王　慧

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)　人文與法學(xué)學(xué)院，廣東　廣州　510472）

【國際法研究】

我國流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度對(duì)國際人權(quán)公約義務(wù)的背離與修正

王慧

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院，廣東廣州510472）

受教育權(quán)是基本人權(quán)之一，為國民提供全面、平等、免費(fèi)的初等教育是聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》（下文簡稱《經(jīng)社文公約》）締約國的“最低限度核心義務(wù)”，我國憲法、義務(wù)教育法確立的九年義務(wù)教育制度在立法上轉(zhuǎn)化了上述條約義務(wù)。但以流入地縣級(jí)政府財(cái)政為主的流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度，既忽視了縣級(jí)財(cái)政收入差異的事實(shí)，也對(duì)流動(dòng)兒童分布不均的現(xiàn)狀視而不見，導(dǎo)致流動(dòng)兒童流入密集地的縣級(jí)政府更多是將這種義務(wù)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給流動(dòng)兒童家庭，從而背離了義務(wù)教育的免費(fèi)性要求。只有建立以中央財(cái)政為主的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度，才能使流動(dòng)兒童義務(wù)教育達(dá)到國際人權(quán)公約免費(fèi)、可獲取性標(biāo)準(zhǔn)。

受教育權(quán)；最低限度核心義務(wù)；義務(wù)教育；可獲取性

受教育權(quán)是國際社會(huì)承認(rèn)的基本人權(quán)之一，為國民提供平等、免費(fèi)的義務(wù)教育是國際人權(quán)公約締約國最低限度的條約義務(wù)。義務(wù)教育平等、免費(fèi)的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)程度如何，取決于國家履行教育給付義務(wù)的狀況；而國家履行教育給服義務(wù)，又與國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分配與使用息息相關(guān)。“顯而易見，權(quán)利依賴于政府，這必然帶來一個(gè)邏輯上的后果：權(quán)利需要錢，沒有公共資助和公共支持，權(quán)利就不能獲得保護(hù)和實(shí)施。在本質(zhì)上，權(quán)利的實(shí)施受制于每年不同的預(yù)算約束。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度，是制約義務(wù)教育狀況的一個(gè)重要因素。

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題變得日益突出。盡管我國憲法和義務(wù)教育法規(guī)定了所有兒童平等享有義務(wù)教育的權(quán)利，但農(nóng)村戶籍的流動(dòng)兒童在流入地接受義務(wù)教育時(shí)，普遍面臨非物質(zhì)準(zhǔn)入壁壘和物質(zhì)準(zhǔn)入壁壘兩類條件的限制。其中非物質(zhì)準(zhǔn)入壁壘表現(xiàn)為對(duì)各種類型證件的要求，如2014年上半年北京市出臺(tái)的非京籍兒童入學(xué)政策，要求非京籍適齡兒童在北京

接受義務(wù)教育必須持有“五證”；物質(zhì)準(zhǔn)入壁壘則表現(xiàn)為借讀費(fèi)、贊助費(fèi)等各種費(fèi)用形式。非物質(zhì)準(zhǔn)入壁壘，一般是作為大城市人口調(diào)控手段予以適用；物質(zhì)準(zhǔn)入壁壘，則是作為流入地政府承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足的一種補(bǔ)充手段。這兩類限制條件均背離了國際人權(quán)公約中義務(wù)教育可獲取性的特點(diǎn)。

流動(dòng)兒童群體數(shù)量的龐大，凸顯了流動(dòng)兒童平等享有義務(wù)教育受教育權(quán)受阻現(xiàn)象的不可回避性。流動(dòng)兒童是指流動(dòng)人口中的0～17歲兒童。根據(jù)2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國0～17歲流動(dòng)兒童規(guī)模3581萬人，全部流動(dòng)兒童中戶口性質(zhì)為農(nóng)業(yè)的兒童占80.4%，其中6～14歲應(yīng)當(dāng)接受義務(wù)教育的適齡流動(dòng)兒童數(shù)量為1393萬人。

本文暫不分析非物質(zhì)準(zhǔn)入壁壘作為人口調(diào)控手段的正當(dāng)性問題，僅探討物質(zhì)準(zhǔn)入壁壘對(duì)義務(wù)教育免費(fèi)性、可獲取性的背離現(xiàn)象。本文擬結(jié)合我國已加入并生效的《兒童權(quán)利公約》和《經(jīng)社文公約》中對(duì)受教育權(quán)的最低限度核心義務(wù)要求，指出流動(dòng)兒童義務(wù)教育現(xiàn)狀與公約要求的差距，進(jìn)而分析流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度的弊端。針對(duì)兩個(gè)人權(quán)公約委員會(huì)的審議意見，提出完善我國流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度的建議，以修正我國立法對(duì)國際人權(quán)公約最低限度核心義務(wù)的背離。

一、國際人權(quán)公約中受教育權(quán)的最低限度核心義務(wù)性質(zhì)和特點(diǎn)

（一）國際人權(quán)公約中受教育權(quán)的最低限度核心義務(wù)

我國已經(jīng)加入并在我國生效、涉及受教育權(quán)的國際人權(quán)公約為聯(lián)合國的《兒童權(quán)利公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》?！秲和瘷?quán)利公約》第28條、29條，《經(jīng)社文公約》第13條、第14條分別界定了受教育權(quán)的內(nèi)容。

盡管國家承擔(dān)為其國民提供教育的主要責(zé)任，但在初等、中等、高等教育階段國家的教育給付義務(wù)不盡相同。《兒童權(quán)利公約》第28條（a）款明確規(guī)定：締約國應(yīng)當(dāng)在機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上“實(shí)現(xiàn)全面的免費(fèi)的義務(wù)小學(xué)教育”?！督?jīng)社文公約》第13條第二款規(guī)定各締約國：（甲）初等教育應(yīng)屬義務(wù)性質(zhì)并一律免費(fèi)。對(duì)初等教育“一律免費(fèi)”的含義，經(jīng)社文權(quán)利委員會(huì)認(rèn)為：為保證初等教育的可獲取性，不得向兒童、父母或監(jiān)護(hù)人收費(fèi)。政府、地方當(dāng)局或?qū)W校收取學(xué)費(fèi)和其他直接費(fèi)用會(huì)阻礙受教育權(quán)的享有，甚至對(duì)受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)造成災(zāi)難性影響。間接費(fèi)用，如向父母的強(qiáng)制征收或教昂貴的校服費(fèi)用，也屬于免費(fèi)的范圍。其他間接費(fèi)用是否允許，須由經(jīng)社文權(quán)利委員會(huì)進(jìn)行個(gè)案審查。

具體而言，締約國義務(wù)包括三個(gè)層面：尊重義務(wù)、保護(hù)義務(wù)、落實(shí)義務(wù)。尊重義務(wù)要求締約國不采取任何妨礙或阻止受教育的權(quán)利的享受的措施；保護(hù)義務(wù)要求締約國采取措施，防止第三方干擾受教育權(quán)的享受；落實(shí)義務(wù)要求締約國采取積極措施，使個(gè)人和群體能夠享受這項(xiàng)權(quán)利，并便利其享受這項(xiàng)權(quán)利，締約國有義務(wù)落實(shí)受教育權(quán)的權(quán)利。

對(duì)于初等教育，經(jīng)社文權(quán)利委員會(huì)認(rèn)為締約國的“最低限度核心義務(wù)”，是至少確保公約闡明的各項(xiàng)權(quán)利的落實(shí)，包括“基礎(chǔ)教育”的落實(shí)達(dá)到最低限度基本水平，如保障國民可以平等進(jìn)入公立教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的權(quán)利，為所有國民提供免費(fèi)初等教育等。初等教育對(duì)一切人應(yīng)該是免費(fèi)的、義務(wù)性的，是人權(quán)公約對(duì)締約國提出的“結(jié)果義務(wù)”。

雖然《經(jīng)社文公約》沒有明確“初等教育”的具體年限和內(nèi)容，但結(jié)合兒童權(quán)利公約的內(nèi)容來看，為18周歲以下兒童提供免費(fèi)的小學(xué)教育，兩個(gè)公約締約國共同的最低限度核心義務(wù)。

（二）國際人權(quán)公約中受教育權(quán)最低限度核心義務(wù)的特點(diǎn)

聯(lián)合國受教育權(quán)利特別報(bào)告員在向人權(quán)委員會(huì)提交的初步報(bào)告中指出：初等教育應(yīng)展現(xiàn)四項(xiàng)基本特征——可提供性、可獲取性、可接受性和可調(diào)適性?？商峁┬灾妇喖s國應(yīng)在其管轄范圍內(nèi)設(shè)置足夠多的能夠運(yùn)作的教育機(jī)構(gòu)和方案。可獲取性指在締約國管轄范圍內(nèi)，人人都應(yīng)該能夠利用教育機(jī)構(gòu)和方案，不受任何歧視。具體而言，可獲取性包含三個(gè)因素：①不歧視，人人必須受教育，不得援引任何理由歧視任何人；實(shí)際可獲取性，教育必須在安全的物質(zhì)環(huán)境中進(jìn)行，學(xué)生可在一些堪稱便利的地點(diǎn)上學(xué)；經(jīng)濟(jì)上的可獲取性，教育費(fèi)用必須人人負(fù)擔(dān)得起，初等教育應(yīng)一律免費(fèi)?？山邮苄灾附逃男问胶蛯?shí)質(zhì)內(nèi)容，包括課程和教學(xué)方法必須得到學(xué)生的接受。可調(diào)適性，指教育必須靈活，能夠針對(duì)變動(dòng)中的社會(huì)和社區(qū)的需求而進(jìn)行調(diào)適，使其符合各種社會(huì)和文化環(huán)境中的學(xué)生需求。

針對(duì)各締約國國情的差異，《經(jīng)社文公約》第14條規(guī)定：對(duì)于加入公約時(shí)還沒有實(shí)施免費(fèi)、義務(wù)性的初等教育的締約國，則必須在兩年之內(nèi)制度采取一個(gè)逐步實(shí)行的詳細(xì)的行動(dòng)計(jì)劃，以使所有締約國國民可以享受免費(fèi)義務(wù)教育。經(jīng)社文權(quán)利委員會(huì)在審查締約國是否履行該條規(guī)定的義務(wù)時(shí)，并沒有對(duì)各締約國做出一刀切的規(guī)定，而是根據(jù)各締約國國情具體區(qū)分其不愿意做出承諾和不具備能力的情形。一般而言，如果在持續(xù)不斷的時(shí)間內(nèi)，未能保障最低限度的受教育權(quán)的核心內(nèi)容，僅僅以缺少經(jīng)濟(jì)資源為解釋理由是行不通的。

下文筆者將結(jié)合我國流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度，考察流動(dòng)兒童的義務(wù)教育是否實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)、可獲取性的目標(biāo)。

二、我國流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度對(duì)受教育權(quán)應(yīng)然之背離

（一）我國流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度的確定

1.法律對(duì)國務(wù)院制定流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)細(xì)則的授權(quán)

我國《憲法》第46條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！庇捎凇稇椃ā穬H規(guī)定公民基本權(quán)利問題，基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)則依賴于各部門法的具體落實(shí)?！读x務(wù)教育法》對(duì)義務(wù)教育階段受教育權(quán)的主體、客體及內(nèi)容均有較為詳細(xì)的規(guī)定，該法第4條進(jìn)一步明確義務(wù)教育的平等原則。《義務(wù)教育法》規(guī)定年滿六周歲的兒童開始接受義務(wù)教育，義務(wù)教育的基本原則是根據(jù)戶籍所在地就近入學(xué)。因此，我國以戶籍所在地確定兒童接受義務(wù)教育的資格，兒童戶籍所在地政府應(yīng)當(dāng)為兒童提供義務(wù)教育的條件；當(dāng)兒童與父母一起流動(dòng)到非戶籍所在地時(shí)，則由其經(jīng)常居住地政府提供義務(wù)教育的條件。

政府提供義務(wù)教育條件，意味著政府要提供義務(wù)教育所需的學(xué)校場(chǎng)所、必要的教學(xué)設(shè)備、教材并配備合格的教職人員、支付教職人員工資，義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)可以覆蓋上述教育成本，是政府提供義務(wù)教育的必要條件。對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來源問題，《義務(wù)教育法》規(guī)定了國家財(cái)政對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障義務(wù)，還明確了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)涵蓋的具體范圍和項(xiàng)目。但對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的具體承擔(dān)，《義務(wù)教育法》僅規(guī)定由各級(jí)政府共同承擔(dān)的基本原則，而各級(jí)政府承擔(dān)的具體比例則授權(quán)國務(wù)院制定細(xì)則。

2.國務(wù)院規(guī)范性文件對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分配的規(guī)定

國務(wù)院在2003年9月全國農(nóng)村教育工作會(huì)議文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》中規(guī)定，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”；對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，2006年3月《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的意見》中明確了“以流入地政府為主”的原則。國務(wù)院在2008年8月《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》中，對(duì)農(nóng)民工子女義務(wù)教育，增加了公辦學(xué)校對(duì)農(nóng)民工子女免除學(xué)雜費(fèi)、不收借讀費(fèi)，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題解決較好的省份給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)兩項(xiàng)規(guī)定。

雖然2006年《義務(wù)教育法》歷經(jīng)修訂，但新《義務(wù)教育法》實(shí)施后國務(wù)院并未對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的具體承擔(dān)方式做出改變，迄今為止我國政府內(nèi)部承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的原則是——在縱向的中央和地方各級(jí)政府之間，采取的是“以縣為主”原則，即在城市地區(qū)，以區(qū)級(jí)政府財(cái)政為主，在農(nóng)村地區(qū)，以縣鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政為主。而在橫向的不同地區(qū)政府之間，對(duì)流動(dòng)兒童的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，采取“以流入地政府為主，以公立學(xué)校為主”的政策。

政府是一個(gè)龐大的組織機(jī)構(gòu)，有眾多的層級(jí)及分支機(jī)構(gòu)，如果不能在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立合理的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)及分配機(jī)制，那么政府內(nèi)部財(cái)政資金的分配、管理及使用方面的弊端必然會(huì)影響到初等教育受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（二）流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度對(duì)義務(wù)教育可獲取性的影響

1.縣級(jí)財(cái)政收入不均衡對(duì)義務(wù)教育平等性的影響

在兒童沒有流動(dòng)的情況下，我國政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)“以縣為主”，故縣級(jí)政府是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入和管理主體。在這種模式下，《義務(wù)教育法》中義務(wù)教育的平等性原則，只有統(tǒng)一全國義務(wù)教育生均財(cái)政經(jīng)費(fèi)才能實(shí)現(xiàn)。但由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和不同地區(qū)要素稟賦結(jié)構(gòu)的影響，我國的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，社會(huì)結(jié)構(gòu)存在差異，導(dǎo)致政府的財(cái)政收入基礎(chǔ)和財(cái)政負(fù)擔(dān)的不同。在縣級(jí)財(cái)政收入不一致的情況下，各縣級(jí)政府可用于義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)也不可能一致。此時(shí)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)平等性原則的關(guān)鍵，就在于上級(jí)政府承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)能否彌補(bǔ)縣級(jí)財(cái)政差異所導(dǎo)致的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差異。

自1994年中央與地方實(shí)行分稅制后，地方財(cái)政收入由1993年的78%降為2003年的45.4%，其中30%左右在省級(jí)財(cái)政，縣級(jí)財(cái)政只有10%左右。中央財(cái)政收入則由22%上升至54.6%。而地方財(cái)政支出占國家財(cái)政支出的比重則在分稅制前后變化不大，保持在70%左右。全國財(cái)政收入的大部分歸中央政府所有，而義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)又“以縣為主”。國務(wù)院發(fā)展研究中心“縣鄉(xiāng)財(cái)政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)”課題組（2002）在對(duì)農(nóng)村學(xué)校抽樣調(diào)查后指出，在農(nóng)村義務(wù)教育資金投入比例中，中央政府、省和地區(qū)（包括地級(jí)市）、縣和縣級(jí)市負(fù)擔(dān)總計(jì)22%，而基層財(cái)力最弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻負(fù)擔(dān)了全部的78%。

顯然，由于中央配套資金在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中所占比例過小，不足以彌補(bǔ)各縣可支配義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的地區(qū)差異，而縣級(jí)政府可承受的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)本身就存在地區(qū)性差異。因此，目前的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度無法實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)的平等性原則。

2.流動(dòng)兒童分布不均對(duì)縣級(jí)財(cái)政的挑戰(zhàn)

全國流動(dòng)兒童的地區(qū)分布上，流入兒童最多的省份依次為廣東、浙江、江蘇、四川、山東、河南、福建，廣東省流入兒童數(shù)量最多，達(dá)到434萬，占全國12.13%。七省流入兒童數(shù)量均在150萬人以上，總數(shù)達(dá)到1637萬，占全國流動(dòng)兒童的45.71%。

表1　流入兒童人數(shù)100萬以上省市占全國流動(dòng)兒童總數(shù)的比例和規(guī)模

同時(shí)，部分地區(qū)流動(dòng)兒童在當(dāng)?shù)貎和偭恐兴急壤^高。全國流動(dòng)兒童占所有兒童比例為12.84%，但在上海和浙江城鎮(zhèn)地區(qū)，流動(dòng)兒童比例高達(dá)46.24%和47.68%，福建、北京和廣東城鎮(zhèn)中流動(dòng)兒童的比例分別為38.17%、36.28%和31.19%。

第六次人口普查將流動(dòng)兒童進(jìn)一步細(xì)分為四種類型，即跨省流動(dòng)、省內(nèi)跨市流動(dòng)、市內(nèi)跨縣流動(dòng)和縣內(nèi)跨鄉(xiāng)流動(dòng)，在全國范圍內(nèi)跨省流動(dòng)兒童占30.11%，省內(nèi)跨市占18.80%，市內(nèi)跨縣占12.83%，縣內(nèi)跨鄉(xiāng)占38.25%。但具體到各省級(jí)行政區(qū)域，北京、天津、上海的流動(dòng)兒童中，跨省流動(dòng)兒童比例均超過90%；浙江流動(dòng)兒童中，跨省流動(dòng)兒童比例為61.95%；廣東、江蘇、新疆、西藏跨省流動(dòng)兒童比例均在40%以上。

表2　跨省流動(dòng)兒童的流入地和流出地分布分別排前五位的省市?。▎挝唬?）

就跨省流動(dòng)兒童的構(gòu)成來看，跨省流動(dòng)兒童流入最多的省市分別為廣東、浙江、江蘇、北京和福建，五省市總共接受的跨省流動(dòng)兒童占全國跨省流動(dòng)兒童比例高達(dá)63.18%。而跨省流動(dòng)兒童流出地最多的省份依次為安徽、四川、湖南、江西、貴州，五省總共流出的跨省流動(dòng)兒童占全國跨省流動(dòng)兒童比例為50.26%。

上述數(shù)據(jù)反映了全國流動(dòng)兒童的來源和分布規(guī)律——大多數(shù)流動(dòng)兒童是農(nóng)村流動(dòng)兒童，他們一般從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)到東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)。跨省流動(dòng)兒童高度集中在我國東部大城市。

中央和地方政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算及撥付是根據(jù)兒童戶籍所在地進(jìn)行，但由于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付渠道不暢，導(dǎo)致流動(dòng)兒童本應(yīng)享有的戶籍所在地縣級(jí)政府和中央政府共同承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，不能跟隨流動(dòng)兒童一并轉(zhuǎn)移到流入地政府，而即流入地縣級(jí)政府只能以其地方財(cái)政承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育所需的主要經(jīng)費(fèi)。

由于我國實(shí)行分灶吃飯的財(cái)政體制，地方教育、交通、醫(yī)療等民生支出，很大程度上由地方政府負(fù)擔(dān)。常住人口越多，地方財(cái)政所需補(bǔ)貼的公共支出也就越多。以北京市為例，2012年北京市級(jí)財(cái)政支出為2849.9億元，78%用于民生領(lǐng)域。2010年北京市轄區(qū)人均財(cái)政支出為18892元，分別是其外來人口主要輸出地河北、山東和河南市轄區(qū)人均財(cái)政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。2012年廣東省義務(wù)教育階段隨遷子女在校生300.6萬人，比2008年增長52%，占全省義務(wù)教育在校生的24%，占全國隨遷子女在校生的21.6%，與北京、上海、天津、江蘇、浙江5省市隨遷子女的總和相當(dāng)，其中省外遷入占54%。對(duì)流入地縣級(jí)政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)而言，既要承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的80%，又要承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育的全部經(jīng)費(fèi)，對(duì)流動(dòng)兒童集中的大城市而言財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。

3.地方政府向流動(dòng)兒童父母轉(zhuǎn)嫁義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)

作為一個(gè)自負(fù)盈虧的社會(huì)組織，地方政府具有自利性特點(diǎn)，為了追求自身利益的最大化，必然以地方化利益為其首要目標(biāo)。只有當(dāng)執(zhí)行政策的結(jié)果能夠給流入地政府帶來顯著的收益，或者存在合理的激勵(lì)機(jī)制，抑或不這么做要承擔(dān)嚴(yán)重的后果或責(zé)任，流入地政府才會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)的承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。然而遺憾的是，對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育的保障并不在地方政府的政績考核標(biāo)準(zhǔn)之列。一方面，中央政府對(duì)流入地政府承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)沒有明確、專門的激勵(lì)機(jī)制；另一方面，即使流入地政府不承擔(dān)或不充分承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，也不會(huì)面臨嚴(yán)重的法律責(zé)任。因此，流入地政府承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)并不會(huì)給地方政府帶來立竿見影、顯而易見的收益，而不按國務(wù)院的規(guī)定為流動(dòng)兒童提供相應(yīng)的義務(wù)教育條件，也不會(huì)帶來明顯的損失。

更重要的是，流動(dòng)兒童大量集中在北上廣等一線城市及東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，大城市公立學(xué)校提供的教育質(zhì)量水平也比流動(dòng)兒童戶籍所在地的教育水平高。為了子女能夠享受高質(zhì)量的義務(wù)教育而全家遷入城市的流動(dòng)人口，在目前各大一線城市人口總量超出或接近城市人口飽和度的情形下，也許會(huì)成為導(dǎo)致城市管理失控的最后一根稻草。這也是2014年上半年北京市出臺(tái)史上最嚴(yán)格的非京籍兒童幼升小政策的初衷。

因此流入地政府在主觀上沒有足夠動(dòng)力為流動(dòng)兒童提供義務(wù)教育，通常以提高公立學(xué)校準(zhǔn)入條件以限制流動(dòng)兒童進(jìn)入，或收取借讀費(fèi)、贊助費(fèi)形式來轉(zhuǎn)嫁、緩解政府財(cái)政支出成本和壓力。除了少數(shù)流動(dòng)兒童可以進(jìn)入流入地公立學(xué)校就讀外，大部分流動(dòng)兒童仍被排斥在公立學(xué)校之外。

（三）義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度對(duì)民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校的限制和排除

對(duì)無法享受流入地公立學(xué)校義務(wù)教育的適齡流動(dòng)兒童而言，如果不想與父母分開成為留守兒童又想在城市接受義務(wù)教育，就只能選擇那些專門針對(duì)農(nóng)民工子弟、收費(fèi)較為低廉的民辦學(xué)校（下文簡稱農(nóng)民工子弟學(xué)校）。

對(duì)民辦學(xué)校的性質(zhì)及定位，我國1995年《教育法》第25條明確了民辦學(xué)校的非營利性，第26條則明確了民辦學(xué)校的基本條件。2003年實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法》則進(jìn)一步規(guī)定了民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可的條件。

對(duì)于民辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源，《教育法》第53條第2款規(guī)定“民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由舉辦方負(fù)責(zé)籌措，各級(jí)人民政府可以給予適當(dāng)支持”?！睹褶k教育促進(jìn)法》第44條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人”，第45條規(guī)定“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取經(jīng)費(fèi)資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施，對(duì)民辦學(xué)校予以扶持”，第46條規(guī)定“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”。上述法條中的“可以”二字，說明我國政府對(duì)民辦學(xué)校沒有經(jīng)費(fèi)資助的義務(wù)。但該法第51條對(duì)《教育法》中教育機(jī)構(gòu)的“非營利性”限制有所突破，即“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”，盡管法律沒有進(jìn)一步明確“合理回報(bào)”的概念及范疇，但相對(duì)于“非營利”而言，正是為了促進(jìn)民辦教育的發(fā)展才允許私人投資者追求“合理回報(bào)”。

從投資的角度而言，資本只會(huì)往收益率高的地方流動(dòng)。流動(dòng)兒童的分布規(guī)律表明，大量流動(dòng)兒童集中在北上廣及東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，這些城市的房價(jià)水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比?！睹褶k教育促進(jìn)法》中對(duì)投資回報(bào)率的“合理”限定標(biāo)準(zhǔn)，雖然相對(duì)《教育法》是一大進(jìn)步，對(duì)具有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的私人投資者而言卻并不具有吸引力。事實(shí)上，為流動(dòng)兒童提供義務(wù)教育的私人投資者，一般都不具備購買辦學(xué)所需場(chǎng)地及校舍的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，只能采取租賃形式。而租賃帶來的不穩(wěn)定性，則會(huì)進(jìn)一步影響私人投資者的投資意愿。在“合理回報(bào)”的約束下，高昂的房價(jià)和師資成本與低廉的學(xué)費(fèi)收入不出正比，在沒有任何外界資金資助的情況下，必然導(dǎo)致投資者會(huì)盡量壓縮辦學(xué)成本的各項(xiàng)開支。尤其是教學(xué)場(chǎng)地及教學(xué)設(shè)備，絕大多數(shù)農(nóng)民工子弟學(xué)校難以達(dá)到公立學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)。在師資成本上的節(jié)省，也會(huì)導(dǎo)致教師數(shù)量不足及教師收入不高而帶來的流動(dòng)性較高問題。這些弊端又將進(jìn)一步影響農(nóng)民工子弟學(xué)校通過政府教育部門的合格性審查，無法獲得合法的辦學(xué)資格。一旦地方政府對(duì)這類農(nóng)民工子弟學(xué)校進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法，被關(guān)閉的命運(yùn)在所難免。

農(nóng)民工子弟學(xué)校雖然是民辦學(xué)校，但其主要是為城市流動(dòng)兒童提供義務(wù)教育?！读x務(wù)教育法》第62條卻規(guī)定“社會(huì)組織或個(gè)人依法舉辦的民辦學(xué)校實(shí)施義務(wù)教育的，依照民辦教育促進(jìn)法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；民辦教育促進(jìn)法未作規(guī)定的適用本法”。而《民辦教育促進(jìn)法》中唯一針對(duì)承擔(dān)義務(wù)教育民辦學(xué)校的條款是第49條，“人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)”。上述條款表明，只有政府委托的民辦學(xué)校才可能享受政府的教育經(jīng)費(fèi)，沒有經(jīng)過委托的民辦學(xué)校即使承擔(dān)了義務(wù)教育任務(wù)，政府也沒有資助義務(wù)；同時(shí)，政府對(duì)委托承擔(dān)義務(wù)教育的民辦學(xué)校進(jìn)行資助的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是按照委托協(xié)議約定的標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照國務(wù)院對(duì)公辦學(xué)院規(guī)定的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

我國《教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》并未因?yàn)檗r(nóng)民工子弟學(xué)校所提供的義務(wù)教育，而對(duì)其有任何有別于其他類型民辦學(xué)校的支持措施。只有經(jīng)過政府委托、承擔(dān)義務(wù)教育的農(nóng)民工子弟學(xué)校，才可能享受一定的國家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)，而其他未經(jīng)政府委托、私人自辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校，無論其為多少流動(dòng)兒童提供義務(wù)教育階段教育，均不在國家財(cái)政預(yù)算之列。

綜上所述，一方面，流入地政府怠于承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，在政府財(cái)政投入不足的情形下，流入地公辦學(xué)校以各種附加費(fèi)形式向流動(dòng)兒童父母轉(zhuǎn)移義務(wù)教育的財(cái)政成本，而大多數(shù)流動(dòng)兒童父母因承受不起高額附加費(fèi)用無法進(jìn)入公立學(xué)校。另一方面，提供義務(wù)教育的農(nóng)民工子弟學(xué)校也不在政府財(cái)政的正常預(yù)算范圍內(nèi)，政策的不穩(wěn)定以及不支持降低了投資者的投資意愿，進(jìn)而影響了這類學(xué)校的教學(xué)水平和質(zhì)量，從而增加了其被關(guān)閉的可能性，即城市農(nóng)民工子弟學(xué)校的不穩(wěn)定性也不符合國際人權(quán)公約中義務(wù)教育的可獲取性要求。因此流動(dòng)兒童不是成為城市里的閑散失學(xué)兒童，就是回到戶籍所在地接受義務(wù)教育而成為留守兒童。

三、流動(dòng)兒童義務(wù)教育達(dá)到國際人權(quán)公約最低限度標(biāo)準(zhǔn)之修正路徑

政府與教育密切相關(guān)，政府在教育的供給、撥款以及規(guī)制管理方面都起到重要作用。政府的作用就在于承認(rèn)各種取舍權(quán)衡，并且建立教育體制，確定適當(dāng)?shù)膿芸钅Ｊ揭哉{(diào)和公平——效率間的平衡。如果要實(shí)現(xiàn)國際人權(quán)公約對(duì)義務(wù)教育的免費(fèi)性和可獲取性要求，我國政府必須完善現(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度。

（一）國際人權(quán)公約委員會(huì)對(duì)我國政府履約報(bào)告的審議結(jié)論

《兒童權(quán)利公約》與《經(jīng)社文公約》分別建立了締約國報(bào)告的審議機(jī)制以督促人權(quán)公約在締約國的實(shí)施，一般每隔5年審議一次。對(duì)《兒童權(quán)利公約》，我國在1996年、2003年、2010年的兒童權(quán)利委員會(huì)提交了履約報(bào)告，對(duì)《經(jīng)社文公約》，我國于2003年、2010年向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)提交了履行報(bào)告，兩個(gè)委員會(huì)對(duì)我國的每一個(gè)履約報(bào)告都做出了實(shí)質(zhì)性審查并給出了結(jié)論性意見。義務(wù)教育，尤其是流動(dòng)兒童義務(wù)教育是否達(dá)到了公約的最低限度標(biāo)準(zhǔn)，是兩個(gè)人權(quán)委員會(huì)都高度關(guān)注的議題。

兒童權(quán)利委員會(huì)在2005年對(duì)我國第二次履約報(bào)告的審議意見中，認(rèn)為：我國受教育權(quán)的機(jī)會(huì)和條件并不均衡，流動(dòng)兒童的義務(wù)教育也受此影響。委員會(huì)還注意到我國義務(wù)教育的各種雜費(fèi)、師生比過高、初高中輟學(xué)率高等現(xiàn)象，因此委員會(huì)建議我國政府：取消小學(xué)教育的各種雜費(fèi)以及其他“隱含”費(fèi)用，以保證小學(xué)教育真正做到免費(fèi)教育。在2014年對(duì)我國第三次、第四次合并履約報(bào)告的審議意見中，兒童權(quán)利委員會(huì)認(rèn)為：中國政府在大陸教育方面取得了巨大成就，但外來務(wù)工人員子女獲得教育和為之提供的教育方面，差距日益懸殊。在這點(diǎn)上，委員嚴(yán)重關(guān)切有報(bào)道稱，在流動(dòng)兒童鮮有機(jī)會(huì)或沒有機(jī)會(huì)進(jìn)入公立學(xué)校系統(tǒng)的地區(qū)，為這些兒童開辦的私立學(xué)校遭到官方騷擾，被強(qiáng)行關(guān)閉。為了加強(qiáng)外來務(wù)工人員子女受教育權(quán)的實(shí)施，委員會(huì)促請(qǐng)我國政府：確保為所有地區(qū)的各級(jí)教育提供足夠經(jīng)費(fèi)，改善學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施，增加教師人數(shù)及兒童獲得教學(xué)材料和教科書的機(jī)會(huì)；結(jié)束騷擾和關(guān)閉為外來務(wù)工人員子女開辦的私立學(xué)校的做法。

經(jīng)社文權(quán)利委員會(huì)在2005年對(duì)我國第一次履約報(bào)告的審議意見中認(rèn)為：根據(jù)委員會(huì)關(guān)于初級(jí)教育行動(dòng)計(jì)劃的第11（1999）號(hào)一般性意見和有關(guān)受教育權(quán)的第13（1999）號(hào)一般性意見，委員會(huì)呼吁締約國采取有效措施，確保所有兒童，包括移徙兒童和少數(shù)民族兒童，都能享受免費(fèi)的義務(wù)教育。而在2014年對(duì)我國第二次履約報(bào)告的審議結(jié)論中，經(jīng)社文權(quán)利委員會(huì)對(duì)受教育權(quán)的意見為：委員會(huì)歡迎締約國為達(dá)到教育支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)和建立九年免費(fèi)義務(wù)教育制度作出的努力，但關(guān)切地注意到，各地經(jīng)費(fèi)分配不均正在加大獲得和提供教育方面的城鄉(xiāng)差距。委員會(huì)又感到關(guān)切的是，義務(wù)教育仍不免費(fèi)，農(nóng)村地區(qū)和城市貧困地區(qū)的兒童往往負(fù)擔(dān)不起。對(duì)此，委員會(huì)建議我國：（a）采取適當(dāng)措施，確保平等分配經(jīng)費(fèi)，以確保在城市和農(nóng)村地區(qū)平等獲得和提供教育；（b）確保實(shí)行免費(fèi)的九年義務(wù)公立教育；（c）采取一切必要措施，普及并讓所有人都能獲得中等教育，包括技術(shù)和職業(yè)教育；（d）采取一切必要措施，降低少數(shù)民族兒童和農(nóng)民工子女的輟學(xué)率。

從上述人權(quán)委員會(huì)對(duì)我國數(shù)次履約報(bào)告的審議意見，可以看到國際社會(huì)對(duì)我國政府切實(shí)履行義務(wù)教育給付義務(wù)努力的肯定，同時(shí)也可以看到我國為流動(dòng)兒童提供義務(wù)教育方面的不足。流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育可獲取性的影響，是兩個(gè)人權(quán)委員會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)問題。人權(quán)委員會(huì)審議結(jié)論和建議所涉及的問題，是今后完善我國流動(dòng)兒童義務(wù)教育制度，切實(shí)履行人權(quán)公約最低限度核心義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)特別注意的方面。

（二）修正我國流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度的建議

1.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)必須以中央財(cái)政為主

在義務(wù)教育問題上，中央和地方政府的共同職能在于利用公共財(cái)政制度改善人口流動(dòng)所導(dǎo)致的教育總成本增加和教育不均衡現(xiàn)象。但目前流動(dòng)兒童義務(wù)教育以縣級(jí)政府為主、以流入地公立學(xué)校為主的“兩為主”政策，使流入地政府既要承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育所需的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，又可能面臨外來人口過多引起的社會(huì)治理難題。例如，正是基于人口控制的考慮，北京市政府才在今年出臺(tái)史上最嚴(yán)的非京籍兒童入學(xué)政策。雖然該政策會(huì)促使一部分流動(dòng)兒童及其父母離開，但政府卻可能面臨更嚴(yán)重的流動(dòng)兒童犯罪問題。目前大城市的未成年犯70%以上是流動(dòng)兒童，而流動(dòng)未成年犯又有高達(dá)80%的人沒有完成義務(wù)教育。

從政府職權(quán)角度而言，中央政府具有統(tǒng)一的稅賦權(quán)和分配權(quán)，以中央財(cái)政為主承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，才能有效避免縣級(jí)財(cái)政收入差異導(dǎo)致的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不均衡問題；也只有中央政府才能建立全國范圍內(nèi)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)對(duì)流動(dòng)兒童地區(qū)分布不均現(xiàn)象。

從政府職能角度而言，義務(wù)教育受益主體的廣泛性決定了教育的公共屬性，接受教育的個(gè)體從教育中受益，由個(gè)體組成的社會(huì)也因個(gè)體素質(zhì)的提高而間接受益。農(nóng)村流動(dòng)兒童的父母絕大多數(shù)是進(jìn)城務(wù)工人員，在城鄉(xiāng)二元體制下他們無法享受充分而健全的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障條件，在社會(huì)資源占有上本身就處于不利地位，特別是在收入有限的條件下，進(jìn)城務(wù)工人員承擔(dān)子女教育支出的能力受到極大限制。一旦這種被邊緣化狀態(tài)表現(xiàn)出代際相傳的特點(diǎn)，被邊緣化人群就極易以社會(huì)越軌的方式來“實(shí)現(xiàn)自我”甚至“報(bào)復(fù)社會(huì)”，令社會(huì)失去穩(wěn)定、安全的秩序和環(huán)境?！鞍岩粋€(gè)人關(guān)進(jìn)監(jiān)獄帶給納稅人的直接成本是教育一個(gè)學(xué)生的單位成本的數(shù)倍。還會(huì)產(chǎn)生由受害人和經(jīng)常由罪犯所在家庭帶來的犯罪附加成本。由此看來，為處理未能為國民提供教育所花費(fèi)的成本將是為全民提供高素質(zhì)教育所需補(bǔ)充資金的數(shù)倍。未能貫徹教育機(jī)會(huì)平等而導(dǎo)致學(xué)生卷入刑罰更是普遍意義上的一種高成本的社會(huì)不公平?！?/p>

中央政府職能及于全國范圍，既然義務(wù)教育階段受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的最終受益者是整個(gè)國家和社會(huì)，因此承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該是中央政府職能的應(yīng)有之義。

2.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)給付對(duì)象應(yīng)當(dāng)包含提供義務(wù)教育的農(nóng)民工子弟學(xué)校

義務(wù)教育階段受教育權(quán)的義務(wù)主體是國家，權(quán)利主體是所有適齡兒童。代表國家履行給付義務(wù)的是政府，以流入地政府為主承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的政策，只涉及政府內(nèi)部的責(zé)任分配問題，并不免除各級(jí)政府對(duì)流動(dòng)兒童的義務(wù)教育給付義務(wù)。正常的程序應(yīng)該是流入地政府對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)作出財(cái)政預(yù)算，然后支付給公立學(xué)校，由公立學(xué)校為流動(dòng)兒童提供義務(wù)教育。如果公立學(xué)校因各種原因無法滿足流動(dòng)兒童入學(xué)需要，那么流入地政府對(duì)未享受公立學(xué)校教育的流動(dòng)兒童的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，就不應(yīng)該支付給公立學(xué)校。但這筆經(jīng)費(fèi)也不會(huì)憑空消失，仍然應(yīng)該用于流動(dòng)兒童義務(wù)教育。

農(nóng)民工子弟學(xué)校雖然是私人投資的民辦學(xué)校，在流入地公立學(xué)校無法滿足流動(dòng)兒童義務(wù)教育需求時(shí)，為流動(dòng)兒童提供義務(wù)教育是對(duì)公立學(xué)校的有益補(bǔ)充。流入地政府將未支付給公立學(xué)校的流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)支付給這類農(nóng)民工子弟學(xué)校是履行受教育權(quán)義務(wù)的應(yīng)有之義。在這一前提下，再對(duì)公立學(xué)校和農(nóng)民工子弟學(xué)校施行同一準(zhǔn)入機(jī)制，才是公平合理的。

3.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)隨人流動(dòng)，最好能支付到人

各級(jí)政府之間均以適齡兒童戶籍作為財(cái)政預(yù)算和支付的依據(jù)。當(dāng)流動(dòng)兒童從戶籍所在地流動(dòng)到非戶籍所在地，如果沒有義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付制度，一方面，流動(dòng)兒童不能享受中央及其戶籍所在地政府給付的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，另一方面，完全由流入地政府承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，對(duì)流入地政府也不公平。

流動(dòng)兒童是城市化進(jìn)程的產(chǎn)物，他們都是因?yàn)楦改傅牧鲃?dòng)而流動(dòng)。國家既然允許國民的跨區(qū)域自由流動(dòng)，就不應(yīng)該為流動(dòng)人口享受國家福利設(shè)置障礙。如果義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)可以直接由適齡兒童個(gè)人及其家庭掌握并使用，那么流動(dòng)本身不會(huì)成為兒童接受義務(wù)教育的障礙。為了避免流動(dòng)兒童家庭將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)挪作他用，在支付方式上可借鑒美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼所提出的“教育券”方式，國家向兒童個(gè)人及家庭提供“義務(wù)教育券”，兒童接受義務(wù)教育時(shí)將其交給所在學(xué)校，國家再根據(jù)各學(xué)?！敖逃钡臄?shù)量，向其支付義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)。接受義務(wù)教育的流動(dòng)兒童數(shù)量越多，學(xué)?？梢詮膰耀@得的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)就越多。這種方式不僅限定了國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)的?？顚Ｓ茫苍诓煌墓W(xué)校、公立學(xué)校和民辦學(xué)校之間形成良性競(jìng)爭(zhēng)，更不會(huì)對(duì)流動(dòng)兒童及其父母的流動(dòng)造成障礙。

鑒于初等教育的重要性，我國政府如何切實(shí)履行義務(wù)教育給付義務(wù)，以法律形式進(jìn)一步明確各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的給付責(zé)任，是我國立法向國際人權(quán)公約中初等教育免費(fèi)、可獲取性邁進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中央政府必須建立既適合于我國國情、又能最大限度實(shí)現(xiàn)平等、效率目標(biāo)的義務(wù)教育公共財(cái)政制度，才能保障所有適齡兒童平等享有義務(wù)教育受教育權(quán)。而尋找適合我國國情的最佳方案過程，則需要教育經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育財(cái)政學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)研究者之間的通力合作，如在目前我國中央和地方政府實(shí)行分稅制、財(cái)政包干的基礎(chǔ)上，中央政府、省級(jí)政府和市、縣級(jí)政府之間對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分配怎樣才合理；在地方政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給能力不同的前提下，中央政府的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)如何分配才能最大限度實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)的平等化；各級(jí)政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)如何使用和管理，才能使資金運(yùn)用的效率最大化從而實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量的統(tǒng)一；法律只是對(duì)利益博弈的結(jié)果予以確認(rèn)。

［責(zé)任編輯李晶晶責(zé)任校對(duì)王治國］

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2014-09-18

王慧（1978—），女，湖北英山人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院講師，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事兒童權(quán)利保護(hù)、國際私法研究。