張歡

《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》似乎展露出國(guó)家治理3.0的端倪，實(shí)現(xiàn)“隨機(jī)抽查”的基礎(chǔ)是信息通信技術(shù)在政府管理中的廣泛應(yīng)用及政務(wù)流程再造

國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。國(guó)務(wù)院各類加強(qiáng)監(jiān)管的通知不說汗牛充棟，也算層出不窮，但此份《通知》讀之令人驚汗翕起。

《通知》緣由是“解決當(dāng)前一些領(lǐng)域存在的檢查任性和執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等問題”。此類問題實(shí)際是基層執(zhí)法者濫用自由裁量權(quán)問題。自由裁量權(quán)有其合理性和必然性。因?yàn)榉ㄊ且?guī)范，需要具有普遍性、概括性、抽象性，但實(shí)踐千差萬別，各有其貌，所以用“一”測(cè)“萬”必須留給具體執(zhí)行者可操作的余地，這就是自由裁量權(quán)。但是只要有“權(quán)”，哪怕再小，也有被濫用的可能。

既然自由裁量權(quán)被濫用的問題自古以來就存在，那么如何解決這個(gè)問題呢？這其實(shí)是關(guān)系到國(guó)家治理的根本性問題。從國(guó)家治理的歷史軌跡看，國(guó)家治理方式的選擇既與決策者對(duì)社會(huì)的認(rèn)知和理解有關(guān)，也深受技術(shù)能力制約。國(guó)家治理1.0版本是傳統(tǒng)國(guó)家，受制于技術(shù)約束，主要依靠禮制、道德和信仰等實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理，并通過宗法體系、道德褒貶和因果業(yè)報(bào)等約束執(zhí)法者對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。近現(xiàn)代以來，隨著科技進(jìn)步，發(fā)展出國(guó)家治理2.0，官僚制、法律體系和財(cái)政預(yù)算管理等成為國(guó)家治理的新方式，相應(yīng)地更多應(yīng)用文檔管理、社會(huì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和審計(jì)等技術(shù)手段來監(jiān)控執(zhí)法者。黃仁宇所謂“數(shù)目字管理”就是對(duì)此的反映。近年來，渠敬東等所討論的“項(xiàng)目制”和“技術(shù)治理”，馬駿所提出的“預(yù)算制度”和“第三條道路”等也仍未脫離國(guó)家治理2.0的范疇。但2.0版國(guó)家治理所依賴的技術(shù)能力仍然不足以彌補(bǔ)人類認(rèn)識(shí)水平和社會(huì)實(shí)踐復(fù)雜性間的差距。這也是為什么斯科特批評(píng)“國(guó)家的視角”是“極端現(xiàn)代主義的狂妄”。基層執(zhí)法者的“任性”也很大程度上來源于他們掌握著與決策者不對(duì)稱的地方知識(shí)和信息。

而《通知》似乎展露出國(guó)家治理3.0的端倪?！锻ㄖ返暮诵摹半S機(jī)抽查”看似簡(jiǎn)單，實(shí)際操作卻并不容易。首先，要掌握監(jiān)管對(duì)象統(tǒng)一、完整、準(zhǔn)確的清單。而完整、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)更新的清單實(shí)際分散掌握于基層。因此做到這一點(diǎn)要求建立一個(gè)全覆蓋各地方、連接共享各部門、動(dòng)態(tài)更新基層數(shù)據(jù)的信息系統(tǒng)。其次，要實(shí)現(xiàn)隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的抽查機(jī)制。做到這一點(diǎn)，有賴于嚴(yán)格的隨機(jī)抽取程序，若無信息技術(shù)的支持，很容易變成“偽隨機(jī)”。第三，合理確定隨機(jī)抽查的比例和頻次。隨機(jī)抽查的理論依據(jù)是博弈論中的委托代理理論，通過增加隨機(jī)因素，減小決策者與執(zhí)法者之間的信息不對(duì)稱，以提高績(jī)效。但是理論只能給出思路，實(shí)踐中“合理”與否有賴于通過信息技術(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)績(jī)效?？偠灾?，實(shí)現(xiàn)“隨機(jī)抽查”的基礎(chǔ)是信息通信技術(shù)在政府管理中的廣泛應(yīng)用及政務(wù)流程再造。換言之，國(guó)家治理3.0是以信息化管理為技術(shù)特征，通過技術(shù)性手段實(shí)現(xiàn)信息獲取、傳遞、處理、再生和利用，以消解決策者和執(zhí)行者之間的信息不對(duì)稱，防止自由裁量權(quán)被濫用。

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家治理體系和能力明顯滯后于社會(huì)發(fā)展，這就是為什么十八屆三中全會(huì)把全面深化改革的目標(biāo)指向推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國(guó)各級(jí)政府信息化建設(shè)已有近二十年歷史，但多停留在“建設(shè)”層面，“面子工程”、“信息孤島”、無數(shù)據(jù)或死數(shù)據(jù)的假系統(tǒng)等問題普遍存在。期望通過信息通信技術(shù)的應(yīng)用而提升國(guó)家治理能力并沒有那么簡(jiǎn)單。《通知》能否有效貫徹落實(shí)還需拭目以待。

技術(shù)手段并非解決自由裁量權(quán)濫用問題的唯一出路。另一個(gè)更有價(jià)值的辦法是權(quán)力制衡。保證執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)利才是防止執(zhí)法者濫用自由裁量權(quán)更為根本的解決之道。這就是十八屆四中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。國(guó)家治理的技術(shù)進(jìn)步還需與依法治國(guó)并進(jìn)。

（作者系北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授）

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