李佐軍盛三化

名家新論

中國城市大氣污染加重的關(guān)鍵原因分析

李佐軍1，2盛三化1，3

（1.華中科技大學(xué)，武漢430074；2.國務(wù)院發(fā)展研究中心，北京100100；3.三峽大學(xué)，湖北宜昌443002）

2003—2013年，中國城市工業(yè)廢氣長期高度集聚，這孕育了當(dāng)前中國一些城市、城市圈與城市帶高程度、寬范圍的大氣污染。中國各個城市必須改變大氣污染防治戰(zhàn)略，把預(yù)防放在更為優(yōu)先的位置上，并采取樹立大氣污染預(yù)防理念、創(chuàng)新大氣污染預(yù)防制度、激勵大氣污染預(yù)防技術(shù)進(jìn)步、加大結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐等措施。

城市；大氣污染；工業(yè)廢氣集聚；預(yù)防

2011年以來，中國大氣污染加重，霧霾覆蓋面不斷增加、出現(xiàn)時間不斷增長、程度不斷加深。（1）為了推進(jìn)黨的十八大以來多次重大會議提出的社會主義生態(tài)文明建設(shè)，中國在2013年9月推出了《大氣污染防治行動計劃》，并在2014年10月出臺了《大氣污染防治法修訂草案征求意見稿》。中國將在大氣污染防治方面加強(qiáng)依法防治、聯(lián)防聯(lián)控與綜合治理，還廣大民眾以朗朗晴空。中國近幾年大氣污染加重的直接原因在于大氣主要污染物排放總量及其集聚程度上升。有關(guān)研究表明，工業(yè)污染（二氧化硫、工業(yè)煙塵等）是重要的大氣污染源（2），在工業(yè)化速度很快的地區(qū)，工業(yè)污染是最大的污染源。隨著城市空氣質(zhì)量不斷下降，環(huán)境治理日益成為城市居民高度關(guān)注的問題。（3）本文將從工業(yè)廢氣集聚的角度探析中國城市大氣污染加重的原因，并提出解決中國城市大氣污染問題的戰(zhàn)略思路與對策。

一、中國城市工業(yè)廢氣集聚的現(xiàn)狀

基尼系數(shù)是一個得到了普遍認(rèn)可的衡量收入差異狀況的指標(biāo)，國內(nèi)有不少學(xué)者把基尼系數(shù)引入中國環(huán)境問題研究（陳友偲、牟守國，2012［1］；徐大偉等，2012［2］；徐道煒等，2013［3］；李昊、南靈，2014［4］）。因為污染排放量指標(biāo)已經(jīng)與現(xiàn)實出現(xiàn)了相當(dāng)大的脫軌，而工業(yè)污染產(chǎn)生量指標(biāo)因為與企業(yè)和政府官員利益相關(guān)性很低，要真實可靠得多，所以本文參照基尼系數(shù)的構(gòu)思與前人的研究成果，構(gòu)建中國地級以上城市工業(yè)廢氣（主要是工業(yè)煙塵與工業(yè)二氧化硫）產(chǎn)生量基尼系數(shù)來測度城市工業(yè)廢氣集聚程度。

從表1與圖1可以看出，2003—2013年中國城市工業(yè)煙塵與工業(yè)二氧化硫產(chǎn)生量基尼系數(shù)取值均相當(dāng)高，且穩(wěn)定。其中，工業(yè)二氧化硫產(chǎn)生量基尼系數(shù)在0.55左右波動，工業(yè)煙塵產(chǎn)生量基尼系數(shù)則在0.57左右波動。這表明2003—2013年中國城市工業(yè)廢氣集聚程度一直處于頂峰位置，與中國該階段的工業(yè)化進(jìn)程不一致。（4）其中有兩個可能的原因：一是2008年后經(jīng)濟(jì)下行的壓力使得中央與地方把環(huán)境保護(hù)暫時放在了次要的位置上，而中央4萬億元的政策刺激了一些特大型與大型城市的鋼鐵、水泥、冶金、化工等高污染行業(yè)的產(chǎn)能擴(kuò)張，導(dǎo)致這些城市的工業(yè)廢氣產(chǎn)生與排放量持續(xù)增長；二是經(jīng)濟(jì)增長的考核導(dǎo)向使得一些特大型與大型城市過度工業(yè)化，結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程緩慢（5），污染型重工業(yè)（金屬冶煉加工、能源生產(chǎn)、化學(xué)制品等）占GDP比重較高且穩(wěn)定。

表1　中國城市工業(yè)廢氣產(chǎn)生量基尼系數(shù)（2003—2013年）

工業(yè)廢氣產(chǎn)生量主要集中在中東部幾個省市。2013年，工業(yè)煙塵產(chǎn)生量排名前五的是河南省（洛陽、鄭州、平頂山等城市排名靠前）、山東省（淄博、濟(jì)寧、棗莊、濟(jì)南等城市排名靠前）、山西?。ㄅR汾、朔州、大同、長治等城市排名靠前）、河北?。嬷?、邯鄲、石家莊等城市排名靠前）與江蘇?。ㄐ熘?、蘇州、南京等城市排名靠前），重慶市則是工業(yè)煙塵產(chǎn)生量最多的城市。工業(yè)二氧化硫產(chǎn)生量排名前六的是山東省（淄博、濰坊、煙臺等城排名靠前市）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（赤峰、鄂爾多斯等城市排名靠前）、江蘇?。暇⑻K州、鎮(zhèn)江等城市排名靠前）、山西?。ù笸?、長治、臨汾等城市排名靠前）、河北?。ㄊ仪f、唐山、邯鄲等城市排名靠前）與河南省（洛陽、鄭州、平頂山等城市排名靠前）。而2013年12月中國環(huán)境監(jiān)測總站的全國城市空氣質(zhì)量實時發(fā)布平臺顯示，中國霧霾最嚴(yán)重的城市主要分布在京津翼、河南、山東、江西、重慶等地區(qū)。其中，京津翼最為嚴(yán)重，除了氣候干燥之外，與工業(yè)廢氣污染源過于集中也有很大關(guān)系。在2013年地級與副省級城市的工業(yè)煙塵產(chǎn)生量排名中，河北的滄州、邯鄲與石家莊分別排在第一、第二與第六位。中國霧霾嚴(yán)重的地區(qū)分布與工業(yè)廢氣的地區(qū)集聚、城市集聚狀況非常一致。

二、中國城市工業(yè)廢氣集聚的關(guān)鍵原因

導(dǎo)致中國城市工業(yè)廢氣集聚的原因很多，比如產(chǎn)業(yè)集聚、城市與人口集中、生產(chǎn)技術(shù)（尤其是污染預(yù)防技術(shù)（6））落后、非均衡的工業(yè)化等。其中，非均衡的工業(yè)化是中國城市工業(yè)廢氣集聚最根本、最關(guān)鍵的原因。

工業(yè)化指國民經(jīng)濟(jì)中一系列基要的生產(chǎn)要素組合方式連續(xù)發(fā)生變化的過程（張培剛，2002）［5］，它一般要經(jīng)歷三個階段（7），國內(nèi)學(xué)者主要采用錢納里等［6］的工業(yè)化階段劃分方法，但在采用工業(yè)評價指標(biāo)上有很大的分歧。袁志剛等（2003）采用就業(yè)指標(biāo)分析了中國1980—2001年的工業(yè)化進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)這段時期中國工業(yè)化速度比較快，到2001年中國工業(yè)化整體上處于初期至中期水平，但地區(qū)之間差異很大。［7］陳佳貴等（2006）采用綜合指標(biāo)進(jìn)行的實證研究表明1995—2004年中國絕大部分地區(qū)處于加速工業(yè)化階段，先進(jìn)地區(qū)與落后地區(qū)之間的工業(yè)化差距在不斷拉大，但2004年以后地區(qū)之間工業(yè)化差距則有逐漸縮小的趨勢。［8］龐瑞芝、李鵬（2011）采用就業(yè)指標(biāo)發(fā)現(xiàn)中國改革開放之初所推行的區(qū)域不平衡發(fā)展戰(zhàn)略在促進(jìn)東部工業(yè)崛起之時顯著拉大了沿海與內(nèi)陸地區(qū)的差距，1998年以來重化工業(yè)的加速發(fā)展導(dǎo)致全國整體新型工業(yè)化增長績效嚴(yán)重受損。［9］諸多研究表明中國在相當(dāng)長的時期走的是粗放型發(fā)展為主的工業(yè)化道路（簡新華等，2004）［10］和非均衡的重工業(yè)化路徑（8），吳敬璉（2006）認(rèn)為中國許多地方政府都提出了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)重型化的方針，運用自己手中配置資源的權(quán)力或影響資源配置的權(quán)力，大力發(fā)展重化工業(yè)，這種不顧資源稟賦的狀況片面追求經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重型化的浪潮已經(jīng)給國民經(jīng)濟(jì)帶來了一系列嚴(yán)重問題。［11］這些理論與實證研究結(jié)果表明：第一，中國整體已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期靠后的階段，重化工業(yè)開始迅速發(fā)展；第二，中國走的是非均衡工業(yè)化路徑，進(jìn)入工業(yè)化中期階段后地區(qū)工業(yè)化差距拉大。

城市之間工業(yè)廢氣集聚程度及其變化趨勢主要受工業(yè)化路徑與策略、工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其變遷的影響，因為工業(yè)廢氣是工業(yè)生產(chǎn)和消費過程中的附屬產(chǎn)品，并且主要在工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生，所以其產(chǎn)生量與分布狀況主要受工業(yè)化路徑選擇的影響：非均衡的工業(yè)化會導(dǎo)致各個城市或地區(qū)工業(yè)廢氣產(chǎn)生量非均衡化（廢氣集聚）。工業(yè)化進(jìn)程中的非均衡主要包括兩個方面的非均衡：首先是工業(yè)化的地區(qū)不均衡——不同城市與地區(qū)之間工業(yè)化進(jìn)程與速度存在很大差異，有的城市與地區(qū)已經(jīng)完成工業(yè)化（上海、北京等城市），有的處于工業(yè)化后期階段（武漢、鄭州、長沙等諸多省會城市，以及重慶等工業(yè)發(fā)達(dá)的大城市與特大型城市），有的尚處于工業(yè)化第一階段（如貴州、云南、廣西等落后地區(qū)的很多城市以及湖北、湖南等中等發(fā)展地區(qū)的落后山區(qū)城市）。其次是工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不均衡，包括輕重工業(yè)比例失調(diào)，重工業(yè)過度發(fā)展；重工業(yè)內(nèi)部污染型重工業(yè)（萬元工業(yè)產(chǎn)值廢氣產(chǎn)生量高的金屬冶金加工業(yè)、煤炭采選與洗煤等能源工業(yè)、化學(xué)原料與化學(xué)用品制造業(yè)等）比例過高；技術(shù)含量低、粗放式發(fā)展的工業(yè)比例過高等。［12］

工業(yè)化未完成之前，工業(yè)化的地區(qū)不均衡會使得資金、人口與制造業(yè)向重點城市（直轄市、省會城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)與資源型城市等）和地區(qū)集中，隨之而來的就是工業(yè)污染源與廢氣產(chǎn)生量日益集中在重點城市和地區(qū)。工業(yè)化的結(jié)構(gòu)不均衡（尤其是污染型重工業(yè)過度發(fā)展）則加速了工業(yè)廢氣集聚過程，使得工業(yè)廢氣集聚更為迅猛，很容易超過生態(tài)環(huán)境承載能力，導(dǎo)致大氣污染日益嚴(yán)重和顯現(xiàn)化。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前中國工業(yè)廢氣產(chǎn)生量最高的地方基本上是進(jìn)入重化工業(yè)階段早、中期的城市，已經(jīng)完成或接近完成工業(yè)化的城市（北京、上海、廣州、深圳等）則因為工業(yè)化較早，工業(yè)化進(jìn)程較快，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（第三產(chǎn)業(yè)化方向）、工業(yè)內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整（高新化與污染減產(chǎn)化方向）、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整（清潔可再生能源方向）、空間結(jié)構(gòu)調(diào)整（產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局）也就越早和越明顯，工業(yè)廢氣產(chǎn)生排放量與大氣污染呈下降趨勢，具有較為明顯的環(huán)境庫茨尼茨曲線特征。本來，污染預(yù)防技術(shù)與環(huán)境規(guī)制能夠縮小工業(yè)廢氣產(chǎn)生量的集聚程度，因為一般情況下工業(yè)廢氣產(chǎn)生量越集中的城市或地區(qū)，往往環(huán)境規(guī)制及其執(zhí)行力度就嚴(yán)格一些，從而可能促進(jìn)污染預(yù)防技術(shù)進(jìn)步，降低工業(yè)廢氣產(chǎn)生量及其集聚程度。但是，中國許多地方政府長期“先污染，后治理”、“重經(jīng)濟(jì)，輕環(huán)境”、“重治理，輕預(yù)防”的理念與思維，以及采取粗放式發(fā)展戰(zhàn)略，使得環(huán)境規(guī)制發(fā)展緩慢且執(zhí)行不力，污染治理技術(shù)發(fā)展較快而污染預(yù)防技術(shù)發(fā)展緩慢。當(dāng)我們完全意識到這個問題并試圖改變時卻發(fā)現(xiàn)制度變遷的“路徑依賴”力量強(qiáng)大——相對發(fā)達(dá)的城市通過結(jié)構(gòu)調(diào)整與技術(shù)創(chuàng)新等措施不斷降低工業(yè)廢氣產(chǎn)生量，但被調(diào)整下來的污染型企業(yè)與工業(yè)卻源源不斷地往相對落后、工業(yè)化程度相對較低的城市轉(zhuǎn)移（比如上海、北京、廣州、武漢等城市的污染型工業(yè)均有向各自周邊城市轉(zhuǎn)移的趨勢）并獲得了更好的發(fā)展，從而導(dǎo)致中國長期工業(yè)廢氣集聚程度居高不下，只是工業(yè)廢氣集聚地點發(fā)生了轉(zhuǎn)移。［13］

盡管中央與不少地方政府正在想方設(shè)法走均衡發(fā)展道路，但因為工業(yè)化路徑依賴的存在，中國非均衡的工業(yè)化進(jìn)程在相當(dāng)長的時間內(nèi)還將繼續(xù)。長期非均衡的工業(yè)化是中國工業(yè)廢氣集聚程度維持在高位的最根本、最關(guān)鍵的原因，隨著中國進(jìn)入重化工業(yè)階段下半場（9），這種狀況短期內(nèi)難以發(fā)生根本性改變。

三、工業(yè)廢氣集聚對中國城市大氣污染的影響

氣候、污染物排放與生態(tài)環(huán)境承載力決定了大氣污染的程度與范圍，氣候與生態(tài)環(huán)境承載力在短期內(nèi)難以發(fā)生顯著變化，所以近幾年中國大氣污染加重的關(guān)鍵因素是污染物排放。2013與2014年中國東部與中部很多城市頻繁出現(xiàn)嚴(yán)重的霧霾天氣，是這些地區(qū)污染物排放超過了生態(tài)環(huán)境的承載力與凈化能力，由量變引起質(zhì)變的結(jié)果。工業(yè)廢氣集聚便是這種量變到質(zhì)變的關(guān)鍵因素。工業(yè)廢氣集聚對中國城市大氣污染的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）工業(yè)廢氣集聚影響大氣污染的程度。在工業(yè)化的早中期，隨著工業(yè)廢氣集聚程度的上升，工業(yè)廢氣產(chǎn)生與排放會日益集中在個別工業(yè)化程度高的大型、特大型與巨大型城市，這些城市大氣污染程度會上升；在工業(yè)化的中后期，工業(yè)廢氣集聚程度上升到頂峰后，個別工業(yè)化程度高的大型、特大型與巨大型城市的工業(yè)廢氣產(chǎn)生與排放也會進(jìn)入頂峰，其大氣污染將會相當(dāng)嚴(yán)重，一些工業(yè)化程度較高的二三線城市（尤其是與污染嚴(yán)重的大型、特大型與巨大型城市相鄰的城市）也會出現(xiàn)不同程度的大氣污染。工業(yè)廢氣集聚程度越高，表明工業(yè)廢氣產(chǎn)生與排放越可能集中在少數(shù)特大型城市與巨大型城市，此時大氣污染程度高且很集中。［14］

（二）工業(yè)廢氣集聚影響大氣污染的范圍。在工業(yè)化的早中期，工業(yè)廢氣集聚上升到一定程度，個別工業(yè)化程度高的大型、特大型與巨大型城市會首先出現(xiàn)大氣污染顯現(xiàn)化和空氣質(zhì)量顯著下降；在工業(yè)化的中后期，工業(yè)廢氣集聚程度上升到頂峰后，則必然會引起工業(yè)廢氣排放量大與排放強(qiáng)度高的城市、城市圈與城市帶出現(xiàn)嚴(yán)重的大氣污染和空氣質(zhì)量嚴(yán)重下降。工業(yè)廢氣集聚程度越高，大氣污染范圍反而可能越小，而長時期的工業(yè)廢氣高度集聚則會引起大氣污染的逐漸擴(kuò)散。因為此時原來高度工業(yè)化的城市大氣污染會加重，而一些工業(yè)化程度低的城市隨著工業(yè)化的推進(jìn)，其大氣污染也會顯現(xiàn)化。所以，近兩年中國大氣污染嚴(yán)重或比較嚴(yán)重的地區(qū)基本上是那些工業(yè)化程度高的城市、城市圈與城市帶，如東北老工業(yè)城市帶、京津冀、長三角、珠三角、中原城市群、重慶城市群、武漢城市圈、長株潭城市圈等，并且大氣污染有向其他工業(yè)化程度較高且推進(jìn)速度較快的城市擴(kuò)散的趨勢。［15］

（三）工業(yè)廢氣集聚提高大氣污染頻率。工業(yè)廢氣集聚程度高的城市與地區(qū)，盡管大風(fēng)、降雨、降雪等天氣能夠在一定程度上遏制與減少大氣污染，但由于工業(yè)廢氣產(chǎn)生與排放量大、集聚速度快，很多城市與地區(qū)大氣污染頻率與污染天氣出現(xiàn)頻率高。2011年以來，中國很多重化工業(yè)占比高的城市污染天氣出現(xiàn)的頻率明顯增加。曾經(jīng)全國聞名的綠色宜居城市——湖北宜昌市2011年開始頻繁出現(xiàn)霧霾天氣，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)急劇下降，2014年宜昌城區(qū)空氣優(yōu)良天數(shù)為176天，比2013年減少135天。2013年，河南鄭州市優(yōu)良天數(shù)為128天，達(dá)標(biāo)率僅35%。2013年與2014年環(huán)保部網(wǎng)站發(fā)布的京津冀、長三角、珠三角區(qū)域和直轄市、省會城市及計劃單列市共74個城市空氣質(zhì)量狀況數(shù)據(jù)顯示，空氣質(zhì)量較差的前十名城市絕大多數(shù)處于工業(yè)廢氣產(chǎn)生量最為集中的京津翼地區(qū)、河南省與山東省。其中，石家莊、邯鄲、濟(jì)南、廊坊與鄭州等城市的工業(yè)煙塵或工業(yè)二氧化硫產(chǎn)生量在2012年與2013年均排在全國前列。

（四）工業(yè)廢氣集聚降低生態(tài)環(huán)境凈化能力。在工業(yè)廢氣集聚程度較高或很高，工業(yè)廢氣產(chǎn)生與排放量卻快速上升的情況下，進(jìn)入重化工業(yè)階段的城市工業(yè)廢氣排放量就可能超過生態(tài)環(huán)境的承載容量，從而破壞生態(tài)環(huán)境，使得大氣生態(tài)環(huán)境的凈化能力下降，大氣污染進(jìn)一步加重。歷史上曾經(jīng)有名的“霧都”倫敦經(jīng)過幾十年的治理，大氣污染才得到有效遏制，其中一個關(guān)鍵原因就是工業(yè)廢氣集聚程度太高，大氣生態(tài)環(huán)境凈化能力被大幅消弱。中國當(dāng)前一些污染型重工業(yè)特別發(fā)達(dá)的城市與城市圈已經(jīng)步入倫敦的后塵，需要引起特別重視。

可以說，正是城市工業(yè)廢氣長期高度集聚，孕育了當(dāng)前中國一些城市、城市圈與城市帶高程度、寬范圍的大氣污染。并且，隨著大氣生態(tài)環(huán)境的凈化能力不斷消弱，這些地區(qū)的大氣污染防治難度將不斷增加。如果當(dāng)前不采取果斷的、有效的防治措施，這種局面不僅難以改善，反而可能繼續(xù)惡化，將來我們需要付出巨大代價才能讓藍(lán)天白云成為這些地區(qū)的常態(tài)。

四、改變大氣污染防治戰(zhàn)略，有效遏制城市大氣污染

中國城市工業(yè)廢氣長期高度集聚的主要原因，除了非均衡工業(yè)化以外，還在于廣大城市政府長期對大氣污染防治的重視以及努力程度不夠，廣大城市實施的“重治理，輕預(yù)防”的大氣污染防治戰(zhàn)略效果不佳。因為大氣污染治理的邊際成本遞增，而邊際效果遞減。以工業(yè)煙塵為例，2006年以來，中國地級以上城市的工業(yè)煙塵平均去除比率就在90%以上，然后緩慢上升到2013年的97.92%，治理效果已經(jīng)接近極限。因此，在環(huán)境承載力與氣候難以改變的情況下，只能從減少廢氣（尤其是工業(yè)廢氣）產(chǎn)生量著手。中國各個城市必須改變過去“重治理，輕預(yù)防”的工業(yè)廢氣防治戰(zhàn)略，把預(yù)防放在更為優(yōu)先的位置上，并可以采取以下措施：［16］

（一）嚴(yán)控工業(yè)廢氣產(chǎn)生與排放總量。各級城市政府（尤其是重化工業(yè)占比高的城市政府）在制定“十三五”發(fā)展規(guī)劃與大氣污染防治專項規(guī)劃時，要根據(jù)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力明確提出各種工業(yè)廢氣產(chǎn)生與排放總量控制目標(biāo)，并且工業(yè)廢氣產(chǎn)生與排放總量目標(biāo)要逐年遞減，以有效降低工業(yè)廢氣集聚程度。對于城市與工業(yè)廢氣相當(dāng)集中的城市圈、城市群與城市帶，如京津翼、珠三角、長三角、中原城市群、武漢城市圈、成渝城市圈等，需要城市圈/群/帶采取一致行動，對工業(yè)廢氣實行聯(lián)防聯(lián)控，防止工業(yè)廢氣與工業(yè)廢氣污染源向四周擴(kuò)散。在短期內(nèi)，控制與減少工業(yè)廢氣污染源是控制與減少工業(yè)廢氣產(chǎn)生量最為直接有效的手段，即控制與減少當(dāng)前工業(yè)廢氣產(chǎn)生量最高的以下七大重工業(yè)的產(chǎn)量：非金屬礦物制品業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、石油加工煉焦和核燃料加工業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)。

（二）樹立工業(yè)廢氣預(yù)防理念。治理是事后解決問題，是治標(biāo)之策；預(yù)防是事前扼殺問題，是治本之策。美歐日等發(fā)達(dá)國家大量工業(yè)廢氣防治實例再三表明：事后治理不如事中控制，事中控制又不如事前預(yù)防。因此，中國解決工業(yè)廢氣污染問題必須高度重視預(yù)防戰(zhàn)略，把預(yù)防放在更為重要的位置上。需要中央由上至下，加強(qiáng)宣傳與引導(dǎo)，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一工業(yè)廢氣防治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，逐漸消除“重治理，輕預(yù)防”、“先污染，后治理”、“重經(jīng)濟(jì)，輕環(huán)保”等不合時宜的理念與思維，樹立“預(yù)防優(yōu)先”的大氣污染防治理念，創(chuàng)建污染預(yù)防文化，把有效減少工業(yè)廢氣產(chǎn)生量作為當(dāng)前大氣污染防治第一要務(wù)。

（三）創(chuàng)新工業(yè)廢氣預(yù)防制度。以法治創(chuàng)新為核心，以預(yù)防為導(dǎo)向，不斷完善《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等核心環(huán)保法律法規(guī)，修正一些過于強(qiáng)調(diào)污染處理與處置的法律法規(guī)與政令，在《民法》、《刑法》等其他相關(guān)法律中添加工業(yè)廢氣污染懲治方面的條款；建立一個高效、廉潔、公開、公正、權(quán)威的環(huán)保法律法規(guī)執(zhí)法體系，給環(huán)保執(zhí)法部門以更多的權(quán)力與責(zé)任，強(qiáng)化環(huán)保司法與執(zhí)法力度。以組織創(chuàng)新為抓手，積極探索與發(fā)揮市場的引導(dǎo)作用以及政府的監(jiān)督促進(jìn)作用，使政府與市場能夠在工業(yè)廢氣防治中相互支持、互為補充。以管理制度創(chuàng)新為導(dǎo)向，注重工業(yè)廢氣防治的科學(xué)規(guī)劃與政策激勵導(dǎo)向，充分發(fā)揮環(huán)境評價制度、企業(yè)清潔生產(chǎn)管理制度、環(huán)保認(rèn)證管理制度、官員環(huán)?？己酥贫鹊仍诠I(yè)廢氣預(yù)防中的作用。

（四）激勵工業(yè)廢氣預(yù)防技術(shù)進(jìn)步。通過污染預(yù)防技術(shù)認(rèn)定、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、財稅金融等政策支持，激勵企業(yè)通過技術(shù)引進(jìn)與自主研發(fā)來提升工業(yè)廢氣預(yù)防技術(shù)水平。因為中國工業(yè)煙（粉）塵與工業(yè)二氧化硫預(yù)防技術(shù)水平還相當(dāng)?shù)?，有很大的進(jìn)步空間，而且工業(yè)廢氣預(yù)防技術(shù)進(jìn)步具有很高的溢出效應(yīng)和遞增效應(yīng)（10），在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，中國各個城市應(yīng)該把工業(yè)廢氣預(yù)防技術(shù)進(jìn)步作為減少工業(yè)廢氣產(chǎn)生與排放量、降低大氣污染的首要途徑，制度創(chuàng)新也要把激勵大氣污染預(yù)防技術(shù)進(jìn)步放在核心目標(biāo)上。

（五）加大結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。通過產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)控制、能源政策與能源控制、長期發(fā)展規(guī)劃等加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)與區(qū)域結(jié)構(gòu)等的調(diào)整步伐，使一些工業(yè)廢氣產(chǎn)生強(qiáng)度高的非金屬礦物制品等重化工業(yè)向信息、物流、金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，“三高工業(yè)”（高投入、高污染、高排放的工業(yè)）向“三低工業(yè)”（低消耗、低污染、低排放的工業(yè)）轉(zhuǎn)型，不可再生的化石能源（石油、煤炭、天然氣等）向可再生的清潔能源（太陽能、風(fēng)能、潮汐能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能、水能等）轉(zhuǎn)型，污染型工業(yè)過度集聚向產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局轉(zhuǎn)型，以有效減少工業(yè)廢氣污染源，降低工業(yè)廢氣集聚程度，消減工業(yè)廢氣污染。

注釋：

（1）參見《霧霾天氣成因分析及應(yīng)對思考》（來源：《中國應(yīng)急管理》2014年第一期，作者：孫瑾，繆宇鵬，張建忠）。

（2）根據(jù)中科院大氣物理研究所研究員張仁健等人的研究，北京大氣污染源中工業(yè)污染占25%（參見《北京霧霾形成原因》，http ：//www.360doc.com/content/14/0101/12/535749_341693820.shtml）。

（3）參見《人民網(wǎng)2014兩會熱點調(diào)查數(shù)據(jù)解讀》（http ：//politics.people.com.cn/n/2014/0303/c1001-24515062.html）。

（4）理論上，工業(yè)廢氣集聚程度在工業(yè)化進(jìn)入中期階段的時候會達(dá)到頂峰，而中國2001年左右就進(jìn)入了工業(yè)化中期（參見［3］）。

（5）尤其是資源性城市存在發(fā)展路徑依賴，短期內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度很大。

（6）污染預(yù)防技術(shù)指那種在同等產(chǎn)出（或消費）的情況下能夠降低污染物產(chǎn)生量的技術(shù)，比如節(jié)能技術(shù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)、新能源技術(shù)等。

（7）Walther Hoffmann 把工業(yè)化分為“消費品工業(yè)占優(yōu)勢；資本品工業(yè)相對增加；消費品工業(yè)與資本品工業(yè)平衡，而有資本品工業(yè)逐漸占優(yōu)越地位的趨勢”三個階段，張培剛贊成這種劃分（參見［1］）；而錢納里則把工業(yè)化分為“初期、中期與后期”三個階段（參見［2］）。

（8）1978年以來中國重工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重呈現(xiàn)上升的趨勢，到2007年重工業(yè)比重高達(dá)70.5%，2011年上升到71.85%，但2012年出現(xiàn)了下降（71.61%），參見歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。

（9）參見李佐軍.中國進(jìn)入重化工業(yè)階段下半場［N］.中國經(jīng)濟(jì)時報，2014-05-09。

（10）溢出效應(yīng)指工業(yè)廢氣預(yù)防技術(shù)進(jìn)步不僅可以減少工業(yè)廢氣產(chǎn)生與排放量，還可以節(jié)約資源與能源，降低生產(chǎn)成本；遞增效應(yīng)指隨著工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，工業(yè)廢氣預(yù)防技術(shù)進(jìn)步所能減少的工業(yè)廢氣產(chǎn)生與排放量會不斷增加。

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（責(zé)任編輯明篤）

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李佐軍（1966—），湖南益陽人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博導(dǎo)，研究員，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，主要研究方向：資源與環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)等；盛三化（1976—），湖南常德人，華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士生，三峽大學(xué)經(jīng)管學(xué)院講師，通訊作者，主要研究方向：資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)。