何倩倩

富人村官的“家父長(zhǎng)”管理模式，不符合治理現(xiàn)代化要求。應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)這些“賢人”在村莊公益事業(yè)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)、文體活動(dòng)開展、老年人協(xié)會(huì)組織等方面發(fā)揮作用。

通過(guò)制度建設(shè)推動(dòng)基層治理民主法治化是改革開放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村治理工作的基本主題。當(dāng)基層制度基本完善后，快速城鎮(zhèn)化又引發(fā)農(nóng)村人才流失問(wèn)題，致使人的因素作為制約農(nóng)村治理的主導(dǎo)因素被凸顯。圍繞誰(shuí)來(lái)治村的問(wèn)題，“鄉(xiāng)賢”作為一個(gè)時(shí)代主題被提出?！班l(xiāng)賢”治村強(qiáng)調(diào)治理者的個(gè)體人格因素，與民主法治化的制度建設(shè)存在一定張力。唯有將人的因素與規(guī)范制度因素有效結(jié)合，才符合治理現(xiàn)代化的要求。

“鄉(xiāng)賢”如何治村

“鄉(xiāng)賢”是具有濃厚傳統(tǒng)文化色彩的一種身份，顧名思義是指鄉(xiāng)村社會(huì)中的賢達(dá)人員。觀察發(fā)現(xiàn)，能夠成為“鄉(xiāng)賢”的人，一般都具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。近年來(lái)，浙江、廣東等東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部資源豐富地區(qū)，建筑老板、工程承包商與工礦企業(yè)主等參與村莊選舉的趨勢(shì)日漸普遍。倡導(dǎo)“鄉(xiāng)賢”治村實(shí)際是鼓勵(lì)更多具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村治理。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力就意味著能力不足，“鄉(xiāng)賢”治村實(shí)質(zhì)是富人治村。“鄉(xiāng)賢”治村具有以下三方面特點(diǎn)。

一是采取積極治村模式。稅費(fèi)改革之后，收費(fèi)征稅等國(guó)家硬性任務(wù)被取消，村干部的主要精力用于完成政策傳達(dá)、信息統(tǒng)計(jì)、合作醫(yī)療款收取等常規(guī)性工作，大部分村莊治理陷入消極維持狀態(tài)。與老干部們的消極無(wú)為態(tài)度不同，富人老板當(dāng)選干部之后，通常會(huì)將公司運(yùn)作思維帶入到村莊治理中，規(guī)劃某一藍(lán)圖對(duì)村莊進(jìn)行“大拆大建”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地土地“增減掛鉤”試驗(yàn)點(diǎn)基本選擇在富人主政的村莊實(shí)施，村書記或者村主任既是當(dāng)家人，也是公司老板，村莊建設(shè)與公司運(yùn)作實(shí)質(zhì)一體，出現(xiàn)村莊治理公司化特征。湖北咸寧市、荊門市與武漢市的幾個(gè)新農(nóng)村建設(shè)樣板村都按照這個(gè)模式運(yùn)作。

二是采取程序合法化策略。傳統(tǒng)村莊治理飽受詬病的一塊是管理不規(guī)范問(wèn)題，一些村干部存在獲取灰色收入的沖動(dòng)，造成村務(wù)公開制度、集體資產(chǎn)處置程序等形同虛設(shè)。富人當(dāng)選干部之后，一般會(huì)建立一套完善村級(jí)管理制度，包括財(cái)務(wù)公開、坐班值班制度、重大決策兩委會(huì)和村民代表簽字制度等。富人干部這樣做有兩方面目的，一是樹立自身“公正”“廉潔”形象以取得村民認(rèn)同，二是通過(guò)程序手段證明重大決策的合法性。

三是產(chǎn)生寡頭權(quán)力結(jié)構(gòu)。富人治村的吊詭之處在于，表面上看村莊重大決策通過(guò)兩委會(huì)協(xié)商決議通過(guò)，實(shí)質(zhì)卻是書記或者主任個(gè)人意圖的體現(xiàn)。在選舉環(huán)節(jié)上，富人老板依靠其絕對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力優(yōu)勢(shì)當(dāng)選主職干部，形成一強(qiáng)多弱的村兩委班子結(jié)構(gòu)。上級(jí)政府也支持這種權(quán)力結(jié)構(gòu)，原因是班子中如果有兩個(gè)以上強(qiáng)勢(shì)干部，很容易造成村莊不團(tuán)結(jié)甚至引起派系斗爭(zhēng)，進(jìn)而演變成為基層不穩(wěn)定因素。村兩委設(shè)置多名干部的原初目的是通過(guò)分權(quán)規(guī)范干部行為并帶來(lái)決策民主。在一強(qiáng)多弱的班子結(jié)構(gòu)中，富人老板擔(dān)任一把手并壟斷村級(jí)權(quán)力，其他干部放棄決策權(quán)而變成決策執(zhí)行者，村民代表的簽字在形式上賦予其決策合法性。作為回報(bào)，富人干部一般會(huì)運(yùn)用其他手段籠絡(luò)一般干部和村民代表，比如為他們提供在自己企業(yè)就業(yè)的機(jī)會(huì)。通過(guò)這種權(quán)力與利益交換，“鄉(xiāng)賢”治村形成村級(jí)寡頭權(quán)力結(jié)構(gòu)。

“鄉(xiāng)賢”治村的兩面性

從治理效果上看，“鄉(xiāng)賢”治村一般能夠迅速改變村莊面貌。我們考察過(guò)的咸寧市、荊門市與武漢市區(qū)的幾個(gè)村莊，都在幾年中由普通農(nóng)村變成當(dāng)?shù)厣踔寥〉男罗r(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)或者是“四化同步”實(shí)驗(yàn)點(diǎn)?！班l(xiāng)賢”治村能夠取得較好效果取決于以下兩點(diǎn)。

一是富人干部具有較強(qiáng)資源整合能力。近年來(lái)隨著國(guó)家提出以城代鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村發(fā)展主要依靠財(cái)政資金扶持或者國(guó)家政策扶持帶動(dòng)，城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村建設(shè)主要是外部資源反哺帶來(lái)的。國(guó)家惠農(nóng)資金主要以兩種方式投入農(nóng)村，一種是直接到農(nóng)戶的補(bǔ)貼資金，另一種是通過(guò)項(xiàng)目投向農(nóng)村的專項(xiàng)資金。農(nóng)村建設(shè)資金主要以后一種形式投入，包括土地整治、農(nóng)業(yè)發(fā)展、水利建設(shè)、環(huán)境建設(shè)等在內(nèi)的各縣直部門專項(xiàng)資金，這種資金需要競(jìng)爭(zhēng)申報(bào)才能獲得。富人干部具有廣泛的社會(huì)關(guān)系資源和雄厚個(gè)體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，且見多識(shí)廣，他們屬于地方知名人物，在資金申報(bào)上具有優(yōu)勢(shì)。另外，一些特殊政策也為村莊建設(shè)提供機(jī)遇，如村莊被選定為各種“示范點(diǎn)”。富人干部有較強(qiáng)捕獲這些非普惠資金和特殊政策機(jī)遇的能力，且能夠滿足上級(jí)政府打造“亮點(diǎn)工程”的需求，他們既為農(nóng)民歡迎，也被地方政府歡迎?；蒉r(nóng)資金項(xiàng)目投入模式與富人干部資源整合能力結(jié)合起來(lái)，可迅速將個(gè)別村莊變成“亮點(diǎn)”村。

二是富人干部能夠解決村莊內(nèi)部矛盾。隨著村莊內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)固化與農(nóng)民權(quán)利意識(shí)興起，當(dāng)前村莊建設(shè)難度越來(lái)越大，尤其是集體土地權(quán)利弱化造成公共品建設(shè)難的問(wèn)題。從事村莊建設(shè)必然要觸動(dòng)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者宅基地使用權(quán)，單個(gè)農(nóng)戶即可成為“釘子戶”而阻礙整個(gè)工程。普通村干部沒(méi)有能力也無(wú)積極性解決“釘子戶”矛盾，由此造成大部分村莊建設(shè)緩慢的格局。富人干部既可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段“收買”那些“釘子戶”，還可以通過(guò)道德話語(yǔ)壓制說(shuō)服他們，甚至可以借助社會(huì)力量迫使“釘子戶”妥協(xié)。總而言之，富人干部不允許少數(shù)人阻礙其整個(gè)村莊建設(shè)宏偉藍(lán)圖的實(shí)施，且能夠動(dòng)員多種力量解決問(wèn)題。

當(dāng)前，政府官員、媒體或者學(xué)者觀察該現(xiàn)象時(shí)，多數(shù)只關(guān)注村莊建設(shè)外觀上的典型性，并從治理效果角度對(duì)“賢人”治村做正面宣傳，與基層工作中“擺平就是水平”的實(shí)用主義理念契合。拋開那些集中各方面資源所打造的“亮點(diǎn)”的示范性和可推廣性不講，從治理過(guò)程上看，這種依靠富人的高超個(gè)人能力而具有“個(gè)人英雄主義”色彩的治理模式，與基層治理民主化、制度化的總體要求并不適應(yīng)。

本質(zhì)上講，富人干部治村是整合外部的國(guó)家資源、運(yùn)用個(gè)人企業(yè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)村莊再造，富人干部將村莊當(dāng)做公司進(jìn)行治理，造成“公私不分”。我們?cè)谡{(diào)查中看到，在這種村莊治理中，大部分的村書記（或者主任）與公司董事長(zhǎng)（或總經(jīng)理）兩種角色在同一人身上實(shí)現(xiàn)，且村級(jí)治理工作與公司運(yùn)作結(jié)合一體。村莊是全體村民組成的集體公共組織，村民自治要求所有村民平等參與村莊治理。富人干部將村莊當(dāng)做“私器”管理，盡管其初衷可能是美好的，其結(jié)果也可能是良好的，但在政治上卻不符合現(xiàn)代治理要求。從政治角度看，富人干部對(duì)村莊實(shí)施“全能式”管理，實(shí)質(zhì)扮演“家父長(zhǎng)”角色，喪失政治效能感的普通農(nóng)民會(huì)自動(dòng)退出村莊公共治理舞臺(tái)，最終造成基層民主萎縮的負(fù)面政治后果。

“賢人”參與治理的定位

“賢人”治村強(qiáng)調(diào)治理者的個(gè)人能力，依仗治理者的道德自覺性，具有前現(xiàn)代治理色彩。傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)賢”治村既是國(guó)家基礎(chǔ)性能力不足情況下的不得已而為之，也需要以相對(duì)封閉靜止的“鄉(xiāng)土社會(huì)”為基礎(chǔ)。“生與斯、長(zhǎng)于斯”的社會(huì)結(jié)構(gòu)孕育出士紳群體對(duì)地方建設(shè)的道義責(zé)任，鄉(xiāng)土道德規(guī)范機(jī)制也對(duì)他們行為形成制約。在當(dāng)前國(guó)家政權(quán)建設(shè)基本完善和城鄉(xiāng)人口快速流動(dòng)背景下重提“賢人”治村，需按照現(xiàn)代治理理念對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和改造。

現(xiàn)代治理的核心是“法治”代替“人治”，即制度因素代替人格因素構(gòu)成治理機(jī)制的關(guān)鍵。村民自治就是體現(xiàn)“法治”理念和強(qiáng)調(diào)制度規(guī)范性的一種現(xiàn)代基層治理方式?！百t人”治村著力解決誰(shuí)來(lái)治村的問(wèn)題，卻不能忽視現(xiàn)代治理中制度因素的根本性。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，唯有在資源密集地區(qū)“賢人”治村才比較普遍，很多富人老板回鄉(xiāng)競(jìng)選干部也摻雜個(gè)人私利目的。因此，不宜將基層治理寄希望于某類人群的個(gè)人道德品質(zhì)，進(jìn)而言之，“賢人”治村需要在村民自治總體框架下運(yùn)行。

如此一來(lái)，政府在倡導(dǎo)“賢人”治村的同時(shí)，還要著力解決一般農(nóng)村中普通干部治村所面臨的問(wèn)題，如集體公共資源不足問(wèn)題、村民選舉規(guī)范問(wèn)題、干部工資待遇問(wèn)題以及后備干部培養(yǎng)問(wèn)題。務(wù)農(nóng)收入不能支撐普通家庭生活是中西部農(nóng)村干部流失的主要原因。我們?cè)谡{(diào)查發(fā)現(xiàn)，引導(dǎo)耕地在村莊內(nèi)部流轉(zhuǎn)，培育一批依靠務(wù)農(nóng)維持較好家庭生計(jì)的“中堅(jiān)農(nóng)民”，可同時(shí)解決誰(shuí)來(lái)種田和誰(shuí)來(lái)治村問(wèn)題。“中堅(jiān)農(nóng)民”的利益在村莊內(nèi)部，他們因此更關(guān)心村莊建設(shè)，通過(guò)扶持“中堅(jiān)農(nóng)民”種地而引導(dǎo)“中堅(jiān)農(nóng)民”治村，在占全國(guó)農(nóng)村大多數(shù)的普通農(nóng)業(yè)型村莊中較“賢人”治村更具推廣性。

另外，要引導(dǎo)這些“賢人”在村莊公益事業(yè)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)、文體活動(dòng)開展、老年人協(xié)會(huì)組織等方面發(fā)揮力量。但是不宜如一些地方的做法，越過(guò)程序、通過(guò)“火線”入黨的形式直接推動(dòng)扶持富人老板擔(dān)任村干部。富人干部以“家父長(zhǎng)”管理模式實(shí)施村莊治理，不符合治理現(xiàn)代化要求。將“鄉(xiāng)賢”在社會(huì)文化建設(shè)的積極功能與其在政治建設(shè)上的限度區(qū)分開，是引導(dǎo)“賢人”參與基層治理的關(guān)鍵