李松

要破解“官走政息”困局，在當前依法治國的大背景下，就必須以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，將其納入法治軌道來解決。

記者最近在一些地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方政府和部門，在官員離任或因腐敗落馬后，繼任者一上任，即使前任的正確決策也會被偃旗息鼓，或在建項目被悄然叫停，成為爛尾工程。

這與全面推進依法治國，加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保政令連續(xù)、決策連貫的基本要求是不相符的。

“官員調(diào)動是正常的人事變動?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學法治與發(fā)展研究中心主任麻國安教授認為，“每個官員到新崗位，都希望施政有為、名垂青史，這可以理解。但前提是，須擔負‘承上啟下’的職責。”

在麻國安職看來，要杜絕“官走政息”現(xiàn)象，在當前依法治國的大背景下，就必須以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，將其納入法治軌道來解決。

大破大立的“潛規(guī)則”

長期以來，“官走政息”以各種形式在一些地方輪番上演，以致前后任官員工作銜接出現(xiàn)“斷裂”現(xiàn)象。

2014年10月，全國叫停663個“形象工程”“政績工程”。其中，申維辰任太原市委書記期間主持的龍?zhí)镀瑓^(qū)改造工程再被提及。早在2010年，申維辰調(diào)職離晉，于2014年因涉嫌嚴重違紀違法落馬。然而時過境遷，有報道稱這一項目當前仍處于“半拉子”狀態(tài)，有市民仍不停投訴上訪。

此前的2013年春節(jié)期間，山西大同市市長耿彥波調(diào)任太原，引發(fā)市民挽留。市民挽留，是對其工作的肯定。但也有市民向媒體坦言，挽留耿彥波，最主要是擔心“官走政息”——耿彥波調(diào)任太原時，大同古城復建進展只到一半多，還未完工。

在汕頭大學法學院公共管理系副教授鄢圣華看來，市民對耿彥波調(diào)離的復雜心態(tài)，既隱含著對“半截子”工程的憂慮，也飽含著對官員的期待?！爸挥凶x懂這種民生焦慮，并積極回應(yīng)民意關(guān)切，才會不負眾望?！?/p>

但現(xiàn)實中，有些新官上任后想到的，并非是如何延續(xù)前任惠政，內(nèi)心最先考慮的問題是：“如果完成前任‘未竟的事業(yè)’，干出政績來到底歸誰呢？”如此一來，“新官不理舊賬”便成為不少繼任者的常選項。

“‘官走政息’頑疾成為不少官員心照不宣的官場‘潛規(guī)則’?！眹倚姓W院研究員、中國行政體制改革研究會研究部主任胡仙芝說。

“一些官員只從自身任期來考量，熱衷于‘不破不立，大破大立’，而較少考慮當?shù)匕l(fā)展的歷史性、延續(xù)性和老百姓的實際需求?！焙芍フf。

貽誤地方發(fā)展機遇

早在改革開放之初，鄧小平就深刻指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！编囆∑降闹v話思想，對于今天理解“官走政息”仍具有現(xiàn)實意義。

從以往情況來看，“官走政息”現(xiàn)象的產(chǎn)生，與有些官員的思想、作風密切相關(guān)，但制度執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，卻是更深層次的原因。

官員任期，在制度上有著嚴格限制和要求?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十八條規(guī)定：“地方各級人民政府每屆任期五年?！?014年最新修訂的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》則明確：“地方黨委和政府領(lǐng)導成員原則上應(yīng)當任滿一屆。”

“當前不少地方，不僅縣上‘一把手’調(diào)動頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子更顯突出，往往不滿一屆，領(lǐng)導就換了‘新面孔’?！焙芍フf，“不少地方的老百姓對此反映強烈?！?/p>

干事業(yè)謀發(fā)展并非一日之功。習近平總書記2013年11月26日在山東菏澤調(diào)研時強調(diào)：“一張藍圖繪就后，就要一任接著一任干。過去確定的東西，正確的，就要堅持下去。當然隨著認識加深，不正確、考慮不到位的，也要與時俱進。關(guān)鍵是實干苦干，穩(wěn)扎穩(wěn)打，最后總會出成效?！?/p>

“一個偉大的目標，需要一代又一代的共產(chǎn)黨人持續(xù)努力才能完成。一個地方的發(fā)展也是如此，需要靠幾任、十幾任官員不懈努力才能有所成效?！焙芍フf，“特別是一些邊遠和貧困地區(qū)，更是如此?！?/p>

“持之以恒，久久為功。創(chuàng)新不是標新立異，繼承也不是墨守陳規(guī)?！焙芍フf，“社會要進步，國家要發(fā)展，這就需要官員任勞任怨地干，在前任基礎(chǔ)上承前啟后，薪火相傳，以保持工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。”

在胡仙芝看來，有些官員在任期內(nèi)埋頭苦干，可能還等不到收獲就離開了；有些官員按前任的思路繼續(xù)接力，可能無法凸顯自己，這實屬正常現(xiàn)象。“為此需要引進更多法治思維，對這種現(xiàn)象進行科學分析和正確評價。”

“問責機制的缺失，更讓一些官員決策無所顧忌?！甭閲舱f，“不少官員決策失誤后，不但不承擔責任，還在領(lǐng)導崗位上習慣性‘拍腦袋’決策，而后拍屁股走人，甚至一路高升到異地做官。”

以“法治”破除困局

就中國實際，如何讓官員做到“一任接著一任干”？一個前提是，地方發(fā)展要“一張藍圖繪到底”，規(guī)劃方案形成后，可通過法律程序固定下來，在建設(shè)過程中，要服從規(guī)劃，任何單位和個人都不能自行其是。

但必須承認，事物發(fā)展是一個螺旋上升的過程，如果之前已有規(guī)劃不符合當前實際，也應(yīng)與時俱進地“糾偏”。但要嚴格執(zhí)行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，杜絕少數(shù)人“有權(quán)就任性”。

要徹底破解“官走政息”困局，在如今依法治國的大背景下，還須以法治思維從以下四方面發(fā)力。

首先，改革官員考核機制，穩(wěn)定官員任期。中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，改革政績考核機制，著力解決“形象工程”“政績工程”以及不作為、亂作為等問題。

“一些地方的黨委、政府及其領(lǐng)導，隨意調(diào)整選任制官員的職務(wù)。這種頻繁的調(diào)動有悖人大選舉產(chǎn)生政府組成人員的初衷，不利于選民監(jiān)督政府。選舉產(chǎn)生的政府組成人員只有任期內(nèi)做得好，下一次選舉才可能再次當選。但現(xiàn)在隨意調(diào)動，他們就容易不負責任，或滋生‘政績沖動癥’?！臂呈トA說。

“要加強政策宣傳，使各級黨委及組織部門增強任期觀念，使公眾了解官員任期規(guī)定，有效實施任期監(jiān)督。”鄢圣華建議，“要加大檢查落實力度，督促各地嚴格執(zhí)行保持任期穩(wěn)定的各項規(guī)定?！?/p>

其次，實行任期制與項目制相結(jié)合，強化執(zhí)行力和落實力建設(shè)。胡仙芝建議，在這方面，可把一定項目作為考核項目和任期相結(jié)合，不僅要看到該官員任期的工作體現(xiàn)，還要考察他在項目執(zhí)行和管理中的表現(xiàn)。要評估項目進展和效果的情況，作為執(zhí)行力和落實力的考核內(nèi)容。

“當然，也不能簡單地采取限制項目期等同于任期的辦法?！焙芍ミM一步解釋，“如果某個工程沒竣工，官員就不能調(diào)動，這樣會讓干實事的官員吃虧，而慵懶散的官員反倒有‘說走就走’的瀟灑，這對整個官場起不到正向激勵的作用，反而會加劇懶政、慵政現(xiàn)象的發(fā)生?！?/p>

“要穩(wěn)定官員任期，即使特殊情況需要變動，也須把其在任上所推行的工作掛鉤。比如將官員任職當初制定的目標和政策完成比例，以及效果如何，作為調(diào)任前考察的內(nèi)容之，倒逼官員兌現(xiàn)承諾。”胡仙芝說。

“要把‘新官理舊賬’作為官員上任的基本要求?！焙芍フJ為，只要是經(jīng)過當?shù)攸h委、政府及人大定下的決策，只要符合公眾長遠利益，沒有經(jīng)過糾錯措施，不管是哪一任的發(fā)展思路、發(fā)展規(guī)劃和政策措施，就應(yīng)該堅持貫徹和監(jiān)督落實。這里，制度設(shè)計很關(guān)鍵，這需要區(qū)分好集體意志還是個人行為，需要區(qū)分哪些“賬”是該由前任“買單”，哪些“舊賬”應(yīng)由“新官”處理。

再次，切實增強公眾話語權(quán)?！坝袡?quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督”是現(xiàn)代社會的一個基本原則。“在改革現(xiàn)行官員政績考核機制的同時，要增加公眾對官員績效考核評價的話語權(quán)?！焙芍フf。

同時，胡仙芝還建議，應(yīng)努力創(chuàng)建公眾裁決和彈劾地方官員工作制度，真正“把人民滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)”體現(xiàn)到地方官員晉升命運的關(guān)鍵制度中來，使得官員清楚自己的權(quán)力來源，進一步端正權(quán)力觀。

最后，完善官員終身問責制。十八屆三中全會提出“完善和落實領(lǐng)導干部問責制”，十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》則明確要“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。

這些制度目前還沒有具體條文規(guī)定，亟待繼續(xù)細化，包括追究的渠道、追究的主體等問題。

“中央最近發(fā)文推行權(quán)力清單制度，為地方政府部門的權(quán)力設(shè)定界限、劃定紅線，要求把權(quán)力的運行程序、環(huán)節(jié)、期限等晾曬出來，供社會監(jiān)督。這將會一定程度遏制‘權(quán)力任性’，減少‘官走政息’現(xiàn)象?！甭閲舱f。

“凡有公權(quán)處，皆有問責人?！甭閲舱f，官員任職有期限，但責任追究沒期限?！耙坏┎閷嵐賳T決策存在重大失誤，無論其離職時間長短，不管身在何處，是否退休，都應(yīng)一追到底?！?/p>