周旭

摘要：面對日益復(fù)雜的城市化問題，如人口激增、交通堵塞、社會(huì)分層日益明顯、環(huán)境惡化等，單靠行政命令已經(jīng)無法解決所有問題，于是，城市管理綜合行政執(zhí)法便應(yīng)運(yùn)而生。本文主要介紹城市管理執(zhí)法的手段和方式及其存在的問題。

關(guān)鍵詞：城市管理執(zhí)法；手段；方式；存在的問題

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，近年來，城市建設(shè)的速度也在不斷加快，市容市貌也發(fā)生了日新月異的變化，人們在享受城市發(fā)展帶來的便利的同時(shí)，也承受著城市化帶來的諸多困擾。當(dāng)前的城市化問題包括流動(dòng)人口激增、交通堵塞、社會(huì)分層日益明顯、貧富差距擴(kuò)大、環(huán)境惡化等。面對日益復(fù)雜的城市化問題，單靠行政命令已經(jīng)無法解決所有問題，于是，城市管理綜合行政執(zhí)法便應(yīng)運(yùn)而生。

綜合執(zhí)法是集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物，雖然當(dāng)前行政處罰的職能以及責(zé)任正在發(fā)生橫向轉(zhuǎn)移，然而原有管理機(jī)關(guān)的人員、編制、經(jīng)費(fèi)以及其他職能并沒有發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)移。因此，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)所獲取的權(quán)力、人員編制以及經(jīng)費(fèi)是有限的，但其管理職責(zé)和義務(wù)則又是無限的。本文主要以城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)狀為研究對象，介紹行政執(zhí)法在大型城市的實(shí)施情況，首先介紹城市管理執(zhí)法的手段以及方式，主要分為以下幾個(gè)方面。

1聯(lián)合執(zhí)法

聯(lián)合執(zhí)法是城管綜合行政執(zhí)法之前，城市管理采取的主要方式。由于各執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的相互獨(dú)立性，無法以共同名義做決定決策，此外聯(lián)合執(zhí)法也具有臨時(shí)性、偶發(fā)性的特點(diǎn)，因此無法改變城市管理的領(lǐng)域分散執(zhí)法、重合執(zhí)法以及多方執(zhí)法的狀況。因此在此背景下，相對集中的行政處罰以及城管綜合行政執(zhí)法手段便應(yīng)運(yùn)而生。然而值得注意的是，由于違法事項(xiàng)的復(fù)雜性和多樣性，城管部門執(zhí)法的有效性和效率仍然依賴于其他執(zhí)法機(jī)關(guān)的保障。

2柔性執(zhí)法

柔性執(zhí)法是指城管執(zhí)法不借助扣押、處罰等強(qiáng)制性方式實(shí)施，相反借助勸說、教育、行政指導(dǎo)或者行政合同等非強(qiáng)制性手段實(shí)施。柔性執(zhí)法表明說明行政活動(dòng)方式的多樣性，同時(shí)也體現(xiàn)政府以人為本的精神。柔性執(zhí)法應(yīng)對執(zhí)法中可能出現(xiàn)的各種突發(fā)暴力抗法事件，取得一系列預(yù)期效果。

3社區(qū)非政府力量的協(xié)助監(jiān)督

城市管理涉及的日常性事項(xiàng)，大多很繁瑣，因此如果事無巨細(xì)均由城管部門來負(fù)責(zé)處理，則會(huì)使執(zhí)法隊(duì)伍疲于應(yīng)付，影響效率。因此，在許多發(fā)達(dá)國家，城市管理都借助社區(qū)、自治團(tuán)體等非政府力量的幫助。例如與警察機(jī)構(gòu)或者地方政府組成聯(lián)合防范協(xié)會(huì)，改善社區(qū)的治安狀況。我國城市社區(qū)處于政府主導(dǎo)之下，雖然近年來狀況有所改善，如政府大力推進(jìn)社區(qū)自治，但我國城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展仍然任重道遠(yuǎn)。城市綜合行政執(zhí)法與社區(qū)自治的有機(jī)結(jié)合，取得社區(qū)協(xié)助等發(fā)展，仍然處于摸索嘗試階段。此外，政府也可以嘗試將本隸屬于政府管理以及維護(hù)的公共設(shè)施交由社區(qū)自行處理，在節(jié)省政府開支的同時(shí)，也可提高公共設(shè)施的管理效率。

4加速電子政府建設(shè)，加強(qiáng)信息管理

傳統(tǒng)的城管方式已經(jīng)無法滿足人口流量巨大、事務(wù)繁多的現(xiàn)代化大都市，因此，電子化、信息化、數(shù)字化等管理方式的引入成為必然。從目前的運(yùn)行情況來看，新型模式已經(jīng)取得非常顯著效果，各項(xiàng)指標(biāo)都較平穩(wěn)。監(jiān)督中心的職能也得以充分發(fā)揮，有效解決城市管理中的政府無法及時(shí)處理的問題，真正建立城市管理長效機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)城市管理的制度化以及規(guī)范化的目標(biāo)，在很大程度上，提高城市管理的效率。

雖然城市管理綜合執(zhí)法取得了一系列顯著成果，然而在實(shí)際生活中仍然存在一些問題。

1執(zhí)法依據(jù)不足

（1）執(zhí)法范圍。城管執(zhí)法雖然有《行政處罰法》以及其他法律法規(guī)的授權(quán)，但并沒有具體法律法規(guī)對城管的執(zhí)法范圍予以明確規(guī)定，自然也就沒有賦予城管部門執(zhí)法權(quán)。正因?yàn)槿绱耍谝欢ǔ潭壬弦矊?dǎo)致了執(zhí)法范圍缺乏穩(wěn)定性，影響效率。

（2）行政職權(quán)。除行使《行政處罰法》授予的處罰權(quán)外，城管部門在實(shí)踐中亦可以行使行政檢查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等。然而，由于處罰對象大多是流動(dòng)的小商販，如果不立即處罰，事后則無法有效執(zhí)行，因此賦予城管部門的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)似乎理所當(dāng)然。從法律角度來說，行政檢查是行政處罰的必要前提，是行政處罰實(shí)施者必須擁有的權(quán)利。然而，行政檢查則具有獨(dú)立性，必然會(huì)對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生不同程度的影響。因此非常有必要由法律法規(guī)對相關(guān)行政檢查的行使予以規(guī)范。

2職能范圍不清

（1）城管與其他行政機(jī)關(guān)存在職能交叉、范圍不清的現(xiàn)象。雖然對城管綜合執(zhí)法范圍的界定較為清楚，但在許多領(lǐng)域，仍與其他行政機(jī)關(guān)存在著職能交叉、范圍不清的現(xiàn)象，常常發(fā)生重復(fù)執(zhí)法、多方執(zhí)法的現(xiàn)象，職能劃分不完整。雖然這種劃分具有針對性，但也容易造成職權(quán)過于分散，效率低下，不利于執(zhí)法的全面執(zhí)行。而且，部分劃轉(zhuǎn)后，相應(yīng)的職能履行往往需要兩個(gè)機(jī)構(gòu)互相配合，往往引起新的問題。

（2）職能劃轉(zhuǎn)空白。例如停車管理的綜合執(zhí)法。警力不足的現(xiàn)狀再加上對“黑車”的打擊，將原來隸屬于交通管理部門的行政執(zhí)法權(quán)一“貼單權(quán)”以“職責(zé)劃轉(zhuǎn)”的形式轉(zhuǎn)移給城管部門。然而，這種轉(zhuǎn)移并沒有清晰劃定范圍，非常容易導(dǎo)致管理的空白，也會(huì)引起人們對多頭管理、職責(zé)不清的擔(dān)心。

（3）職能界定模糊。主要是指法律規(guī)定籠統(tǒng)，模糊。法律法規(guī)所表達(dá)的范圍過于寬泛、模糊，因此在劃分過程中非常容易產(chǎn)生糾紛和分歧。然而作為職權(quán)轉(zhuǎn)移的主要規(guī)定文件，這樣籠統(tǒng)規(guī)定是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

（4）城管職能過多。目前城管擁有約300項(xiàng)職權(quán)，隨著時(shí)間推移，城管的職能則不斷增加。這些職能的增加很容易造成城管隊(duì)伍的膨脹。機(jī)構(gòu)的規(guī)模、性質(zhì)與職權(quán)或者執(zhí)法手段以及機(jī)構(gòu)地位之間有著密切的聯(lián)系，一旦他們之間的比例關(guān)系被破壞，則很容易產(chǎn)生各種問題。目前，城管機(jī)構(gòu)規(guī)模相對不小，而機(jī)構(gòu)的職權(quán)則相對過多，其中包括很多難度系數(shù)比較大的職權(quán)，容易引起社會(huì)強(qiáng)烈的反應(yīng)。

3執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在缺陷

（1）城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立性。作為具有行政主體資格的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，是政府的職能部門之一，與其他行政部門并列，不隸屬于任何其他職能部門，具有獨(dú)立性。集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)本應(yīng)該作為政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)獨(dú)立行政執(zhí)法部門，依法獨(dú)立履行法律規(guī)定的職權(quán)，并承擔(dān)法律責(zé)任。

（2）領(lǐng)導(dǎo)體制不順暢。北京現(xiàn)行執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)雙重體制，實(shí)際上是上級并沒有實(shí)權(quán)，政府則掌握編制、人事以及財(cái)務(wù)等各種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。此類型分散型管理體制的產(chǎn)生有其歷史原因，但導(dǎo)致后來的綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)體制也未能順利理順市——區(qū)——街三級的關(guān)系。

（3）編制混亂，隊(duì)伍人員素質(zhì)不高。理論上來說，城管執(zhí)法人員應(yīng)該是公務(wù)員，然而受行政編制的限制，目前城管綜合執(zhí)法人員的身份較多樣，綜合執(zhí)法隊(duì)伍里各種身份的人都有，包括公務(wù)員、事業(yè)編制人員，此外還有一些協(xié)管員等。然而在某些地方還專門拿出一些執(zhí)法編制、專項(xiàng)編制解決行政編制。

4.城管部門與其他機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

城管執(zhí)法主要執(zhí)行的是與其他行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。雖然城管與其他機(jī)構(gòu)的職能分割相對較清楚、明確，但是城管執(zhí)法的有效性則必須依賴于相關(guān)職能部門的配合。城管在執(zhí)法時(shí)遇到暴力執(zhí)法，則需要公安機(jī)關(guān)的配合和支援。然而由于，協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，影響城管功能的發(fā)揮，特別是在范圍規(guī)定不明時(shí)，此現(xiàn)象更突出。