)治理主體與被治理主體之間的互動。黨的十八屆三中全會提出實現(xiàn)國家社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，標志著“治理”取代“管理”，成為新時期深化改革的執(zhí)政理念和治國方略。這對我國民族地區(qū)的社會治理不僅在理論、理念上指明了方向，而且提供了實踐中實施的可能。青海作為多民族聚居省份，尤其是藏區(qū)面積占到全省總面積的96.6%，占到全國藏區(qū)面積的1/3，藏區(qū)的社會治理就更具緊迫性和重要性?；诖耍瑖@以下幾個方面的問題開展論述。

一、社會治理:維護社會穩(wěn)定的重大方略

維護社會穩(wěn)定是黨和國家重要的社會治理目標，也是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的前提條件。十八大報告強調(diào)在以改善民生為著力點的社會建設中提升維護社會穩(wěn)定工作的能力和水平。十八屆三中全會強調(diào)以社會治理為核心的社會穩(wěn)定，要求改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系。強調(diào)實現(xiàn)國家治理體系和治理方式現(xiàn)代化，必須建構黨委領導、政府主導、多元參與、自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動網(wǎng)絡，以此實現(xiàn)合作管理和公共利益最大化。毫無疑問，社會治理是十八屆三中全會一個重大的戰(zhàn)略調(diào)整，是我黨在執(zhí)政理念方面的重大變化，可以講，將治理理念納入黨執(zhí)政話語體系，是順應了經(jīng)濟社會發(fā)展對黨執(zhí)政提出的要求。

在處理民族關系上，十八屆三中全會決定強調(diào)要“貫徹黨的民族政策，保障少數(shù)民族合法權益，鞏固和發(fā)展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。”而且，維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，必須提高社會治理水平，創(chuàng)新社會治理體制。近年來，青海省維護社會穩(wěn)定的任務十分繁重，基層干部“5 +2”、“白+黑”的精神，并沒有改變“應急不暇”式的維穩(wěn)狀態(tài)。就目前我們在藏區(qū)治理中采用的各種手段方式以及取得的成效來看，實際上并未擺脫因單一的管控理念，從而在社會治理中顯現(xiàn)出力不從心。長期以來，在反分裂反滲透過程中，我們始終處于比較被動的境地。因此，從治理藏區(qū)的宏觀角度來講，我們治理方略的調(diào)整已經(jīng)到了刻不容緩的地步。社會治理涵蓋多種社會要素，而一味地壓、控，其所帶來的政治、經(jīng)濟、社會成本與巨大壓力，都不是社會治理的本質(zhì)訴求，高壓式的管控已難以為繼。如何走出當前的維穩(wěn)困境，建立起從管理走向治理，從一味強調(diào)的單一、單向的、自上而下的社會管控，走向治理的主體多元，走向多方參與合作，充分調(diào)動民間力量，贏得社會積極回應，最大限度地調(diào)動社會力量并作為參與社會治理的主體，承擔責任與風險，建構化解社會風險的信任機制與治理模式，是當前亟需破解的難題。

習近平總書記在年初的“中央政法工作會議”上明確要求，決不允許對群眾的報警置之不理、決不允許讓普通群眾打不起官司、決不允許濫用權力侵犯群眾合法權益、決不允許執(zhí)法犯法造成冤假錯案。四個“決不”意味著以壓制進行的維穩(wěn)思路，將調(diào)整為以權利維護為目標的回應型維穩(wěn)。青海藏區(qū)的維穩(wěn)，必須從社會治理的理念和要求作出積極回應，改變慣性維穩(wěn)套路，實現(xiàn)維穩(wěn)方略的轉(zhuǎn)變。

二、社會共識:實現(xiàn)各民族國家認同的基礎

一般而言，國家認同由國家通過政治社會化的進程逐步建構而成。法治中國建設下的國家認同，應是在保障每一位國家公民的合法權益，同時在公民個體自覺恪守社會規(guī)則之前提下建立與形成的，否則，“四個認同”僅僅屬于政治話語體系。昆明“3.01”事件發(fā)生后，中央采取的策略是就事論事，不與特定地區(qū)、特定民族掛鉤，對侵犯人民權利的暴恐事件予以依法制裁。但各個地方，在具體的操作過程中往往會出現(xiàn)一些與中央精神相悖，傷及民族情感的事情，使國家族際平等、訴求暢通等問題不斷聚焦，從而形成社會層面的歧視，這是對國家認同、中華民族認同的最大肢解。當前在藏區(qū)維穩(wěn)中有種傾向，動輒將民眾一些合法合理的訴求貼上政治標簽，造成舉措失當。從而出現(xiàn)了我們在同達賴集團的政治較量中，使我們的對手在普通老百姓中越來越“知名”。如何在常態(tài)的視野內(nèi)，在解決人民內(nèi)部矛盾框架下，將社會治理的主體融合在彼此信任的基礎上，達成社會共識與民間合作，是我們應該努力的方向。正如黨中央所講，只有在共同目標一致，公共利益實現(xiàn)最大化的前提下，社會共識才有可能形成，而這也正是國家認同的基礎。

1.社會信任凝聚社會共識。當前藏區(qū)社會治理窘境不僅僅緣于社會治理體制自身的問題，更深層次的還在于社會信任的缺失所帶來的信任結構與信任機制的缺陷，繼而陷入“塔西陀陷阱”。可以講，國家認同在青海藏區(qū)一定是以社會信任為基礎的。社會群體彼此信任，才有可能找到更符合時代特點的價值認同并達成共識。藏區(qū)社會不穩(wěn)定本身并不可怕，而民族之間、黨群之間、干群之間、僧俗之間缺乏信任才更具社會風險。有效的社會治理離不開社會信任的支撐，平等產(chǎn)生信任、信任催生共識。一個社會的共識，是通過這個社會的每個個體的體驗來完成的，就如同民族團結的實現(xiàn)是56個民族每一份子的共同責任和擔當。

2.核心價值觀凝聚社會共識。廣泛的社會認同與思想共識，是推進社會和諧的重要條件。青海文化形態(tài)多元、價值多元、宗教色彩濃厚，在這種社會條件下，國家必須運用主流文化對其他文化進行引領、調(diào)試和整合。但是文化如水，滋潤萬物，悄然無聲，文化建設要靠天長日久，日積月累，才能水到渠成。堅持社會主義核心價值觀的引領，弘揚以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神，都需要各級政府站在凝聚各民族社會共識的大視角，整合本土民族文化資源，夯實社會主義核心價值觀的實踐基礎，尤其是公民層面倡導的愛國、敬業(yè)、誠信、友善，完全可以和本土道德教化、鄉(xiāng)規(guī)民約契合，變成實實在在的文化元素在民間生根開花結果。

3.依法治理凝聚社會共識。法治是凝聚社會共識的重要方式和途徑。實現(xiàn)法治是中國社會的最大共識，以何種方式推進法治，凝聚社會共識，關系到藏區(qū)社會共同體和民眾生活的現(xiàn)在和未來。法律應當被信仰，信仰法律是法治的基礎，法治植根于法律得到信仰的土壤中。這就需要我們以法治最大限度地凝聚國家認同、價值共識、制度共識和行為共識，為藏區(qū)社會治理奠定良好的法治基礎、提供重要的法治保障。而就社會共識而言，法治構成了多元社會主體間最重要最基本的“底線共識”，它劃定了不同利益主體間的基本利益范圍與實現(xiàn)方式。沒有這種基本的“底線共識”，利益博弈就會陷入混亂與無序，導致秩序崩壞、社會解體，出現(xiàn)所有人反對所有人的局面。正是因為這種原因，十八屆三中全會特別強調(diào)了構建社會治理體系中的“法律保障”，以法治理念、法治思維、法治方法化解社會矛盾，從而逐步形成以法律為準繩的制度預期，凝聚以法律為底線的行為共識，最終推進法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設。基于此，青海藏區(qū)的社會治理，只有在法治的原則下推進，才可能達到預期的成效。通過依法治國和法治的全面實施，直接或間接地告訴各族群眾在社會發(fā)展過程中哪些合法權益應當去依法爭取，哪些法定義務和責任應當自覺去承擔，哪些非法行為和方式應當避免，進而為凝聚社會共識提供指引、提出要求。尤其是，平等、公正、財產(chǎn)、利益、權利等概念，在法律上大都有明確的含義和具體的內(nèi)容，在重大利益調(diào)整的改革過程中，人們表達或主張這些概念的相關訴求時，可以也應當遵從法治的指引，符合法律的規(guī)定，做出法律上的預測和評估，在法治的框架下求大同、存小異，努力達成社會共識，依法實現(xiàn)利益的最大化。

三、政府角色:由“包辦”轉(zhuǎn)向主導

青海藏區(qū)也和我國其他藏區(qū)一樣，是新中國成立以后才實現(xiàn)現(xiàn)代國家政權及相關組織建設的，同樣，藏區(qū)的各級黨委、政府、企業(yè)、共青團工會婦聯(lián)、其他社會組織和各族人民為了藏區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展社會穩(wěn)定做出了貢獻。但以往藏區(qū)社會的管理都是由政府“全權代理”，大包大攬，農(nóng)牧區(qū)村委會(牧委會)和城鎮(zhèn)社區(qū)居委會的行政化傾向較為嚴重，自治色彩淡薄，缺少群眾參與，凝聚力不強。村委會(牧委會)、居委會承擔了大量的政府交辦的工作，無暇顧及自身的許多公共事務，使得村委會(牧委會)、居委會的自我管理、自我教育、自我保障和自我服務功能弱化，能力有所欠缺。存在著政府力不從心，村委會(牧委會)、居委會無所適從，社會組織有力無處使，公民被動應付的局面，產(chǎn)生這種局面的主要原因是藏區(qū)的政府的角色定位不準。在藏區(qū)政府的主導性作用是不可缺少的，但不一定大包大攬，其主導作用應當突出反映在加強社會事業(yè)的建設提供公共服務、建立社會治理體制機制、規(guī)范社會組織、強化公民教育和培育自治組織的自治能力上。使得政府積極地履行其社會義務和職責，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務，同時對經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展能夠?qū)嵤┯行д{(diào)控的政府。而對于村委會(牧委會)、居委會等自治組織內(nèi)部事務，則應站在指導的角色，賦予自治組織行政組織與社會組織平等的權利與地位，把握好引導功能。正如十八屆三中全會提出要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。今后藏區(qū)的社會治理，強調(diào)各主體之間具有平等的地位;運行方式上既要加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，又要鼓勵和支持社會各方面參與，從傳統(tǒng)的社會管理轉(zhuǎn)向時代發(fā)展要求的社會治理，努力實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。

在藏區(qū)作為人民政府，維護藏區(qū)廣大人民群眾的公共利益是政府的職責，依法對藏區(qū)社會治理同樣是政府的職責，這一切與其他地區(qū)別無二致。當然，面對藏區(qū)社會無法回避的宗教感情和族群認同以及深刻復雜的現(xiàn)實利益沖突時，藏區(qū)政府應當發(fā)揮應有的作用。

1.行使和運用好自治權，維護國家統(tǒng)一。民族區(qū)域自治地方政府是國家在少數(shù)民族聚居地區(qū)建立的特殊的地方政府，藏區(qū)政府就是藏區(qū)各族人民民主選舉產(chǎn)生的，根據(jù)我國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予了藏區(qū)地方政府結合當?shù)孛褡逭?、?jīng)濟、歷史、文化的特點，自主管理本地事務的特定權力——自治權。因此，藏區(qū)政府要引導人民參與藏區(qū)社會治理，治理地方事務，藏區(qū)地方政府是藏區(qū)各族人民參與國家事務管理最直接的場所。藏區(qū)各族人民廣泛參與藏區(qū)地方事務的管理，不僅能夠使藏區(qū)地方政府按照藏區(qū)各族人民的愿望，從維護各族人民的利益出發(fā)，從維護民族團結、實現(xiàn)社會穩(wěn)定、確保國家統(tǒng)一的大局出發(fā)來處理藏區(qū)地方事務，而且有助于提高藏區(qū)各族人民的公民素質(zhì)和民主意識，進而促進整個國家政治生活民主化水平的提高。藏區(qū)地方政府的治理，就是通過有效的政治統(tǒng)治實現(xiàn)藏區(qū)的良好秩序和穩(wěn)定，通過對藏區(qū)社會公共事務的有效管理和服務，促進藏區(qū)地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，改善和提高人民群眾的物質(zhì)生活和精神生活水平，完成中央政府交付的治理地方事務的任務。

2.發(fā)揮政府特殊的社會作用。藏區(qū)政府特殊的社會作用主要表現(xiàn)在:一是為藏區(qū)各族人民提供良好的社會事業(yè)建設。既要給藏區(qū)社會提供與中國其他地區(qū)社會提供的教育事業(yè)、分配、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護、公共安全等;又要保障提供并管理居民日常生活必不可少的社會公共服務，如供水、供電、供氣、電訊等;還要加大建設相應的各種公共設施。如市政基礎設施、園林、綠化等，從而不斷提高藏區(qū)社會居民的生活質(zhì)量。二是制定落實“三個離不開”的政策，營造各民族團結互助的社會氛圍。藏區(qū)政府和公職人員應該牢固樹立在藏區(qū)“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，各民族之間相互離不開”的理念，制定促進藏區(qū)各族人民大團結的政策，培養(yǎng)教育各族人民民族團結，共同繁榮的國家意識，使藏區(qū)各民族干部群眾明確增進民族團結對藏區(qū)發(fā)展穩(wěn)定的極端重要性，從而自覺維護民族團結，促進民族團結，并在藏區(qū)營造各民族團結互助、友好相處、共同進步、共同繁榮的良好社會氛圍，實現(xiàn)藏區(qū)的長治久安和跨越發(fā)展。三是強化法治理念，實施制度治理?；谶x民的意愿，藏區(qū)地方政府要受人民委托并受到憲法和法律制度而不是道德自律的約束。在提倡以人為本、以民為本的現(xiàn)代中國社會，尤其是在少數(shù)民族人口為主的藏區(qū)，更應該建立起以公民為中心的治理模式，加強制度建設，建立健全和完善相關機制，以法治思維和行為，形成政府與社會組織、公民的良性互動，從而保證各個治理主體的權利和積極性。

四、寺院管理:從“管控”走向合作

青海藏區(qū)的藏、土、蒙古等民族幾乎全民信仰藏傳佛教，藏傳佛教寺院(以下簡稱寺院)是藏區(qū)普遍存在的一種宗教活動場所，在信仰藏傳佛教民眾心目中有著神圣的地位。由于歷史和現(xiàn)實的各種原因，寺院不僅成為藏傳佛教事務管理的重點和難點，而且日益成為影響藏區(qū)社會穩(wěn)定的焦點和敏感地帶。因此，寺院管理在青海藏區(qū)社會治理中最具緊迫性和重要性。其實，從2008年以來，寺院的管理已成為青海各級政府社會管理的重要議題，就在這年10月17日，青海省委辦公廳印發(fā)了《關于依法加強和改進藏傳佛教寺院社會管理的指導意見》，明確了“社會管理”而非“社會化管理”的概念。這意味著政府對宗教事務的管理將轉(zhuǎn)向控制、管理、服務、保障并重的路徑。2013年6月，省委省政府辦公廳批轉(zhuǎn)的省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省民宗委《關于進一步加強藏傳佛教寺院管理工作的意見》，把寺院管理界定為共同管理、協(xié)助管理、自主管理三種方式，這其中已蘊涵了“治理”的理念。今年6月，省委省政府辦公廳批轉(zhuǎn)的省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省民宗委《關于進一步加強寺院基礎建設和公共服務工作的通知》，更加突顯社會治理理念。如何進一步踐行這一理念，并在此基礎上實現(xiàn)飛躍，是我們當前面臨的現(xiàn)實問題。

從目前青海省寺院管理的現(xiàn)實狀況來看，政府管理寺院基本處于“兩條腿”走路。一條是在不斷加大對寺院基礎設施的投入力度，提升公共服務能力，集中解決寺院在水、電、路及廣電通訊等基礎設施建設方面嚴重滯后的問題，社會保障等制度惠及寺院僧眾，讓僧尼共享國家改革發(fā)展成果。另一條是加強對寺院的社會管控，實事求是講，近年來我們高度重視對寺院的社會管理，是藏區(qū)維穩(wěn)嚴峻形勢倒逼所致。但由于過去我們對寺院的社會屬性和地位、寺院功能和管理主體的定位、寺院新舊組織之間關系、寺院與社會相關組織的關系等等的認識存在偏差和不足，使寺院社會管理在實際工作中往往表現(xiàn)為:政府無所不能、無所不包，干預寺院的領域十分寬泛，業(yè)務職能部門在實踐中無法把握和界定;在思考和謀劃與寺院相關的政策法規(guī)時，主要是從如何加強對寺院的管控上做文章，下功夫，費氣力。雖然，我們實現(xiàn)了要求的穩(wěn)定，但潛在的社會風險卻是難以預料的，這也是藏區(qū)廣大干部，特別是維穩(wěn)壓力比較大的地區(qū)干部困惑的問題。

寺院社會治理是藏區(qū)社會治理結構的一個重要組成部分，按照十八屆三中全會提出的治理戰(zhàn)略，我們在寺院管理中也要實現(xiàn)由政府包辦向多元治理主體的轉(zhuǎn)變;由簡單命令、剛性管理向平等協(xié)商、合作、服務、引導的柔性治理轉(zhuǎn)變;由行政命令向注重運用法治思維、法治方式處理解決寺院管理矛盾的轉(zhuǎn)變。概言之，寺院社會治理不但包括黨委政府相關部門自上而下的引導、監(jiān)督、服務，運用法治的理念和方式管理寺院，還應包括寺院及相關社會組織自下而上的合作共治，包括充分發(fā)揮寺規(guī)戒律的正功能引導與寺院自治組織協(xié)同管理的作用，逐步達成政府、寺院、社會共管共治，實現(xiàn)合作共贏。

1.發(fā)揮政府對寺院引導、監(jiān)督、服務功能。寺院社會治理要求黨委政府對寺院的的引導、監(jiān)督、服務，不僅不能消弱，而是要進一步加強，但這種加強是各級黨委政府及相關職能部門在轉(zhuǎn)變觀念前提下的加強。因為，治理方式是法治的而不再是簡單命令式、完全行政化的管理。在社會治理結構下，政府改革的方向是“有能力的有限政府”，由此推及，政府不可能成為管理寺院的“全能主體”，如果職能邊界和權力邊界不清，“費力不討好”是必然的，長此以往就可能失去公信力。同樣，“服務”也應該是有限的，不要為了維穩(wěn)就“無限”承諾，人為設置陷阱。如果能夠駕馭適度的妥協(xié)、合作，寺院及社會治理主體的作用就有了發(fā)揮的空間。把寺院作為基層社會單位納入社會管理，是青海寺院管理的一大進步，但是，寺院畢竟是宗教場所，其管理自古就是一個特殊的領域，因此，在推進寺院社會治理的進程中，應該通盤研究考慮，既要著眼寺院的社會性，又要考慮寺院的超世俗性，不宜簡單行事或操之過急。

2.充分調(diào)動寺院自主組織管理的積極性。在社會治理視域下，寺院作為社會治理的主體之一，既要承擔責任，又要承擔風險。面對這個世俗與超世俗的社會組織，要避免政府不作為或不當作為，簡單有效的辦法就是最大限度發(fā)掘寺院自我約束的潛力，這需要科學設置政府管理宗教事務的架構，放權或授權于寺院相關組織，讓其利用寺院傳統(tǒng)的寺規(guī)戒律如“嘉佑”等約束和規(guī)范寺院各類組織和僧尼的言行，即用宗教道德和傳統(tǒng)文化的力量治理僧尼、治理寺院。加強以寺院為核心的相關制度機制建設，并使其作為化解寺院內(nèi)部矛盾的內(nèi)生動力。建立健全寺院內(nèi)部民主管理機制，明確寺院民管會是寺院內(nèi)部宗教人員實行自治的群眾性組織，強化其統(tǒng)管寺院內(nèi)部事務管理的功能。為此，民管會成員不能僅僅只是聽政府的話，還必須在寺院僧尼中具有代表性和權威性，這就需要吸收有公信力的活佛、格貴、堪布、經(jīng)師等傳統(tǒng)僧官進入民管會，并合理設置內(nèi)部管理機構層級及職責，合理解決民管會與寺院傳統(tǒng)管理組織之間的隔膜，使民管會能夠充分發(fā)揮在寺院內(nèi)部治理中的主導作用，提升自我管理的意識和能力。

3.充分發(fā)揮佛協(xié)等團體的作用，優(yōu)化社會資源。佛教協(xié)會是政府聯(lián)系、團結、教育、引導藏傳佛教僧侶和信教群眾的橋梁和紐帶。但在現(xiàn)實中，佛協(xié)的作用尚未得到發(fā)揮，本應由佛教協(xié)會承擔的工作，黨委政府包辦代替，反而事倍功半。我們要還佛協(xié)原本的社會角色和地位，讓佛協(xié)根據(jù)自己的章程獨立自主的開展工作，徹底扭轉(zhuǎn)目前各基層佛協(xié)為宗教主管部門“二級局”的窘境。從社會治理的范疇講，應該鼓勵和支持佛協(xié)等團體作為社會治理主體，自主開展工作，充分發(fā)揮作為“行會”對宗教事務和寺院的監(jiān)督管理，同時承擔應有的責任，如對非法僧人的取締、查處，寺院“世俗化”進程中出現(xiàn)的新矛盾新問題等等一些屬于宗教自身內(nèi)部事務，政府就可以放權或授權這些依法建立的宗教團體實施自我管理，政府加大依法監(jiān)管力度，正確處理世俗事務中的政教關系。因此，我們要幫助和指導宗教團體加強思想、組織、制度建設和人才隊伍建設，逐步完善佛協(xié)自我管理機制，真正發(fā)揮其橋梁、紐帶作用。

總之，在社會治理框架下，從實然的時代要求講，政府、寺院、社會等相關組織都是藏區(qū)社會治理的主體，當然也是維護社會穩(wěn)定的主體，彼此間合作產(chǎn)生的最大公約數(shù)以及可能性沖突，是需要我們在今后的教學、科研、咨詢等方面進一步進行研究的。在藏區(qū)實現(xiàn)自上而下與自下而上的互動、政府與社會通過合作協(xié)商建立伙伴關系、以共同的目標實施對公共事務管理、實現(xiàn)合作管理和公共利益最大化的社會治理，任重而道遠。