地方政府的一項(xiàng)重要職能是為公眾提供公共服務(wù)。為了更好地讓人民群眾共享政府提供的公共服務(wù)，國(guó)家提出了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的重要目標(biāo)。那么，在地方政府具體實(shí)踐中，公共服務(wù)水平和實(shí)際效果到底如何?本文按照我國(guó)行政區(qū)劃選取地市級(jí)政府作為研究對(duì)象(不包括直轄市和副省級(jí)市)，對(duì)全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府的公共服務(wù)績(jī)效狀況進(jìn)行評(píng)估。

一、公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與指標(biāo)選擇

政府職能在不同歷史階段具有不同的內(nèi)涵和外延。我國(guó)行政體制改革一直把政府職能轉(zhuǎn)變作為核心。公共服務(wù)成為政府的一項(xiàng)重要職能，是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和時(shí)代要求的現(xiàn)實(shí)結(jié)果。2002年政府工作報(bào)告中首次明確政府職能的新定位，“切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)”①朱镕基:《政府工作報(bào)告——2002年3月5日在九屆全國(guó)人大第五次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年3月17日，第2版。。接著，在黨的十六大報(bào)告中提出，“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能”②江澤民:《全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》，《江澤民文選(第三卷)》，北京:人民出版社，2006年，第549頁(yè)。。此后，又不斷強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，切實(shí)解決民生問(wèn)題。

但是，面對(duì)不同區(qū)域之間發(fā)展的不平衡，公共服務(wù)均等化成為一個(gè)迫切需要解決的社會(huì)問(wèn)題。黨的十七大報(bào)告中開(kāi)始強(qiáng)調(diào)，“必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。在2012年《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確提出，到2020年，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距明顯縮小，爭(zhēng)取基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在十八屆三中全會(huì)決定中重申了地方政府的公共服務(wù)職能，而且強(qiáng)調(diào)了“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”的總目標(biāo)要求和在全面改善和保障民生部分“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的要求。

那么在實(shí)踐中，從地方政府提供公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，基本公共服務(wù)的均等化程度到底如何?哪些公共服務(wù)的差異較大，哪些領(lǐng)域公共服務(wù)的差異較小?這些都是需要評(píng)估與研究的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文就是針對(duì)地市級(jí)政府這一層面為研究對(duì)象(不包括直轄市和副省級(jí)市)，在研究范圍上把全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府作為樣本，評(píng)估全國(guó)地方政府在履行公共服務(wù)領(lǐng)域職能以及公共服務(wù)的均衡發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)現(xiàn)其中一些共性問(wèn)題，為下一步更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化目標(biāo)的政策建議提供參考。

對(duì)于政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，已經(jīng)出現(xiàn)了不同的指標(biāo)體系。例如，較早是國(guó)家人事部推出的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中，對(duì)公共服務(wù)評(píng)估的次級(jí)指標(biāo)只有3個(gè):基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息公開(kāi)程序、公民滿(mǎn)意度。①參見(jiàn)范柏乃:《政府績(jī)效評(píng)估理論與實(shí)務(wù)》，北京:人民出版社，2009年，第202頁(yè)。又如，有些地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，把評(píng)估指標(biāo)體系按照經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、黨的建設(shè)這五大建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展與民生狀況來(lái)劃分。與此類(lèi)似，也有些地方政府把公共服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估放在了社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，包括山東、湖南省的做法。

分析上述這些指標(biāo)設(shè)計(jì)，至少存在如下問(wèn)題:一是評(píng)估范圍窄，無(wú)法涵蓋政府公共服務(wù)職能的基本而重要的內(nèi)容。二是分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也不全面，沒(méi)有涉及到醫(yī)療衛(wèi)生和文化體育這些基本公共服務(wù)項(xiàng)目。三是把一些不屬于政府公共服務(wù)職能的項(xiàng)目包括在內(nèi)，例如，政府公共服務(wù)上網(wǎng)率，這本身不是政府提供公共服務(wù)的范圍，而屬于政府管理方式問(wèn)題。

在總結(jié)上述已有績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中對(duì)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)及其問(wèn)題的基礎(chǔ)上，本文在公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)選擇上，注重運(yùn)用客觀(guān)性指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo);同時(shí)把指標(biāo)在公共服務(wù)領(lǐng)域的重點(diǎn)性與全面性相結(jié)合的特點(diǎn)突出出來(lái)。根據(jù)政府公共服務(wù)職能所涉及的重要領(lǐng)域，選擇了基礎(chǔ)設(shè)施、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育這4項(xiàng)指標(biāo)。這里要說(shuō)明的是，社會(huì)保障這一公共服務(wù)領(lǐng)域的評(píng)估，考慮到其與社會(huì)管理職能關(guān)系更為密切，因此把它放入了對(duì)地方政府社會(huì)管理績(jī)效的評(píng)估體系。然后，在三級(jí)指標(biāo)選擇上，全部是客觀(guān)指標(biāo)，并且是能夠體現(xiàn)公共服務(wù)效果和一些重要領(lǐng)域的結(jié)果指標(biāo)，根據(jù)指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源和可量化標(biāo)準(zhǔn)，最后確定了20個(gè)三級(jí)指標(biāo)。本文就是從這些具體指標(biāo)評(píng)估以及二級(jí)指標(biāo)的評(píng)估，分析發(fā)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)領(lǐng)域的一些具有共性特點(diǎn)的問(wèn)題，為政策建議提供一些基礎(chǔ)。

二、地市級(jí)政府公共服務(wù)績(jī)效總體評(píng)估結(jié)果

對(duì)全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府(按行政區(qū)劃不包括副省級(jí)城市)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，根據(jù)研究中確定的四大指標(biāo)維度，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育這四類(lèi)公共服務(wù)總體績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。在評(píng)估指標(biāo)體系中選擇的都是正向指標(biāo)，基本原則是得分越高，說(shuō)明該項(xiàng)公共服務(wù)績(jī)效越高。評(píng)估所用的所有指標(biāo)數(shù)據(jù)都來(lái)自官方正式出版物，包括中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒、財(cái)政年鑒，地方政府的年鑒、統(tǒng)計(jì)年鑒、財(cái)政年鑒，還有相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)年鑒。

1.地市級(jí)政府的總體績(jī)效狀況

對(duì)全國(guó)317個(gè)地市級(jí)公共服務(wù)總體評(píng)估，根據(jù)排序賦值與權(quán)重得分結(jié)果，公共服務(wù)總體績(jī)效結(jié)果，在317個(gè)地市級(jí)政府中，第一名是江蘇無(wú)錫市，最后一名是青海的玉樹(shù)州。從全國(guó)排名前30的地市級(jí)政府來(lái)看，它們?cè)诓煌》菀约暗貐^(qū)分布情況，如表1所示。

表1 公共服務(wù)總績(jī)效全國(guó)前30名地級(jí)市政府的分布情況

可見(jiàn)，排名前30的地市級(jí)政府，在分布上同時(shí)具有分散和集中的特點(diǎn)。這些地級(jí)市分布在11個(gè)省(自治區(qū))，是比較分散的。然而，有超過(guò)一半的地級(jí)市，即16個(gè)是在山東、江蘇、浙江這3個(gè)省份，這種分布又是比較集中的。而且，30個(gè)地市級(jí)政府中有22個(gè)，即73%都分布在東部地區(qū)省份。西部地區(qū)有5個(gè)，占到17%;中部地區(qū)有3個(gè)，只占10%。從這種分布特點(diǎn)可以看出兩點(diǎn)。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與GDP總量高，是公共服務(wù)總體績(jī)效高的重要條件，或者說(shuō)是一個(gè)基本前提。江蘇、山東、浙江三省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和GDP總量當(dāng)時(shí)在全國(guó)排名前4位，公共服務(wù)績(jī)效高的地級(jí)市在這幾個(gè)省份中分布數(shù)量也最多。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高又不是保證公共服務(wù)總體績(jī)效高的充分條件。有些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高或GDP總量高，但是公共服務(wù)總體績(jī)效并不高。比如，東北地區(qū)三省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體上高于西部地區(qū)，但這三省中沒(méi)有一個(gè)地級(jí)政府公共服務(wù)總體績(jī)效進(jìn)入全國(guó)前30名。

2.省級(jí)政府層次的績(jī)效差異狀況

從27個(gè)省份(不含4個(gè)直轄市)各自所轄地市級(jí)政府的公共服務(wù)績(jī)效平均值得分來(lái)看，排在前5名的分別是:浙江、山東、福建、江蘇、河北;最后5名是:貴州、四川、青海、西藏、云南。從各省內(nèi)部地市級(jí)之間公共服務(wù)均等化發(fā)展程度分析，結(jié)果與各省公共服務(wù)平均水平排序并不一致。按照各省所轄地市級(jí)政府公共服務(wù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)排序，標(biāo)準(zhǔn)差越小，說(shuō)明均等化程度越高。

圖1 各省內(nèi)公共服務(wù)總體績(jī)效均等化程度排名

如圖1所示，從公共服務(wù)均等化程度結(jié)果看，有9個(gè)省份的均等化程度低于全國(guó)平均水平。具體有這樣幾種情況:一是，有些省份公共服務(wù)總體平均值較高，但省內(nèi)均等化發(fā)展程度卻較低。較具代表性的是江蘇，雖然該省公共服務(wù)平均水平位于全國(guó)第4位，但其省內(nèi)各地市級(jí)的公共服務(wù)水平差異卻很大，均等化程度低于全國(guó)平均水平。二是，有些省份公共服務(wù)總體平均水平偏低，但其均等化程度較高，這種情況屬于低水平均衡，需要整體提升公共服務(wù)水平。較具代表性的是西藏，其公共服務(wù)差異或均等化程度排全國(guó)省份第2位，但其平均水平則是倒數(shù)第4位。三是，有些省份公共服務(wù)總體評(píng)價(jià)水平較高，而且內(nèi)部差異也較小，這些屬于公共服務(wù)整體水平和均等化程度較高的省份，例如浙江、福建。

整體上分析各省公共服務(wù)績(jī)效平均值與標(biāo)準(zhǔn)差反映的均等化程度差異，發(fā)現(xiàn)不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的一些省份，面臨著實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化發(fā)展的重大問(wèn)題;而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的省份，有的也面臨著公共服務(wù)均等化發(fā)展的任務(wù)。

三、地市級(jí)政府各類(lèi)公共服務(wù)的績(jī)效差異分析

分析了公共服務(wù)總體績(jī)效狀況之后，本部分選取評(píng)估公共服務(wù)的一些具體指標(biāo)績(jī)效，包括二級(jí)指標(biāo)和部分三級(jí)指標(biāo)，分析不同領(lǐng)域公共服務(wù)的具體績(jī)效差異狀況。

1.四類(lèi)公共服務(wù)的績(jī)效差異

對(duì)全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府的四大類(lèi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，是公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中二級(jí)指標(biāo)的評(píng)估，具體選取的是基礎(chǔ)設(shè)施、科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化體育這4個(gè)指標(biāo)。

表2 全國(guó)地市級(jí)政府四類(lèi)公共服務(wù)績(jī)效差異結(jié)果

從四類(lèi)公共服務(wù)總體績(jī)效得分的標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)分析，如表2所示，基礎(chǔ)設(shè)施這一類(lèi)公共服務(wù)領(lǐng)域得分的標(biāo)準(zhǔn)差最大，其次是教育科技，第三是文化體育，最后是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差的統(tǒng)計(jì)含義，比如，基礎(chǔ)設(shè)施這一類(lèi)公共服務(wù)績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)差最大，說(shuō)明全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府在這一公共服務(wù)領(lǐng)域的得分?jǐn)?shù)據(jù)波動(dòng)性最大，或者說(shuō)不均等程度最大。這主要可能是因?yàn)闆](méi)有一項(xiàng)全國(guó)統(tǒng)一的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，而是各地根據(jù)自己的財(cái)政條件提供這類(lèi)公共服務(wù)。

從這四大類(lèi)公共服務(wù)績(jī)效得分與GDP和財(cái)政收入的關(guān)系來(lái)看，與GDP和財(cái)政總收入關(guān)系最大的是基礎(chǔ)設(shè)施這一類(lèi)公共服務(wù);其次是教育科技這一公共服務(wù)領(lǐng)域。這說(shuō)明，基礎(chǔ)設(shè)施和教育科技這兩類(lèi)公共服務(wù)領(lǐng)域的績(jī)效，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間有著顯著正相關(guān)關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)這兩類(lèi)公共服務(wù)的均等化發(fā)展，難度比較大，因?yàn)槭芨鞯亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，或者說(shuō)受GDP和財(cái)政收入限制比較大。

2.四個(gè)基本公共服務(wù)具體指標(biāo)的差異

下面分析一些更為具體的指標(biāo)績(jī)效，包括各類(lèi)公共服務(wù)中具有代表性的指標(biāo)，比如:農(nóng)村自來(lái)水覆蓋率;教育領(lǐng)域的師生比;醫(yī)療領(lǐng)域的醫(yī)生與床位比重;文化體育的萬(wàn)人圖書(shū)館、博物館等指標(biāo)。選取的這幾個(gè)指標(biāo)分別是各類(lèi)公共服務(wù)的重要指標(biāo)，也是基礎(chǔ)性公共服務(wù)指標(biāo)。通過(guò)這些指標(biāo)分析，可以判斷全國(guó)地級(jí)市層次在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的差距。

從普通中小學(xué)師生比這一指標(biāo)分析的絕對(duì)值來(lái)看，在全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府當(dāng)中，比例最高的是新疆阿勒泰地區(qū)，為1083.53;而比例最低的則是青海玉樹(shù)，為323.91;兩者相差約3.35倍。其中，高于全國(guó)平均值的地級(jí)市有147個(gè)，占46.37%。

從萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員這一指標(biāo)的絕對(duì)值來(lái)看，在全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府當(dāng)中，數(shù)量最多的是新疆烏魯木齊，為80.13;而數(shù)量最少的則是廣東潮州，僅為12.36;兩者相差6.48倍。其中，高于全國(guó)平均值的地級(jí)市有139個(gè)，占43.85%。

從農(nóng)村自來(lái)水覆蓋率這一指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)看，在全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府當(dāng)中，覆蓋率最高是100%，全國(guó)共有9個(gè)地級(jí)市;而覆蓋率最低的是西藏林芝，僅達(dá)到10.9%;兩者相差達(dá)9.17倍。其中，高于全國(guó)平均水平的地級(jí)市有156個(gè)，占到49.21%。

從萬(wàn)人擁有圖書(shū)館、博物館等數(shù)量來(lái)看，在全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府當(dāng)中，數(shù)量最多的是新疆哈密地區(qū)，為9.78;而數(shù)量最少的則是青海玉樹(shù)。其中，高于全國(guó)平均水平的地級(jí)市有90個(gè)，占到28.39%。

根據(jù)分析數(shù)據(jù)可以判斷，普通中小學(xué)師生比所代表的教育領(lǐng)域的公共服務(wù)，與其他三類(lèi)公共服務(wù)領(lǐng)域相比較而言，全國(guó)差異是最小的，或者說(shuō)均衡發(fā)展程度較高。其次是萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員所代表的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和農(nóng)村自來(lái)水覆蓋率代表的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)，差異更大一些。而萬(wàn)人擁有圖書(shū)館等數(shù)量所代表的文化體育這一公共服務(wù)領(lǐng)域，差異是最大的，而且高于全國(guó)平均水平的地級(jí)市比例是最低的，可見(jiàn)其均衡發(fā)展程度是最低的。

3.三類(lèi)公共服務(wù)財(cái)政支出指標(biāo)的差異

在分析各類(lèi)公共服務(wù)總體績(jī)效差異基礎(chǔ)上，分別對(duì)教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等三類(lèi)服務(wù)中的財(cái)政支出這一重要指標(biāo)進(jìn)行具體分析。根據(jù)這一重要指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果，判斷三類(lèi)公共服務(wù)領(lǐng)域在各地區(qū)的差異。

教育科技的財(cái)政支出占地方一般預(yù)算支出的比重，全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府中，排在第一名或者說(shuō)教育科技投入比重最高的是福建莆田，最后一名是青海玉樹(shù)。教育科技支出比重排在前20名地市級(jí)政府的分布情況:廣東4個(gè)，廣西3個(gè)，西藏3個(gè)，新疆3個(gè)，福建2個(gè)，浙江、山東、山西、安徽、云南各1個(gè)。從地區(qū)劃分來(lái)看，這些地級(jí)市分布是，東部地區(qū)有8個(gè)，中部地區(qū)2個(gè)，西部地區(qū)10個(gè)。教育科技支出比重排在最后20名地市級(jí)政府的分布:遼寧3個(gè)，江西3個(gè)，青海2個(gè)，安徽2個(gè)，四川6個(gè)，內(nèi)蒙古、甘肅、黑龍江、寧夏各1個(gè)。從地區(qū)劃分來(lái)看，東北地區(qū)有4個(gè)，中部地區(qū)5個(gè)，西部地區(qū)11個(gè)。

從上述教育科技財(cái)政支出比重前后各20名的對(duì)比分析，可判斷出，東部地區(qū)的支出比重總體上排在第一位，因?yàn)榍?0名中東部地區(qū)占了40%，而后20名沒(méi)有東部地區(qū)的地級(jí)市。而東北地區(qū)則相反，沒(méi)有進(jìn)入前20名的地級(jí)市，最后20名中卻占到了20%。西部地區(qū)特點(diǎn)更為明顯，呈現(xiàn)出兩極分化和更加不平衡狀況，西部地區(qū)的地級(jí)市在前20名中占到一半，而在最后20名也占到一半稍多。從這一指標(biāo)上分析，西部地區(qū)教育公共服務(wù)的發(fā)展差異最大，均等化發(fā)展難度也最大。

醫(yī)療衛(wèi)生的財(cái)政支出占地方一般預(yù)算支出的比重，全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府中，排在第一名的是安徽亳州市，最后一名是青海玉樹(shù)。其中前20名的分布是:安徽有5個(gè)，廣西4個(gè)，四川3個(gè)，河北3個(gè)，河南2個(gè)，云南、江西、廣東各1個(gè)。從地區(qū)劃分來(lái)看，這些地級(jí)市分布是，中部地區(qū)有8個(gè)，西部地區(qū)8個(gè)，東部地區(qū)4個(gè)。排在最后20名地市級(jí)政府的情況:遼寧有4個(gè)，廣東4個(gè)，四川4個(gè)，山東、新疆、西藏、湖南、安徽、江蘇、內(nèi)蒙古、青海各1個(gè)。從地區(qū)劃分來(lái)看，東部地區(qū)有6個(gè)，東北地區(qū)4個(gè)，中部地區(qū)2個(gè)，西部地區(qū)8個(gè)。

從上述醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出比重前后各20名地級(jí)市的對(duì)比分析，可以初步判斷出，中部地區(qū)在醫(yī)療衛(wèi)生支出比重方面是較高的，在前20名占到40%，尤其是以安徽省最為突出。而東部地區(qū)情況則較差一些，尤其是廣東最為突出，在最后20名當(dāng)中占20%。這些差異說(shuō)明，醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出的比重與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、GPD和財(cái)政收入沒(méi)有必然的正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地級(jí)市政府未必有較高的醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)支出比重。

文化體育等經(jīng)費(fèi)財(cái)政支出占地方一般預(yù)算支出比重的大小，全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府中，排在第一名的是浙江衢州市，排在最后的是山西忻州市。其中前20名地市級(jí)政府分布是:浙江有3個(gè)，新疆4個(gè)，內(nèi)蒙古2個(gè)，青海2個(gè)，陜西、河南、廣東、海南、甘肅、安徽、江蘇、西藏、寧夏各有1個(gè)。從地區(qū)劃分來(lái)看，這些地級(jí)市的分布是，東部地區(qū)有6個(gè)，中部地區(qū)2個(gè)，西部地區(qū)12個(gè)。排在最后20名地市級(jí)政府的情況:云南有5個(gè)，湖北5個(gè)，廣西2個(gè)，四川2個(gè)，山西2個(gè)，安徽、貴州、遼寧、湖南各有1個(gè)。從地區(qū)劃分來(lái)看，中部地區(qū)有9個(gè)，西部地區(qū)10個(gè)，東北地區(qū)1個(gè)。

從上述文化體育經(jīng)費(fèi)財(cái)政支出比重前后20名地級(jí)市的對(duì)比可以看出，東部地區(qū)的文化體育支出水平較高，沒(méi)有排在最后20名的地級(jí)市;中部地區(qū)較差，排在全國(guó)最后20名的地級(jí)市政府比例是最高的;而西部地區(qū)則是呈現(xiàn)出兩極分化狀態(tài)。

四、本研究的主要發(fā)現(xiàn)與政策意義

通過(guò)對(duì)全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府的公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行分析，尤其是不同地區(qū)之間公共服務(wù)差異性分析，可以從總體上看出公共服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，以及公共服務(wù)績(jī)效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)家政策等因素之間的一些初步關(guān)系。

1.公共服務(wù)績(jī)效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系判斷

通過(guò)全國(guó)317個(gè)地市級(jí)政府的公共服務(wù)績(jī)效排名，大致可以得出兩點(diǎn)結(jié)論性判斷。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高是提供高績(jī)效公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和前提。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低或財(cái)政收入低，就會(huì)在很大程度上影響到公共服務(wù)的總體績(jī)效。從全國(guó)317個(gè)地級(jí)市來(lái)分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與GDP總量高，是公共服務(wù)總體績(jī)效高的重要條件，或者說(shuō)是一個(gè)基本前提，這從全國(guó)排名前30的地市級(jí)政府就可以看出。從27個(gè)省份公共服務(wù)績(jī)效平均水平分析，基本上呈現(xiàn)出東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份排名靠前、西部省份排名靠后的狀態(tài)。從不同區(qū)域分析，就東部和西部地區(qū)而言，公共服務(wù)績(jī)效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和績(jī)效是成正比的。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效最高、財(cái)政收入與GDP總量和人均GDP都最高，其公共服務(wù)績(jī)效也最高;而西部地區(qū)則正好相反。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高并不是公共服務(wù)績(jī)效高的充分條件。如果只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或GDP與財(cái)政收入達(dá)到一定水平，但其他方面條件不具備，也不會(huì)必然或自動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高績(jī)效。還與地方政府對(duì)某一項(xiàng)公共服務(wù)領(lǐng)域的重視程度、支出意愿有一定關(guān)聯(lián)。所以，要從其他領(lǐng)域找原因，提出加強(qiáng)公共服務(wù)的政策建議。不少地方公共服務(wù)績(jī)效差，未必是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高或財(cái)政條件不具備，而是在公共服務(wù)財(cái)政支出或財(cái)政分配上出現(xiàn)了問(wèn)題。例如，文化體育領(lǐng)域的財(cái)政支出比重，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政收入沒(méi)有必然的正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地級(jí)市政府，在文化體育的財(cái)政支出比重并不一定高;相反，經(jīng)濟(jì)較為不發(fā)達(dá)地區(qū)的地級(jí)市政府中卻有不少在文化體育公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出比重較高。

2.不同公共服務(wù)類(lèi)別和指標(biāo)的績(jī)效差異判斷

從基礎(chǔ)設(shè)施、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育這四大類(lèi)公共服務(wù)的總體績(jī)效分析得出:在全國(guó)317個(gè)地級(jí)市中間，基礎(chǔ)設(shè)施這一領(lǐng)域績(jī)效差異最大，或者說(shuō)最不均衡。教育科技和文化體育的差異程度在四類(lèi)公共服務(wù)領(lǐng)域居于中間狀態(tài)。而醫(yī)療衛(wèi)生這一公共服務(wù)領(lǐng)域的差異相比較而言是最小的。這最可能的原因是國(guó)務(wù)院實(shí)施統(tǒng)一政策，即實(shí)行了從農(nóng)村到城市的基本醫(yī)療保險(xiǎn)，以及農(nóng)村的新型合作醫(yī)療政策，使得不同省份和地方政府都加大了提供醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的力度，從而利于縮小這類(lèi)公共服務(wù)的差距。

從四大類(lèi)公共服務(wù)領(lǐng)域各抽取一個(gè)具體公共服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果發(fā)現(xiàn):與其他三個(gè)指標(biāo)(即農(nóng)村自來(lái)水覆蓋率、醫(yī)生與床位和人口的比重、萬(wàn)人擁有圖書(shū)館、博物館)的績(jī)效相比，普通中小學(xué)師生比這一指標(biāo)的績(jī)效，在全國(guó)317個(gè)地級(jí)市的績(jī)效差距上是最小的;而萬(wàn)人擁有圖書(shū)館、博物館等數(shù)量這一指標(biāo)的績(jī)效，全國(guó)的差距則是最大的，這可能因?yàn)槎嗄陙?lái)對(duì)地方政府的公共文化服務(wù)強(qiáng)調(diào)不夠而導(dǎo)致的地方政府對(duì)圖書(shū)館和博物館等服務(wù)供給的隨意性問(wèn)題，在一定程度上加大了各地之間的差距。

3.制定公共服務(wù)的統(tǒng)一政策與分層落實(shí)

前已發(fā)現(xiàn)，地方政府公共服務(wù)績(jī)效水平并不完全取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、GDP和財(cái)政收入，還受其他因素影響。其中一個(gè)重要因素是公共服務(wù)領(lǐng)域的政策與制度設(shè)計(jì)，特別是與中央政府關(guān)于公共服務(wù)政策的統(tǒng)一性與強(qiáng)制性有關(guān)。

特別是要實(shí)現(xiàn)各地方教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等基本公共服務(wù)的均等化發(fā)展，必須在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，增加對(duì)這些基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出及支出比重，建立起以均等化為導(dǎo)向的公共財(cái)政制度和公共財(cái)政分配政策。增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，加大政府對(duì)教育、衛(wèi)生等的投入，提高供給公共服務(wù)的效率。加大公共服務(wù)領(lǐng)域的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和省級(jí)向下一級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。例如，“基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)衛(wèi)生等公共服務(wù)，應(yīng)由中央、省和縣三級(jí)政府共同承擔(dān)，各級(jí)政府承擔(dān)的比例視各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定”①安體富，任強(qiáng):《公共服務(wù)均等化:理論、問(wèn)題和對(duì)策》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2007年第8期。。同時(shí)，逐步提高各項(xiàng)公共服務(wù)的投入在政府財(cái)政支出中的比重，這對(duì)于政府全面履行公共服務(wù)職能而言是一項(xiàng)基本而重要的任務(wù)。

就不同區(qū)域公共服務(wù)績(jī)效差異而言，不論是基礎(chǔ)設(shè)施、教育科技，還是醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育，都是西部地區(qū)內(nèi)部績(jī)效差異最大，也即西部地區(qū)基本公共服務(wù)水平最不均衡?？梢?jiàn)，西部地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)，不僅要解決公共服務(wù)整體水平低的問(wèn)題，還要解決公共服務(wù)不均衡的問(wèn)題。為此，必須由中央政府加大對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這是保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的西部地區(qū)提高基本公共服務(wù)均等化水平的一個(gè)前提。實(shí)施中央向地方轉(zhuǎn)移支付來(lái)促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均衡化發(fā)展的政策，必須有重要的轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整改革?！坝捎诟鞯刎?cái)政狀況不同，需要建立針對(duì)不同情況的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套政策;對(duì)于確?；竟卜?wù)均等化的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，則不需要接受該專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)提供配套資金?！雹趯O德超:《推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的直接途徑》，《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第4期。這樣，對(duì)于那些西部較為落后的地區(qū)，地方財(cái)政收入來(lái)源較少和財(cái)政自給能力不足，就可以享受少提供與中央轉(zhuǎn)移支付相配套的資金，或者不須提供配套資金而無(wú)條件享受轉(zhuǎn)移支付資金。這樣的目的是為了進(jìn)一步縮小地區(qū)間公共服務(wù)結(jié)果的巨大差異，更接近公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

促進(jìn)各地公共服務(wù)均等化的制度建設(shè)中，可以考慮制定和完善社會(huì)資本介入提供公共服務(wù)的制度，這與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度有效結(jié)合起來(lái)。李克強(qiáng)總理在2015年3月5日的政府工作報(bào)告中，對(duì)于增加公共服務(wù)的供給和增加公共產(chǎn)品的投資方面，提出了鼓勵(lì)社會(huì)參與和社會(huì)資本的介入③李克強(qiáng):《政府工作報(bào)告——2015年3月5日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年3月17日，第2版。，這在一定程度上對(duì)政府提供公共服務(wù)的財(cái)政支出是一個(gè)重要補(bǔ)充。

在國(guó)家統(tǒng)一政策之下，加強(qiáng)具有統(tǒng)一性的標(biāo)準(zhǔn)考核。可以考慮，對(duì)不同領(lǐng)域公共服務(wù)的財(cái)政支出也要求像教育領(lǐng)域支出那樣，設(shè)定出具有強(qiáng)制性的指標(biāo)和財(cái)政支出比例。這些政策制定與實(shí)施都要堅(jiān)持一個(gè)根本要求，“要始終堅(jiān)持讓人民群眾在改革中受益?！⒏庸接行У捏w制機(jī)制，讓全體人民共享改革發(fā)展成果”④《扎實(shí)做好經(jīng)濟(jì)體制改革各項(xiàng)工作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力和保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月19日，第1版。。而且要特別注重“政策頂層設(shè)計(jì)與政策分層對(duì)接的關(guān)系”⑤《完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月18日，第1版。，在中央政府提出公共服務(wù)均等化政策目標(biāo)的要求之下，各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)公共服務(wù)提供的實(shí)際情況，以及不同領(lǐng)域公共服務(wù)發(fā)展的差異化程度，有針對(duì)性地制定出更為具體的推進(jìn)公共服務(wù)均等化的政策。