摘 要：目前，廣東省正在開展農(nóng)村普惠金融試點工作，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村金融消費者權(quán)益更容易侵犯，在對侵權(quán)范圍、侵權(quán)內(nèi)容和侵權(quán)類型上分析的基礎(chǔ)上，著重從農(nóng)村金融機構(gòu)、農(nóng)村金融監(jiān)管、農(nóng)村金融消費者三方面進行剖析，提出從構(gòu)建多元化的農(nóng)村金融市場、加強金融機構(gòu)的治理、開展農(nóng)村金融消費者教育以及金融監(jiān)管與行業(yè)自律并重等幾個方面，加強農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護。

關(guān)鍵詞：普惠金融；農(nóng)村金融消費者；權(quán)益保護

中圖分類號：D922.294 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）01-0069-05

一、引言

近年來，廣東農(nóng)村金融工作得到高度重視。2014年初，廣東省將“建設(shè)農(nóng)村普惠金融”列為政府工作報告當(dāng)年的重點工作；2014年6月，《關(guān)于深化金融改革完善金融市場體系的意見》進一步要求深化農(nóng)村金融改革，提高金融服務(wù)“三農(nóng)”水平；2014年9月，廣東省印發(fā)了《廣東省開展農(nóng)村普惠金融試點方案》，正式開展以“八項行動”為核心的農(nóng)村普惠型金融試點工作。

加強金融消費者保護是金融危機時代各國和地區(qū)金融立法改革的重要內(nèi)容和共同趨勢，在廣東深化金融改革、建設(shè)農(nóng)村普惠型金融過程中，如何加強對農(nóng)村金融消費者保護，既是題中之義又無疑具有重要的意義。筆者2014年4季度深入廣東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，圍繞農(nóng)村地區(qū)金融消費者保護，采取問卷調(diào)查和入戶走訪相結(jié)合的方式，獲取第一手資料，在調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)村地區(qū)金融消費與權(quán)益保護現(xiàn)狀，探討加強農(nóng)村金融消費者保護工作的對策。

二、廣東農(nóng)村地區(qū)金融消費與權(quán)益保護現(xiàn)狀

（一）“農(nóng)村普惠金融建設(shè)”，金融服務(wù)“三農(nóng)”水平大幅提升

根據(jù)《廣東省開展農(nóng)村普惠金融試點方案》的要求，廣東在粵東西北12個地級市集中開展以“八項行動”為核心的農(nóng)村普惠型金融試點工作。這“八項行動”內(nèi)容分別是：大力推進以建設(shè)縣級綜合征信中心、信用村、鄉(xiāng)村金融（保險）服務(wù)站、鄉(xiāng)村助農(nóng)取款點，推廣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款、“政銀?！焙献鬓r(nóng)業(yè)貸款、婦女小額擔(dān)保財政貼息貸款、金融扶貧貸款。要求在第一階段即2014年12月底前，在每個試點鎮(zhèn)至少1個村開展普惠金融建設(shè)，啟動縣級綜合征信中心建設(shè)。在走訪中我們發(fā)現(xiàn)，目前通過第一階段的試點工作，農(nóng)村金融服務(wù)水平得到一定程度的提升，比如在廣東省河源市，約80%的村已完成農(nóng)村金融服務(wù)站的建設(shè)。農(nóng)村金融消費者享受的金融服務(wù)無論是“質(zhì)”還是“量”上都比以往提升更為明顯，金融服務(wù)“三農(nóng)”的整體水平大幅提升。

（二）農(nóng)村金融活動內(nèi)容集中，信貸需求難以正常滿足

根據(jù)廣東省金融辦調(diào)查統(tǒng)計，水電費代繳、助農(nóng)取款和貸款服務(wù)分別位于農(nóng)村金融服務(wù)需求的前三位，種糧補貼發(fā)放、養(yǎng)老保險取現(xiàn)和咨詢代辦服務(wù)緊隨其后。筆者的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，存取款業(yè)務(wù)和中間業(yè)務(wù)兩項是農(nóng)村金融消費者在銀行辦理的主要業(yè)務(wù)，從調(diào)查結(jié)果可以看出，農(nóng)村金融消費者的金融消費活動主要集中在存取款、代繳等基礎(chǔ)金融服務(wù)。而在信貸需求方面，農(nóng)戶貸款主要用于日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，平均每戶貸款需求的金額約17萬元，且主要是小額貸款。一半以上的消費者認(rèn)為貸款支持則較難獲取，主要是因為大部分農(nóng)戶不能提供抵押、擔(dān)保等手續(xù)，能提供擔(dān)保和抵押的只約占1/3。而對于城市比較常見的對于有價證券和外匯買賣業(yè)務(wù)，大多數(shù)農(nóng)村金融消費者表示不甚了解。

（三）農(nóng)村消費者與金融機構(gòu)粘合度逐漸提高，但缺乏對權(quán)益的主動關(guān)注

現(xiàn)代金融服務(wù)基本覆蓋了農(nóng)村生活的絕大多數(shù)方面，除了排在前三的水電費代繳、助農(nóng)取款和貸款服務(wù)外，比如領(lǐng)取補貼，都需要通過銀行的服務(wù)，所以農(nóng)村金融消費者與金融機構(gòu)的聯(lián)系日益緊密，基本不去銀行辦理業(yè)務(wù)的受訪者只占極少數(shù)（圖1），但也不代表完全沒享受金融機構(gòu)的服務(wù)，送服務(wù)下鄉(xiāng)和委托他人辦理有時也是一種替代方式。

（四）金融消費侵權(quán)行為較為普遍

在接受調(diào)查的受訪者中，認(rèn)為權(quán)益遭受過侵害的占比較高（圖2），受訪者主要對服務(wù)態(tài)度意見較大，同時認(rèn)為在金融服務(wù)亂收費現(xiàn)象較多。誤導(dǎo)消費、存單變保單的事例在受訪者中也真實發(fā)生過。

三、廣東農(nóng)村金融消費者侵權(quán)行為與現(xiàn)象分析

（一）侵權(quán)的范圍看，一般業(yè)務(wù)均有涉及

調(diào)查顯示，在目前銀行的各類型業(yè)務(wù)中，都可能有侵權(quán)的發(fā)生，在問卷列舉的侵權(quán)行為表現(xiàn)中，受訪者認(rèn)為侵權(quán)行為主要集中在七大方面，大多受訪者同時選擇了兩個以上的侵權(quán)行為方式（圖3）。

圖3 受訪者認(rèn)為的侵權(quán)行為情況

（二）侵權(quán)的內(nèi)容看，服務(wù)態(tài)度“差評”高，服務(wù)收費最敏感

調(diào)查顯示，農(nóng)村金融消費者對服務(wù)態(tài)度比較在意，認(rèn)為在服務(wù)遭到服務(wù)歧視的占比較高，甚至因為衣著陳舊和口音嚴(yán)重而遭受過歧視。同時，由于是低收入群體，農(nóng)村金融消費者對服務(wù)收費尤其關(guān)注，認(rèn)為項目收費不合理或者手續(xù)費過高。

（三）侵犯權(quán)益的類型來看，主要侵犯的是知情權(quán)、選擇權(quán)、隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)

1.知情權(quán)方面。知情權(quán)是金融消費者最基本的權(quán)利，消費者只有在知悉相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)真實情況后才能做出符合自己真實意愿的選擇，金融機構(gòu)有披露相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)信息的義務(wù)，并對信息的真實性承擔(dān)責(zé)任。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村金融機構(gòu)普遍忽視對金融消費者權(quán)益和相關(guān)風(fēng)險的提示。在營業(yè)場所公示的多為存款利率、貸款基準(zhǔn)利率，對在調(diào)查中農(nóng)村金融消費者敏感度最高的相關(guān)收費業(yè)務(wù)，比如中間業(yè)務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)、跨行業(yè)務(wù)收費、年費等并無明確公示，對一些金融知識宣傳、賬戶情況告知、手機短信提示等服務(wù)，九成受訪者表示沒有接收到過相關(guān)的知識和信息。

2.選擇權(quán)方面。選擇權(quán)受侵犯情況比較突出，主要表現(xiàn)有：農(nóng)村金融供給不足，可選擇的金融產(chǎn)品和服務(wù)種類單一； 金融機構(gòu)“店大欺客”，霸王條款現(xiàn)象突出；捆綁銷售、夸大宣傳誤導(dǎo)消費金融產(chǎn)品的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于這些現(xiàn)象的存在，農(nóng)村金融消費者往往沒有選擇或者是被動選擇，甚至看似主動的選擇亦并非是本人的真實意愿。

3.隱私權(quán)方面。對于個人隱私是否被金融機構(gòu)泄露，80%的受訪者表示不清楚個人信息是否泄露，12%的受訪者認(rèn)為個人信息有泄露現(xiàn)象，僅8%的受訪者認(rèn)為沒有泄露。

4.財產(chǎn)權(quán)方面。由于相關(guān)收費信息公示存在瑕疵，金融機構(gòu)與消費者之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，在受訪對象中，能做到“明明白白消費”的受訪者僅占5%，7成的受訪者認(rèn)為在辦理業(yè)務(wù)中遭受過不合理收費。對媒體報道的“銀行卡盜刷”等現(xiàn)象則在農(nóng)村地區(qū)發(fā)生相對較少。

四、廣東農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護的困境分析

（一）農(nóng)村金融機構(gòu)——“店大欺客”

1.金融機構(gòu)缺乏保護農(nóng)村金融消費者的動力。商業(yè)銀行經(jīng)營理念導(dǎo)致其在消費者保護上明顯動力不足，在這種追求盈利的理念下，消費者保護就甚少被列為考核指標(biāo)，有調(diào)查顯示，對于顧客投訴處理，36%的農(nóng)村金融機構(gòu)沒有列為考核指標(biāo)。甚至，由于對業(yè)績和盈利的過分注重，往往會導(dǎo)致捆綁銷售、夸大宣傳等侵犯金融消費者權(quán)益的行為。一正一反，反而加大了侵權(quán)的概率。

2.農(nóng)村金融機構(gòu)覆蓋率低、機構(gòu)單一、競爭不充分。由于各金融機構(gòu)尤其是大型商業(yè)銀行在實施集約化經(jīng)營和扁平化管理的改革，普遍對農(nóng)村服務(wù)網(wǎng)點采取收縮政策。2008年后農(nóng)村金融機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點整體呈現(xiàn)下降趨勢，以韶關(guān)市為例，2009年末每萬人所擁有的縣域金融機構(gòu)網(wǎng)點為1.20個，2014年則為1.02個，下降了0.18個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同比則下降了0.45個，下降幅度更大。人民銀行廣州分行的抽樣調(diào)查顯示。92.21%的農(nóng)戶認(rèn)為金融機構(gòu)的網(wǎng)點布局“網(wǎng)點不夠、很不分散”，而保險機構(gòu)和證券機構(gòu)在農(nóng)村設(shè)點的情況幾乎沒有。

廣東農(nóng)村地區(qū)目前主要的金融機構(gòu)是農(nóng)村信用社，其次是農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和郵政儲蓄銀行，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有農(nóng)村信用社和郵政儲蓄銀行兩家機構(gòu)， 2009年農(nóng)村信用社的農(nóng)業(yè)貸款占廣東省農(nóng)業(yè)全部貸款70%以上，農(nóng)村金融市場近乎壟斷，很多金融機構(gòu)對農(nóng)戶只存不貸，缺乏改善經(jīng)營機制的激勵，從而導(dǎo)致整體服務(wù)水平難以提升。

3.金融服務(wù)缺位、金融宣傳缺失、產(chǎn)品創(chuàng)新缺乏。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越到基層、越到邊遠(yuǎn)縣鎮(zhèn)，金融機構(gòu)的服務(wù)意識和服務(wù)質(zhì)量越跟不上，整體呈現(xiàn)下降趨勢，在金融宣傳和窗口服務(wù)教育有所忽視，從而出現(xiàn)一線服務(wù)窗口的服務(wù)態(tài)度成為爭議和投訴的焦點。調(diào)查結(jié)果顯示，把金融機構(gòu)員工服務(wù)歸為金融消費爭議起因的占49%，高于歸結(jié)于金融機構(gòu)的34%。另外，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新不足，產(chǎn)品和需求之間矛盾突出，如貸款小額化與金額需求多樣化之間、貸款短期化與期限需求多樣化之間。

（二）農(nóng)村金融消費者——“意識淡薄”

1.金融知識匱乏、侵權(quán)識別度低。農(nóng)村金融消費者獲取金融知識渠道較少，金融宣傳教育的缺位更是加劇了這種失衡，多數(shù)農(nóng)村金融消費者對金融消費雙方的權(quán)利義務(wù)完全不了解或了解不多，不清楚金融消費者的權(quán)利，對提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的金融機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任并不清楚，從而無法識別自身權(quán)益是否被侵犯（圖4）。

圖4 受訪者對金融消費者權(quán)利的認(rèn)知情況

2.維權(quán)方式單一、積極性不高。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村金融消費者在感受到自身權(quán)益受侵犯后，維權(quán)方式比較單一，維權(quán)意識整體淡薄，而且不同年齡段對維權(quán)的意識不一，年齡越大，意識越淡?。▓D5）。

圖5 各年齡段受訪者選擇金融糾紛解決方式情況

（三）農(nóng)村金融監(jiān)管——“基礎(chǔ)薄弱”

1.監(jiān)管存“真空”。我國農(nóng)村金融市場先天發(fā)育不良，農(nóng)村金融監(jiān)管存在“真空”，缺乏專門的金融消費者保護，縣域一般只設(shè)立消費者維權(quán)機構(gòu)，而專業(yè)的金融消費者保護機構(gòu)設(shè)立非常有限，一般的消費者維權(quán)很難對具體專業(yè)的金融消費侵權(quán)行為進行專業(yè)的判斷和處理，投訴渠道不暢，也是農(nóng)村金融消費者選擇忍氣吞聲的重要原因。

2.監(jiān)管難全覆蓋。由于農(nóng)村地區(qū)地勢偏遠(yuǎn)和交通不便，監(jiān)管部門的力量很難全面覆蓋，對具體的金融消費投訴的受理和處理往往缺乏時效性，導(dǎo)致金融消費者的權(quán)益不能得到及時和根本的維護。同時由于全國性的對金融消費者保護尚缺少一個統(tǒng)一的專門機構(gòu)，所以，人民銀行的有效監(jiān)管也不能有效保護證券、保險行業(yè)的消費者的權(quán)益。

五、加強廣東農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護的政策建議

（一）構(gòu)建多元化的農(nóng)村金融市場，增加農(nóng)村金融供給

深化農(nóng)村金融機構(gòu)改革，通過市場機制和政策支持，增加農(nóng)村金融供給主體，增加縣域金融機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點和村鎮(zhèn)銀行、小貸公司、融資擔(dān)保公司等機構(gòu)。截止到2014年6月底，廣東省共有村鎮(zhèn)銀行43家，農(nóng)村商業(yè)銀行27家，小額貸款公司423家，融資擔(dān)保公司347家。對于這些農(nóng)村金融機構(gòu)，應(yīng)積極引導(dǎo)增加分支機構(gòu)和營業(yè)網(wǎng)點，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉服務(wù)網(wǎng)點，延伸服務(wù)觸角，推廣建立鄉(xiāng)村金融服務(wù)站，使金融服務(wù)功能下沉，近距離地為農(nóng)村金融消費者提供“一站式”金融服務(wù)。

對廣東地區(qū)來說，尤其要幫助困難農(nóng)信社實現(xiàn)健康發(fā)展，進一步支持發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小貸公司、融資擔(dān)保公司等機構(gòu)，在培養(yǎng)地方金融生力軍方面應(yīng)該積極發(fā)揮上述機構(gòu)的農(nóng)村金融服務(wù)的作用，增加縣域“三農(nóng)”的金融供給。同時，更要拓寬金融信息渠道，促進多元化融資。

（二）加強金融機構(gòu)的內(nèi)部治理，強化服務(wù)意識、強化企業(yè)責(zé)任意識

金融機構(gòu)應(yīng)建立金融消費者保護工作機制，設(shè)立專職機構(gòu)，建立專門的投訴處理中心，建立健全工作機制，把對客戶投訴的處理等消費者保護的措施納入考核指標(biāo)；暢通投訴渠道，并能確實有效地處理相關(guān)投訴。同時，增強對一線窗口員工的培訓(xùn)，提高服務(wù)意識，從源頭上減少爭議糾紛的發(fā)生。在產(chǎn)品銷售和提供服務(wù)時，真實透明及時披露信息，告知權(quán)益，減少信息不對稱所造成的糾紛。

金融行業(yè)作為高風(fēng)險高負(fù)債的行業(yè)，金融機構(gòu)尤其要強化社會責(zé)任意識，主動服務(wù)基層農(nóng)村，積極參與農(nóng)村普惠金融建設(shè)，在追求盈利的同時也積極承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任，誠信于消費者。

（三）開展農(nóng)村金融消費者教育，培養(yǎng)和提高自我保護能力

政府監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會和金融機構(gòu)要共同構(gòu)建起“三位一體”的金融消費者教育網(wǎng)絡(luò)：政府監(jiān)管部門可以通過媒體、新聞等方式宣傳金融政策和金融法規(guī)；行業(yè)協(xié)會可以通過專題節(jié)目、專項活動等“送金融知識下鄉(xiāng)、服務(wù)民生系三農(nóng)”；金融機構(gòu)可以通過發(fā)放簡單明了宣傳資料、深入田間地頭宣講等積極開展送服務(wù)下鄉(xiāng)、進村行動，讓農(nóng)村金融消費者了解自身權(quán)益，提高維權(quán)意識，熟悉維權(quán)渠道和程序，全方位提高自身的保護能力。

（四）金融監(jiān)管與行業(yè)自律并重

金融監(jiān)管是促進保護農(nóng)村金融消費者權(quán)益的重要一環(huán)，尤其在金融機構(gòu)奉行經(jīng)營理念、缺乏保護金融消費者動力的形勢下，行之有效的外部監(jiān)管是推動金融機構(gòu)重視金融消費者保護的外在動力。金融監(jiān)管部門在對金融機構(gòu)的監(jiān)管中，應(yīng)將金融消費者保護列為金融監(jiān)管的監(jiān)管目標(biāo)之一。縱觀金融監(jiān)管制度的變遷，現(xiàn)代金融監(jiān)管的使命早已不再是單一的維護金融體系穩(wěn)定，而是演變成兼顧維護金融穩(wěn)定與保護金融消費者。鑒于農(nóng)村金融消費者的弱勢地位，監(jiān)管層面應(yīng)該更加注重對其傾斜性保護，通過法規(guī)或政策平衡好權(quán)利義務(wù)的分配。

行業(yè)自律是規(guī)范和監(jiān)督行業(yè)行為的有效手段，通過金融行業(yè)協(xié)會的自律，規(guī)范成員的經(jīng)營行為，實現(xiàn)金融行業(yè)內(nèi)部的自我管理，保護好農(nóng)村金融消費者的權(quán)益。

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（責(zé)任編輯：肖訓(xùn)生）