姚 振

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 日照 276826）

改革開放三十多年來，我國取得了一系列顯著的成績，但也出現(xiàn)了許多問題，這些問題若不及時(shí)解決，不利于我國的現(xiàn)代化建設(shè)，“中國夢”也將僅僅停留在夢的階段。問題倒逼改革，中央在十八屆三中全會上提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，確定了未來社會主義建設(shè)的整體目標(biāo)和宏偉藍(lán)圖。治理體系的完善和治理能力的提高在一定程度上取決于國家自主性的強(qiáng)弱。國家自主性的強(qiáng)弱反映了國家與社會關(guān)系的不同狀態(tài)，將國家自主性保持在合理的范圍內(nèi)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

一、概念厘清：國家治理現(xiàn)代化的解讀

十八屆三中全會將推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化納入全面深化改革的總目標(biāo)，不僅是建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求，也體現(xiàn)了我黨關(guān)于中國特色社會主義制度的理論發(fā)展和創(chuàng)新。我國是人民民主專政的社會主義國家，我國所要實(shí)現(xiàn)的國家治理現(xiàn)代化是從屬于社會主義的，“是根植于中國大地、反映中國人民意愿、適應(yīng)中國和時(shí)代發(fā)展進(jìn)步要求的科學(xué)社會主義，是全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路?！盵1]我們必須堅(jiān)定不移地走中國特色社會主義現(xiàn)代化道路，具有堅(jiān)定地道路自信。

中國國家治理的現(xiàn)代化是繼工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)四個(gè)現(xiàn)代化之后的第五個(gè)現(xiàn)代化，它的提出體現(xiàn)了我黨關(guān)于現(xiàn)代化問題的認(rèn)識更進(jìn)一步?，F(xiàn)代化是一個(gè)歷史過程。在這一歷史過程中，人們感受最大的是器物層面的現(xiàn)代化，我黨最開始提出的“四個(gè)現(xiàn)代化”實(shí)質(zhì)上是器物的現(xiàn)代化，是生產(chǎn)力和物質(zhì)基礎(chǔ)層面上的現(xiàn)代化；國家治理的現(xiàn)代化是在上層建筑管理層面上的探索。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，一定要高度重視其內(nèi)在的核心價(jià)值理念，將社會主義核心價(jià)值觀貫穿于“現(xiàn)代化”的全過程中，使中國特色社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程在物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)和上層建筑層面上齊頭并進(jìn)。國家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)就是國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化。

“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！盵2]中國共產(chǎn)黨旗幟鮮明的指出中國國家治理體系是由各種制度相互協(xié)調(diào)、有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一整體?，F(xiàn)代社會處于高度分工和利益分化的狀態(tài)，人們的需要和訴求多種多樣，各個(gè)利益主體為了追求自身利益的最大化，在治理過程中紛紛支持或采取有利于己方的措施，從而導(dǎo)致國家治理的“碎片化”，阻礙國家現(xiàn)代化的進(jìn)程。中國國家治理體系在強(qiáng)調(diào)黨和政府在多元共治中的核心和主導(dǎo)地位之外，還重視市場與社會在國家治理中的協(xié)調(diào)作用。它既吸收了西方治理理論的靈活性、包容性和公眾的參與性，又克服了由于治理主體的多元化而導(dǎo)致治理活動的碎片化，使得治理實(shí)踐得以有效、持續(xù)、健康地發(fā)展，這點(diǎn)是與西方治理理論的根本區(qū)別。

“國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面。”[3]“政府綜合治理能力不是政府多項(xiàng)能力簡單相加的結(jié)果，而是所有能力構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體的產(chǎn)物”。[4]隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國家治理面臨各種各樣的挑戰(zhàn)和復(fù)雜多樣的問題。這些挑戰(zhàn)的應(yīng)對和問題的解決需要在國家治理的過程中通過科學(xué)決策和高效執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)，在最大限度地實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，促進(jìn)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。國家治理能力的現(xiàn)代化意味著要將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。國家治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)是處理好政府、市場與社會的關(guān)系，讓各種治理主體在多元治理中迸發(fā)出生機(jī)與活力，充分調(diào)動各治理主體的積極性，推動中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展。

國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系是結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系。國家治理體系解決的是國家治理的制度性框架問題，它構(gòu)成了國家治理的“骨骼”；國家治理能力則是為了解決將國家治理體系的獨(dú)特功能轉(zhuǎn)化為治理國家的效能問題，它構(gòu)成國家治理的“血肉”。國家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，國家治理體系的完善與國家的治理能力提高，是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。只有推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化；反之，國家治理能力的提高有助于國家治理體系的完善。在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程中最為關(guān)鍵的一環(huán)是保持政府的權(quán)威?，F(xiàn)代社會中一個(gè)有權(quán)威的政府是一個(gè)具有公信力的政府，是一個(gè)清正廉明的政府，因此必須全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治中國。加強(qiáng)法治建設(shè)的同時(shí)讓人民監(jiān)督政府，防止權(quán)力的腐敗，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，始終堅(jiān)持政府的人民性，政府才能真正為人民服務(wù)，才能最終實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、理論詮釋：國家自主性的相關(guān)思想

我們國家的自主性是指國家作為社會公共利益的代表，獨(dú)立于社會各利益集團(tuán)之外，代表最廣大人民群眾的利益和喜好，可以為實(shí)現(xiàn)社會公共利益而排除外界干擾自主行事。國家具有了自主性，才可以作為協(xié)調(diào)并緩和社會各種關(guān)系矛盾的力量出現(xiàn)。

馬克思主義的國家學(xué)說認(rèn)為：國家是階級統(tǒng)治的工具，它自然代表統(tǒng)治階級的利益，為統(tǒng)治階級服務(wù)。所謂西方發(fā)達(dá)國家，是資本家階級統(tǒng)治的國家，代表著資本家階級的利益，但是作為行使公權(quán)形式的國家，不代表某個(gè)特定利益集團(tuán)的利益；但是作為國家的統(tǒng)治者，則不是某個(gè)資本利益集團(tuán)首領(lǐng)直接出任，就是一個(gè)或幾個(gè)資本集團(tuán)的代表。人民民主專政的社會主義中國，無疑代表工人階級和廣大人民群眾的利益。作為公權(quán)國家的政府，是“人民政府”，它不能是某個(gè)利益集團(tuán)的代表。但是社會主義初級階段的中國特色社會主義，大力發(fā)展私有資本經(jīng)濟(jì)，形成眾多的利益集團(tuán)，作為國家自主性，首先是指國家要排除各利益集團(tuán)的控制和干擾，其次是指國家在外交事務(wù)中要獨(dú)立自主，不受國外資本壟斷利益集團(tuán)的左右和干擾。

國家自主性應(yīng)包括兩部分，一部分是對公共利益的追求和維護(hù)，另一部分是實(shí)現(xiàn)公共利益的能力即國家能力。兩者緊密相關(guān)。對公共利益的主張為國家能力提供價(jià)值指導(dǎo)，國家能力則保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。國家自主性正是在二者交融中得以實(shí)現(xiàn)和發(fā)展。國家能力在國家自主性中居于基礎(chǔ)性地位，公共利益是否能夠?qū)崿F(xiàn)，關(guān)鍵在于國家能力的強(qiáng)弱。由于政府可分為中央政府和地方政府兩個(gè)層級，因此這些能力相應(yīng)的分為中央和地方兩個(gè)層次，這些能力的高低取決于中央與地方的關(guān)系變化。我國的國家政權(quán)本質(zhì)上屬于中央集權(quán)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，中央向地方分權(quán)是當(dāng)今世界公共行政改革的共同價(jià)值取向，但政體的中央集權(quán)性不會發(fā)生變化，地方政府只能在維護(hù)中央統(tǒng)一權(quán)威的基礎(chǔ)上進(jìn)行自主創(chuàng)新，保持相對自主性。盡管中央政府與地方政府實(shí)行分稅制，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，但地方政府所得稅收卻難以支持其提供公共服務(wù)的日常開支，只能尋找體制外的資源。地方債和土地財(cái)政的出現(xiàn)就是地方政府尋找體制外資源的一種方式，這些方式在提高地方政府收入的同時(shí)，也帶來了嚴(yán)重的政府信任危機(jī)，地方政府的合法性岌岌可危。以法律制度的形式合理劃分中央和地方的權(quán)限職責(zé)迫在眉睫。中央政府從宏觀公共利益出發(fā)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，制定路線、方針、政策。地方政府在兼顧本地實(shí)際的前提下，執(zhí)行中央的制度設(shè)計(jì)，為人民謀福利。國家也就獲得了人民的認(rèn)可，國家自主性也就通過國家的權(quán)力組織的合理運(yùn)作得到了加強(qiáng)。

三、路徑選擇：國家自主性下我國國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)路

（一）把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使專斷性權(quán)力得以抑制

所謂權(quán)力，應(yīng)當(dāng)是一種驅(qū)使別人實(shí)施某種行為或者不得實(shí)施某種行為的強(qiáng)制力。權(quán)力天然就有被濫用的屬性，“權(quán)力有一種本質(zhì)會強(qiáng)化當(dāng)權(quán)者驕傲自大，貪圖名利的思想，使其墮落?！盵7]權(quán)力一旦被濫用就成為專斷性的權(quán)力，歷史經(jīng)驗(yàn)證明專斷性的權(quán)力會導(dǎo)致社會貧富分化，激化社會矛盾，不利于國家的穩(wěn)定及發(fā)展，因此必須對專斷性的權(quán)力進(jìn)行制約：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”在當(dāng)前中國實(shí)質(zhì)上就是實(shí)行依法治國，讓權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行，依法行使權(quán)力，依法保護(hù)權(quán)利，依法限制權(quán)力。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)也迫使政府實(shí)行依法治國。依法治國的前提是科學(xué)立法。改革開放三十年來，雖然我國建立了較為完備的法律體系，但多半法律是由行政主管部門先行起草，經(jīng)國務(wù)院法制辦審查，然后由國務(wù)院上報(bào)全國人大審定成為法律。而行政法規(guī)層面，部門立法的比例更高。這些法律在起草開始就帶有明顯的部門利益，在立法過程中缺乏民主，漠視公民的合法利益，嚴(yán)重侵犯了法律的公正性。因此，應(yīng)該改變立法由行政部門起草的局面，將立法權(quán)還給全國人大。法律的制定最終是需要人們遵守，因此在制定的過程中就應(yīng)該堅(jiān)持公開、公正的原則，加強(qiáng)群眾的參與度，在立法的過程中進(jìn)行普法，以便群眾更好的接受遵守法律。

加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)的同時(shí)，必須完善法律法規(guī)的監(jiān)督制約機(jī)制。鄧小平曾指出:“制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”[8]司法在一定意義上是抵制政府強(qiáng)權(quán)，維護(hù)社會公平正義的一道屏障。司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使其職權(quán)，避免行政權(quán)力干預(yù)司法顯得尤為重要。

（二）發(fā)展嵌入性自主以增強(qiáng)基礎(chǔ)性權(quán)力，從而更好實(shí)現(xiàn)國家的有效治理

國家自主性理論給國家能力現(xiàn)代化建設(shè)提供的直接有益的啟示，這個(gè)啟示可以簡單概括為“一抑一揚(yáng)”。“一抑”就是上述的抑制專斷性權(quán)力，“一揚(yáng)”就是大力強(qiáng)化基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)。通過強(qiáng)化基礎(chǔ)性權(quán)力，提高國家治理能力，這是國家自主性理論為我們進(jìn)行國家治理現(xiàn)代化建設(shè)提供的另一個(gè)努力的方向。為了實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)國家的基礎(chǔ)性權(quán)力。單純的依靠國家自主性或者市場的力量都不能增強(qiáng)國家的基礎(chǔ)性權(quán)力，只有增強(qiáng)國家在保持自主性的同時(shí)，加強(qiáng)同市場的適當(dāng)聯(lián)系，發(fā)展“嵌入性自主”才能有效的推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

國家基礎(chǔ)性權(quán)力，即“國家事實(shí)上滲透社會，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力?！盵9]當(dāng)前我國“基礎(chǔ)性權(quán)力”不足，存在著國家在基層社會滲透能力不足、貫徹其政治決策能力低下的現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)下國家基礎(chǔ)性權(quán)力的增強(qiáng)需要讓政治行動主體各方形成一種新的有序競爭的合作博弈方式。在現(xiàn)代化進(jìn)程中向基層政權(quán)提出要求的同時(shí)不斷地改造著基層政權(quán)。一個(gè)結(jié)構(gòu)完善、行政高效同時(shí)又能隨機(jī)應(yīng)變的基層組織體系，為我們應(yīng)對各種事務(wù)提供保障。只有這樣的基層政權(quán)才能有效地完成國家交付的具體任務(wù)，才能在國家現(xiàn)代化進(jìn)程中，保持社會的安定有序，減輕現(xiàn)代化進(jìn)程中帶來的社會震蕩。

國家增強(qiáng)基礎(chǔ)性權(quán)力的同時(shí)發(fā)展“嵌入性自主”，加強(qiáng)公共部門與私人部門之間的交流合作，形成國家與社會的良性互動與溝通，為社會提供更好的公共服務(wù)，滿足人們的公共需求，同時(shí)提高基層政權(quán)的合法性。

（三）建設(shè)“人民政府”，用以防治“既得利益集團(tuán)”維護(hù)公共利益

我國憲法規(guī)定“我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的國家”，但事實(shí)上我國政權(quán)的支配階級并非“工人階級和農(nóng)民階級”，而是“既得利益集團(tuán)”。改革開放三十多年來，由于制度、體制與機(jī)制的不完善、不健全，社會利益逐漸分化，出現(xiàn)了所謂的社會利益集團(tuán)政治化的趨勢，在政治格局與經(jīng)濟(jì)格局中形成了龐大的既得利益集團(tuán)。作為一種政治參與和利益表達(dá)的組織，既得利益集團(tuán)必然會利用他們手中掌握的資源控制、操縱政府及其行為，來維護(hù)自己的既得利益，甚至不惜犧牲社會的公共利益，并且日益保守，拒絕任何威脅自身利益的制度變革。

就當(dāng)前中國的政治現(xiàn)實(shí)分析，雖然和平與發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代主題，但西方敵對勢力依然妄圖顛覆我國的社會主義政權(quán)，政治權(quán)力中心借助支配階級維護(hù)、鞏固自己的統(tǒng)治地位無可厚非，但這是一種短視行為，長此以往必然會把中國最廣大的人民群眾置于國家政權(quán)的對立面，這樣危及政權(quán)的根基。新一輪改革，正如習(xí)近平同志所言：肉都吃了，剩下難啃的硬骨頭。國家政治權(quán)力中心必須切斷與“既得利益集團(tuán)的”的曖昧關(guān)系，以“刮骨療毒”的姿態(tài)來彰顯維護(hù)政權(quán)長治久安的決心，將廣大人民群眾視為自己真正的依靠力量。為此首先需要確立國家利益至上的政治價(jià)值，推行社會主義核心價(jià)值觀，將國家利益放在社會各階層的特殊利益之上，通過政治制度設(shè)計(jì)保證弱勢群體政治權(quán)益，在現(xiàn)實(shí)生活中暢通弱勢群體利益表達(dá)途徑，真正做到維護(hù)弱勢群體的政治經(jīng)濟(jì)利益。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，合理調(diào)節(jié)各方利益格局，逐步實(shí)現(xiàn)社會各階層在體制內(nèi)自由積極地參與政治活動。

（四）保持國家自主性的權(quán)威性、有效性，提升國家治理能力

從某種程度上說，國家自主性是建立在國家權(quán)威的基礎(chǔ)之上的，國家政權(quán)具有權(quán)威的前提是國家政權(quán)具有合法性。哈貝馬斯認(rèn)為，國家需要不斷的在社會力量中尋找合法性，倘若國家政權(quán)在此過程中無法維持有效的規(guī)范結(jié)構(gòu)，合法性就出現(xiàn)危機(jī)，國家就不能獲得足夠民眾的忠誠支持，認(rèn)同危機(jī)將會出現(xiàn)。國家保持政權(quán)合法性首先需要積極培育公民社會，促使各種社會組織積極參與政治活動，從最廣大人民的根本利益出發(fā)構(gòu)建國家自主性。只有公民社會組織廣泛參與下，才能防止政府濫用權(quán)力，保證國家自主性的權(quán)威性和有效性，使政府承擔(dān)其公共責(zé)任，真正成為“責(zé)任的政府”。

其次在社會生活中形成一種民主化的氛圍，促進(jìn)社會組織的政治、經(jīng)濟(jì)的參與程度。同時(shí)要制定一系列規(guī)章制度把社會組織的行為規(guī)范在一定秩序內(nèi)，使其追求的私利不至于影響到國家和其他多數(shù)公眾的利益。在政府、市場和社會之間建立一個(gè)良性互動網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮三方的優(yōu)越性，逐步形成政府、市場和社會交相互動的局面，并合理分配社會利益。這樣，國家在綜合各方意見的基礎(chǔ)上形成正確的路線、方針、政策，實(shí)現(xiàn)對社會的有效治理，在獲得民眾認(rèn)可的基礎(chǔ)上，鞏固政權(quán)的合法性，在人民利益的基礎(chǔ)上構(gòu)建國家自主性，提升國家治理能力。

[1]習(xí)近平.道路問題是關(guān)系黨的事業(yè)興衰成敗第一位問題[N].新華日報(bào)，2013-01-06.

[2][3]習(xí)近平.切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來[N].人民日報(bào)，2014-01-01.

[4]施雪華.政府權(quán)能理論[M].杭州：浙江人民出版社，1998.330.

[5][德]黑格爾.法哲學(xué)原理或自然法和國家學(xué)綱要[M].范揚(yáng)，張企泰，譯.北京：商務(wù)印書館，2009.324.

[6][德]馬克思，恩格斯.德意志意識形態(tài) 馬克思恩格斯文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2009.536.

[7][日]池田大作，[英]阿·湯因比.展望21世紀(jì):湯因比與池田大作對話錄[M].北京:國際文化出版公司，1985.251.

[8]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.333.

[9]鄧正來.國家與社會[M].杭州：浙江人民出版社，1998.18.