孫虎成（交通運輸部規(guī)劃研究院，北京100028）

深化財稅體制改革背景下交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革思路研究*

孫虎成
（交通運輸部規(guī)劃研究院，北京100028）

當前，國家正在加快推進以預(yù)算管理制度、稅收體系、事權(quán)為核心的財稅體制改革，對交通運輸行業(yè)傳統(tǒng)的 “專項資金+債務(wù)融資”的投融資模式產(chǎn)生了全面沖擊，迫切需要建立新的投融資機制?；诖?，文章對如何深化交通運輸投融資體制改革進行了分析，并提出了相關(guān)對策建議。

財稅體制；改革；交通；投融資

一、我國交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀及問題

（一）投融資政策及機制現(xiàn)狀

我國公路水路投融資政策基石是30年前就基本確立的，后經(jīng)過補充而逐步明晰化，根本有兩點：一是財政性資金供給方面，實行專項資金制度。國家先后設(shè)立了養(yǎng)路費（2009年被燃油稅替代）、車購費（稅）、港建費等專項費稅，這是我國公路水路交通發(fā)展的主要財政性資金來源，2014年，三項專項資金總收入已超過5000億元；二是融資方面，堅持以地方為主，通過“收費公路”、“統(tǒng)借統(tǒng)還”兩項政策，進行債務(wù)融資。

時至今日，中國的公路水路交通發(fā)展形成了兩種不同的投融資模式：一種是收費模式，即主要依托收費政策籌資，包括債務(wù)融資或吸引社會資本，通過收費償還債務(wù)、獲取投資回報；二是非收費模式，即主要依托交通專項稅，并以專項稅作擔保和償債來源進行債務(wù)融資。收費模式支撐了高等級的收費公路、港口、通航設(shè)施發(fā)展，非收費模式支撐了大范圍的、保障基本出行的普通公路、航道發(fā)展，一些地方還通過收費“統(tǒng)貸”機制支持非收費項目發(fā)展?？偟膩砜?，以交通專項稅為支點、以“收費公路政策”和“統(tǒng)借統(tǒng)還政策”為杠桿，撬動大量的銀行貸款和社會資金，構(gòu)成了中國公路水路交通發(fā)展的投融資機制。

中國交通發(fā)展就好比一輛行使中的自行車，騎車的是地方政府，專項稅是車前輪，債務(wù)是車后輪，兩個腳踏分別是“收費公路政策”和“統(tǒng)借統(tǒng)還政策”，而“收費公路”政策就是推著自行車前進的關(guān)鍵力量。為了融資，地方政府依托收費項目、專項資金，成立了五花八門的融資平臺。融資平臺涵蓋了政府部門、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社會資本等多種性質(zhì)，省、市縣兩個層級通常均有融資平臺，融資平臺的核心資產(chǎn)是有項目收益的收費資產(chǎn)（如收費公路、船閘、航電樞紐等）和專項資金（如燃油稅）。

（二）政策執(zhí)行效果

改革開放以來，我國的公路、水路交通建設(shè)取得了巨大成就：公路網(wǎng)密度、通達深度和等級不斷提高，高速公路和農(nóng)村公路規(guī)模迅速增長，高速公路里程位居世界第一；沿海港口大型專業(yè)化、深水碼頭泊位及吞吐能力不斷增加，創(chuàng)造了多項世界第一；內(nèi)河發(fā)展步伐明顯加快，航道及港口落后面貌不斷改善。成就的背后是不斷增長的投資支撐：

從完成的投資規(guī)模來看，通過發(fā)揮政府和市場兩方面力量，在車購稅、燃油稅（養(yǎng)路費）、港建費等中央和地方專項資金不斷增長的支持下，積極利用銀行貸款和社會資本，“十五”、“十一五”全國公路水路交通建設(shè)完成投資2.24萬億元、4.78萬億元，“十二五”預(yù)計將超過7萬億元，投融資機制發(fā)揮了重要作用。

從投資構(gòu)成來看，“十五”以來，車購稅、燃油稅、港建費等專項資金占公路水路完成總投資的約1/3，其余2/3的資金來自以債務(wù)為主的其它資金。多年來，專項資金對債務(wù)1∶2的比例關(guān)系總體穩(wěn)定，表明交通建設(shè)的債務(wù)融資極限水平在60%左右，如圖1所示。

圖1　交通投資來源結(jié)構(gòu)圖

（三）存在的突出問題

由于財政投入不足，以地方籌資為主的交通投融資機制設(shè)計，是服務(wù)于最大化融資目的，因此政策多年執(zhí)行的結(jié)果，深層次的矛盾和問題日益凸顯。

融資層面的問題主要有：一是政府投入嚴重不足，資金來源不穩(wěn)定。各個渠道、各級政府對交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入只滿足1/3，現(xiàn)有的車購稅、燃油稅、港建費等專項資金經(jīng)常受到外部政策沖擊，極不穩(wěn)定，專用性、存廢、使用管理面臨變數(shù)；二是地方專項財源缺失，主要靠中央轉(zhuǎn)移支付；三是資方籌資壓力過大，融資壓力完全在地方，中央只負責投資補助；四是債務(wù)負擔重，償還困難，風險日益積累。近年來單位里程高速公路負債增速是收入增速的近十倍，目前全國超過一半省份政府還貸型高速公路的通行費收入低于債務(wù)利息，呈收不抵支狀態(tài)；五是融資難和融資貴，大量的債務(wù)融資渠道銀行表外業(yè)務(wù)，利率居高不下；六是一些地區(qū)融資資源分割，財務(wù)收益好的項目被招商引資去了，不能補貼差的項目，下蛋的雞被抱走；七是收費公路政策陷入不利的輿論氛圍，一些公路收費陸續(xù)到期，影響公路融資；八是新建公路收費項目財務(wù)收益能力較差，社會資本進入意愿趨于下降。

投資層面的問題主要有：一是事權(quán)與支出責任不匹配，權(quán)責不一致。所有的交通基礎(chǔ)設(shè)施幾乎主要由地方籌資，并出現(xiàn)國道主要靠市縣政府、農(nóng)村公路主要靠中央的投資責任倒掛現(xiàn)象；二是中央投資結(jié)構(gòu)欠合理，重點不突出，對中央事權(quán)體現(xiàn)不足；三是中央資金性質(zhì)不明確，地方堅持認為中央資金是補助，而中央對一些經(jīng)營性項目的投入的中央權(quán)益無法履行；四是財政對交通基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護管理投入嚴重不足；五是一些引導(dǎo)性專項設(shè)置較多，資金投向、補助方式待改進，有的投向了競爭性領(lǐng)域。

上述問題形成了目前我國公路水路投融資的非良性生態(tài)鏈：由于財政投入嚴重不足，在事權(quán)不清晰的情況下，上級政府傾向于將籌資責任逐層下壓，加之財力在上，舉債發(fā)展成為地方政府的唯一出路；為籌集資金，地方成立了五花八門的融資平臺，債務(wù)風險不斷積累。在實際運作中，為了盡可能融資，融資平臺的新設(shè)、變性、重組、分拆、轉(zhuǎn)換時常發(fā)生，全國的情況是“各個地方各種平臺，一個地方多種平臺，一屆政府一個平臺”，債務(wù)風險難于掌握和控制。這種“中央將責任下壓，地方過度舉債風險踢回中央”現(xiàn)狀形成了中央與地方相互釣魚的局面，并形成了“財政投入不足——地方政府舉債——收入主要用于償債”的惡性循環(huán)，如圖2所示。

圖2　我國交通投融資問題生態(tài)圖

顯然，這樣的投融資機制是否能夠支撐未來中國公路水路持續(xù)健康發(fā)展，是有巨大疑問的。

二、當前我國交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資面臨的資金形勢分析

公路、水路交通基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、維護需要持續(xù)、巨大的資金保障。不僅建設(shè)期對財政性資金需求集中，運行維護期更需要持續(xù)穩(wěn)定的財政投入。以美國為例，1945～1980年，美國公路網(wǎng)建設(shè)期持續(xù)了46年，其中高峰期持續(xù)了近20年。從1972年起，公路投資占GDP的比重逐漸降低，至1981年以后基本穩(wěn)定，至今一直維持在1.3%～1.4%的水平。自1998年以來，我國已經(jīng)連續(xù)17年公路建設(shè)投資占GDP比重超過2.0%，預(yù)計“十三五”仍將延續(xù)建設(shè)高投資強度，“十三五”之后建設(shè)投資強度將下降，但網(wǎng)絡(luò)維護運行管理資金需求將迅速攀升。預(yù)計到2030年路網(wǎng)成網(wǎng)后，公路建設(shè)投資占GDP比重將趨于穩(wěn)定，如圖3所示。

圖3　公路投資需求規(guī)律圖

以“十三五”為例，經(jīng)測算，“十三五”期全國公路水路交通建設(shè)養(yǎng)護資金總需求約81 650億元，其中公路建設(shè)和養(yǎng)護約78 600億元，內(nèi)河航道建設(shè)和養(yǎng)護約2 400億元，沿海港口公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)約650億元?！笆濉逼冢A(yù)計車購稅收入約17 500億元，燃油稅（替代養(yǎng)路費和航養(yǎng)費收入）約12 500億元，港建費約1 100億元，合計約31 100億元。專項資金約能滿足公路水路交通建設(shè)養(yǎng)護資金需求的38%，考慮到存量債務(wù)償還需要，實際滿足率更低。

總的來看，基于現(xiàn)有的體制，“十三五”期財政性資金只能滿足交通發(fā)展需求1/3的格局沒有根本性改變。從更長的周期來看，2030年前，隨著養(yǎng)護支出需求額迅速增長，交通投資需求巨大缺口的格局也難以根本轉(zhuǎn)變。隨著交通項目財務(wù)收益的走弱，“十三五”交通融資是否還能像過去那樣滿足高達2/3的資金缺口，以高速公路為例，對交通融資能力進行了測算：

按照到2030年全國高速公路總規(guī)模17萬公里進行測算，東部地區(qū)高速公路資金平衡情況總體良好，能夠?qū)崿F(xiàn)良性滾動發(fā)展；中部地區(qū)“十三五”期資金周轉(zhuǎn)困難，收支無法平衡，在2020年左右達到債務(wù)峰值，2030年前后債務(wù)壓力方能緩解。西部地區(qū)滾動能力很差，2030年前將長期維持收不抵支狀況，債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，必須靠債滾債方式維持。如果按20萬公里高速公路進行測算，東部地區(qū)滾動能力明顯下降，中部地區(qū)趨于惡化，如圖4所示。測算結(jié)果表明，現(xiàn)有的投融資政策和機制已經(jīng)不能有效支持“十三五”及以后的交通籌資。

圖4　中部、西部地區(qū)高速公路融資能力分析圖

三、國家財稅體制改革對交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的影響

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，十八屆三中全會《決定》提出要深化財稅體制改革，改革主要內(nèi)容有三大方面：一是改進預(yù)算管理制度；二是完善稅收制度；三是建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。改革對交通運輸行業(yè)影響較大的方面有：

（1）事權(quán)改革。要建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責任。中央財政應(yīng)承擔中央事權(quán)的主要支出責任，按照共同事權(quán)分擔支出責任，對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權(quán)支出責任。

（2）稅系改革。進一步理順中央和地方收入劃分。增值稅改為中央稅，消費稅劃歸地方稅，彌補增值稅調(diào)整給地方帶來的財力缺口。

（3）轉(zhuǎn)移支付改革。完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，減少專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，擴大促進公共服務(wù)均等化目的的均衡性轉(zhuǎn)移支付。清理、整合和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。

（4）政府舉債制度改革。建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預(yù)警機制。

財稅體制改革對交通運輸行業(yè)投融資體制的要求和影響主要有以下幾個方面：

（1）稅收制度改革導(dǎo)致交通發(fā)展的財政性資金來源發(fā)生重大變化，并影響保障能力。按照減少專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的改革要求，車購稅、燃油稅可能被取消專項性質(zhì)，改為一般稅，車購稅有進一步調(diào)整為地方稅的可能，燃油稅為中央和地方共享稅。取消專項資金可能導(dǎo)致交通運輸各級財政支出規(guī)模和穩(wěn)定性得不到充分保障。

（2）建立規(guī)范的舉債機制，現(xiàn)各類交通融資平臺遭受清理，但有利于規(guī)范交通融資，控制債務(wù)風險，降低融資成本。按照《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》 （國發(fā)［2014］43號）規(guī)定，政府債務(wù)不得通過企事業(yè)單位等舉借，剝離融資平臺公司承擔的政府融資職能；政府舉債必須轉(zhuǎn)向發(fā)行政府債券。推廣使用政府與社會資本合作模式；嚴格控制政府債務(wù)，公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施舉債主體已從交通部門轉(zhuǎn)到財政部門，財政安排多少債務(wù)預(yù)算，交通就只能干多少事。

（3）事權(quán)改革將影響交通支出，要求全面調(diào)整交通投資體制、管理體制。一是將影響各級交通運輸支出盤子，改變“以收定支”為“以事定支”，支出不再與收入掛鉤；二是要求全面調(diào)整交通投資體制，按照權(quán)責一致改革要求，國道等中央事權(quán)必須中央承擔支出責任，不應(yīng)將籌資責任壓給地方，地方事權(quán)應(yīng)由地方為主承擔支出責任，中央不應(yīng)過多承擔；三是要求改革現(xiàn)有的交通管理體制，現(xiàn)由地方負責管理的中央事權(quán)，須重新確立中央和地方法律責任關(guān)系。

（4） 影響交通各類專項資金的使用管理。目前，交通運輸部設(shè)立了一些專項資金，有的屬于競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?，按改革要求?yīng)逐步取消；有的屬于地方事權(quán)，按改革要求將實行一般性轉(zhuǎn)移支付。此外，各部門設(shè)立的引導(dǎo)類專項將被嚴格控制，使用方向一致、可以進行歸并的專項可能會被整合。

總的來看，財稅體制改革要求交通行業(yè)投融資必須轉(zhuǎn)向“公共財政保障、區(qū)別責任和權(quán)責一致、規(guī)范融資、高效資金使用”的發(fā)展方向。受改革影響，交通投融資自行車的前輪“專項資金”面臨變數(shù)，后輪“交通融資平臺”面臨清理規(guī)范，一只腳踏“統(tǒng)借統(tǒng)還政策”被廢止，另一只腳踏“收費公路政策”亟待完善，“專項資金+貸款”的投融資機制需要徹底改革。

四、我國交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革對策建議

（一）全面轉(zhuǎn)變交通投融資理念

按照理順事權(quán)關(guān)系的改革要求，交通運輸行業(yè)管理應(yīng)改變大包大攬、事無巨細的理念。對于信息非常復(fù)雜、地方具有行政資源優(yōu)勢的地方事務(wù)，如省道、農(nóng)村公路規(guī)劃、投資、建設(shè)和養(yǎng)護，應(yīng)由地方政府負責，行業(yè)管理應(yīng)側(cè)重于制定全國總體發(fā)展目標，制定標準、監(jiān)督檢查等。

轉(zhuǎn)變交通基礎(chǔ)設(shè)施必須由交通部門負責債務(wù)融資的理念，由財政負責籌資，交通部門負責資金使用，通過規(guī)范的政府舉債機制，替代交通部門貸款、資金使用監(jiān)管，有利于地方不切實際的建設(shè)目標、合理控制債務(wù)規(guī)模和風險。

（二）確立國道的中央事權(quán)責任

近20年來，分稅制改革對規(guī)范政府間財稅管理、增強稅基發(fā)揮了積極作用，但中央和地方財力和事權(quán)不匹配問題日益突出，支出責任越來越不清晰，中央決策、地方執(zhí)行，大量的事權(quán)向地方政府轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致“上面千根線，下面一根針”，中央和地方的財政支出比例達到15∶85，嚴重失衡。為改變這種狀況，財稅體制改革方案提出“適當上收中央事權(quán)，建立事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度”。

按照財稅體制改革的要求，目前交通運輸部正在配合財政部制定交通運輸領(lǐng)域中央事權(quán)方案。研究認為核心爭取各方支持，將國家高速公路和部分普通國道納入中央事權(quán)，其他普通國道納入共同事權(quán)，納入的理由是充分的，符合事權(quán)改革遵循的“收益范圍原則、效率原則和激勵相容原則”，符合“適當上收中央事權(quán)”的改革精神，與改革“財力和事權(quán)不匹配問題”的初衷一致。

（三）優(yōu)化中央資金支出結(jié)構(gòu)

應(yīng)該將調(diào)整車購稅支出結(jié)構(gòu)放到戰(zhàn)略的層面高度重視，必須適應(yīng)權(quán)責一致的要求，中央的投資必須要體現(xiàn)中央事權(quán)和支出責任。一是提高對國家高速公路基本金投入標準。目前新建高速公路項目普遍財務(wù)能力較差，特別是西部地區(qū)，而新建國高項目又主要集中在西部地區(qū)。不提高資本金比例，難以有效債務(wù)融資；二是大幅加大對普通國道投入標準。目前中央對普通國道的投資標準是定額標準，投資比例過低，導(dǎo)致對地方籌資牽引力有限。中央應(yīng)切實履行事權(quán)責任，改定額標準為固定投資比例，投資比例應(yīng)達到50%以上；三是增加中央資金用于事權(quán)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的維護。

此外，應(yīng)加大燃油稅對養(yǎng)護的投入。由于普通公路、航道養(yǎng)護的資金缺口非常嚴重，燃油稅作為養(yǎng)護的唯一資金來源，應(yīng)優(yōu)先確保用于養(yǎng)護支出。成品油消費稅稅率提高后，建議加大增量資金對交通發(fā)展的投入。

（四）研究建立國家和省級公路發(fā)展基金的可行性方案

財稅體制改革，使得執(zhí)行多年的交通專項稅費政策面臨調(diào)整，車購稅、燃油稅始終面臨被改革的風險，迫切需要建立新的財政保障機制，滿足交通發(fā)展持續(xù)巨大的資金需求。建議在中央和省級層面設(shè)立全國性的公路發(fā)展基金。

中央級公路發(fā)展基金用途包含中央事權(quán)支出、債務(wù)償還、對地方事權(quán)補助?；鸬慕M成為車輛購置稅、中央國債、中央預(yù)算內(nèi)資金、中央本級燃油稅支出等。未來中央若能實現(xiàn)對國家高速公路網(wǎng)的統(tǒng)一管理，可將該網(wǎng)的通行費收入納入到普通國道發(fā)展基金。為規(guī)范基金使用，建議出臺相應(yīng)的資金管理辦法，以法規(guī)的形式將平臺的財政性收入來源予以固定，并對資金的組成、性質(zhì)、用途、管理主體、支付程序、使用監(jiān)管等加以明確規(guī)定。

（五）修訂《收費公路條例》

按照構(gòu)建“公路兩個體系”的要求，加快制定頒布新的《收費公路管理條例》，穩(wěn)定投資者預(yù)期，改善公路投資環(huán)境。條例修訂重點需要解決幾方面問題：一是重新定義收費公路內(nèi)涵，不僅僅是“貸款修路，收費還貸”，還應(yīng)包括“發(fā)債修路，收費還債”；二是重新定義收費公路分類，取消政府還貸型和經(jīng)營性公路兩種分類，按投資主體性質(zhì)進行分類，如政府部門投資的，社會資本投資的，政府和社會資本合作的；三是重新定位收費目的，收費目的要在籌集建設(shè)資金和還貸期的養(yǎng)護運營資金的基礎(chǔ)上，擴展到籌集長期養(yǎng)護運營資金、調(diào)節(jié)交通流量等交通需求管理手段、統(tǒng)籌公路網(wǎng)絡(luò)發(fā)展等；四是調(diào)整通行費收入用途，與統(tǒng)貸統(tǒng)還、交叉補貼等發(fā)展思路緊密配套，明確效益好的路段可統(tǒng)籌效益差的路段；五是結(jié)合未來公路發(fā)展的趨勢，調(diào)整收費公路的設(shè)置條件，以后的收費公路主要以高速公路為主；六是完善高速公路收費價格形成機制，收費價格要考慮交通量變化、成本支出變化、路網(wǎng)統(tǒng)籌發(fā)展需要、公眾的承受能力等因素，實現(xiàn)價格的動態(tài)調(diào)整，并與服務(wù)掛鉤，明確收費公路投資合理回報率，設(shè)立交叉補貼資金，促進路網(wǎng)統(tǒng)籌發(fā)展；七是將高速公路的收費分為建設(shè)還貸期和養(yǎng)護運營期兩個階段，合理確定新建和改擴建高速公路的收費年限。

（六）完善交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度

當前國家正在大力發(fā)展政府與市場合作模式，為規(guī)范交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP發(fā)展，有效吸引社會資本，需要制度先行。一是要培育高速公路特許經(jīng)營的競爭市場。引導(dǎo)、鼓勵和吸引有實力的社會各類投資主體和資本，以多種形式參與高速公路投資建設(shè)和運營管理。對民間資本實行和國有資本一視同仁，規(guī)范政府行為，保障投資人權(quán)益；二是明確特許經(jīng)營主管部門。結(jié)合中央事權(quán)改革，國家高速公路特許經(jīng)營審批由中央政府交通運輸主管部門負責，可委托省級政府交通運輸主管部門代為執(zhí)行；三是加強對投資人引導(dǎo)和服務(wù)；四是規(guī)范投資人投資行為，制定投資準入和退出標準；五是將投資回報率控制在合理水平。對收費收入不足以保障投資人合理回報的，政府應(yīng)給予合理補償或補助，降低投資風險。對于存在超額收入的，由政府部門統(tǒng)籌用于路網(wǎng)發(fā)展。鼓勵投資人通過技術(shù)進步和管理水平提高，降低運營成本，增加利潤；六是加強高速公路運營服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。抓緊制定全國高速公路運營服務(wù)評價標準，建立高速公路運營服務(wù)考核獎懲機制。

（七）推進交通預(yù)算績效管理制度建設(shè)

當前交通運輸預(yù)算采用的是規(guī)模計劃導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，較為粗放。隨著交通由大規(guī)模建設(shè)期逐步向運營維護改善期轉(zhuǎn)變，迫切建立符合運營改善期特點的、績效導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，預(yù)算編制以提高績效為依據(jù)，投資項目按績效目標進行分類，如提升安全、減少擁堵、順暢銜接、提高運輸效率、促進節(jié)能減排等，提高投資決策、預(yù)算管理的科學(xué)性，降低中央資金按照公式因素法分配的風險。為此，迫切需要研究具有行業(yè)特色的預(yù)算績效評價指標體系，加快建立完善交通資產(chǎn)管理系統(tǒng)。

F503

A

2095-4263（2015）02-0003-05

2015-06-20

*本文為交通運輸部黨校2015年春季學(xué)期處級干部進修班課題組研究報告，課題組成員：蔣麗萍、顧燕、解曉玲、張冬青、孫虎成，作者為報告執(zhí)筆人。