吳弘

內(nèi)容摘要：后危機(jī)時(shí)代以來，世界各國已逐漸反省自身的金融監(jiān)管體制。各國在從監(jiān)管層面、交易層面和權(quán)利救濟(jì)層面對金融消費(fèi)者進(jìn)行全方位保護(hù)上已形成共識。其中權(quán)利救濟(jì)層面上的“訴訟的大爆炸”現(xiàn)象使得各國不得不尋找新的糾紛解決方案，金融糾紛多元化解決機(jī)制由此進(jìn)入了法制的框架。我國金融ADR機(jī)制發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者的統(tǒng)一保護(hù)，以信息披露和共享制度為核心是我國金融ADR機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑。統(tǒng)一權(quán)威投訴平臺的構(gòu)建是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提條件;在此平臺的基礎(chǔ)上，通過信息披露和共享制度來減少金融消費(fèi)者的信息不對稱是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的核心路徑;法定監(jiān)管協(xié)調(diào)避免金融糾紛解決的重疊與真空是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要輔助。

關(guān)鍵詞：金融糾紛 金融消費(fèi)者 非訴解決機(jī)制 金融監(jiān)管

一、非訟解決機(jī)制及其在中國的困境

后危機(jī)時(shí)代以來，世界各國已逐漸反省自身的金融監(jiān)管體制。英國放棄了單一的監(jiān)管模式，采取了“準(zhǔn)雙峰”模式，通過《2012年金融服務(wù)法》終結(jié)了由FSA統(tǒng)一承擔(dān)所有微觀監(jiān)管職責(zé)的歷史，新設(shè)金融行為監(jiān)管局負(fù)責(zé)促進(jìn)金融市場競爭以及保護(hù)消費(fèi)者。各國在從監(jiān)管層面、交易層面和權(quán)利救濟(jì)層面對金融消費(fèi)者進(jìn)行全方位保護(hù)上已形成共識。其中權(quán)利救濟(jì)層面上的“訴訟的大爆炸”現(xiàn)象使得各國不得不尋找新的糾紛解決方案，金融糾紛多元化解決機(jī)制由此進(jìn)入了法制的框架。

糾紛多元化解決機(jī)制，是指由各種性質(zhì)、功能、程序和形式不同的糾紛解決機(jī)制共同構(gòu)成的整體系統(tǒng)。在這種多元化的系統(tǒng)中，各種制度或程序既有獨(dú)立的運(yùn)行空間，又能形成一種功能互補(bǔ)，以滿足社會(huì)和當(dāng)事人的多元化需求與選擇自由?！? 〕金融糾紛多元化解決機(jī)制不僅包括金融糾紛訴訟機(jī)制，而且還包括金融領(lǐng)域中的非訴訟糾紛解決機(jī)制，也就是金融ADR（Alternative Dispute Resolutions）機(jī)制。〔2 〕其是ADR機(jī)制運(yùn)用于金融領(lǐng)域而形成的一種具有專業(yè)特色的ADR機(jī)制。ADR概念源自美國，原指美國20世紀(jì)60年代發(fā)展起來的各種訴訟外的糾紛解決方式，現(xiàn)指民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序和機(jī)制的總稱。ADR的概念以非訴訟糾紛解決機(jī)制（程序）為基本內(nèi)涵，同時(shí)關(guān)注與司法制度及訴訟程序的銜接?！? 〕金融ADR具體包括金融仲裁、金融調(diào)解、金融糾紛的和解、金融糾紛的行政處理等。囿于篇幅和金融仲裁理論的相對完備性，本文所稱金融ADR僅僅涉及金融調(diào)解、金融糾紛的和解以及金融糾紛的行政處理。

目前，我國金融糾紛的解決主要依賴于訴訟程序，呈現(xiàn)出比較單一的司法救濟(jì)狀態(tài)。以下兩例數(shù)據(jù)或許能進(jìn)一步說明此種狀況的窘境。以金融調(diào)解走在最前列的保險(xiǎn)行業(yè)為例，自2007年4月至2011年年底，全國累計(jì)受理保險(xiǎn)糾紛案件12200件，調(diào)解成功的案件10040件，調(diào)解成功率為84.68%。〔4 〕而在上海市，2008年至2011年金融商事糾紛案件數(shù)量分別是14738件、17814件、22278件、20472件;一審審結(jié)率分別是97.8%、98.6%、98.8%、99.6%?！? 〕由此可見，大量的金融糾紛是通過金融訴訟加以解決的。單一的救濟(jì)方式使各地法院承受著巨大壓力，甚至成立專業(yè)性金融司法審判組織加以應(yīng)對。盡管如此，金融司法的局限性仍難以克服。原因在于以下兩個(gè)方面：一方面，金融抑制背景下制定的金融法律不能適應(yīng)已經(jīng)變化的金融環(huán)境，裁判者通過法律推理難以找到正確的答案;另一方面，長期的金融抑制使得法律的制定和實(shí)施只是從正規(guī)金融的需要出發(fā)，而忽視了對非正規(guī)金融的有效回應(yīng)，造成了法律適用上的難題。而在存在金融抑制的國家，非正規(guī)金融往往蓬勃發(fā)展，對此，我國民間金融的發(fā)展現(xiàn)狀對此給予了有力的佐證。

將糾紛解決機(jī)制研究的視角從國家權(quán)力和成文法的局限中解脫出來，從普通民眾或當(dāng)事人的角度來思考和設(shè)計(jì)糾紛解決過程成為法學(xué)研究者關(guān)注的重點(diǎn)。糾紛解決的功能由法院轉(zhuǎn)向主要由各種替代性的方式和社會(huì)主體自主性的合作承擔(dān)。人們發(fā)現(xiàn)解決糾紛的最適當(dāng)?shù)姆绞交蛟S并不是法院正式的訴訟程序，而是以協(xié)商為基礎(chǔ)的，調(diào)解仲裁等各種代替性糾紛解決方式。

我國在引進(jìn)與發(fā)展金融ADR機(jī)制的過程中，曾遇到一定的困境和難題。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，金融和解或調(diào)解的基礎(chǔ)較差。雖然金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立了糾紛解決機(jī)構(gòu)，但實(shí)際運(yùn)行效果并不理想，在消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間存在尖銳的利益沖突。我國現(xiàn)有的金融調(diào)解體系非常零散，整體上缺乏明晰的調(diào)解主體建構(gòu)邏輯，多依附于人民法院（訴調(diào)對接）或延續(xù)在行政框架內(nèi)（如人民調(diào)解）。如2014年5月啟動(dòng)的上海市浦東新區(qū)人民法院自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)訴訟與非訴訟相銜接的商事糾紛解決機(jī)制也毫不例外地采取了上述模式。〔6 〕調(diào)解主體上的條塊分割使得金融調(diào)解各自為政，因而衍生出不同調(diào)解主體之間的對接問題，如行業(yè)調(diào)解與訴訟調(diào)解的對接，專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)與訴訟的對接。金融調(diào)解成為大調(diào)解機(jī)制中的一環(huán)，未能體現(xiàn)出其獨(dú)特的價(jià)值。大調(diào)解機(jī)制產(chǎn)生的背景是為了整合行政調(diào)解、司法調(diào)解和人民調(diào)解力量，解決我國轉(zhuǎn)型期社會(huì)糾紛激增的需要，是在各級黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下整合各種調(diào)解資源，協(xié)調(diào)處理社會(huì)糾紛的一種機(jī)制?！? 〕大調(diào)解是與構(gòu)建和諧社會(huì)緊密聯(lián)系的具有中國特色的糾紛解決機(jī)制，這與金融調(diào)解所追求的權(quán)威性、專業(yè)性和中立性相去甚遠(yuǎn)。

其次，金融監(jiān)管部門一直在對金融安全與金融效率的抉擇中徘徊，金融糾紛行政處理功能未能充分發(fā)揮作用。我國的金融消費(fèi)者保護(hù)職能大部分仍然停留在審慎監(jiān)管框架內(nèi)，金融消費(fèi)者保護(hù)與審慎監(jiān)管間的內(nèi)在沖突問題沒有得到解決。我國的金融監(jiān)管體系仍然是“一行三會(huì)”：各自在自己領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管模式，相互之間缺乏交流協(xié)作。〔8 〕“一行三會(huì)”通過信訪模式對金融糾紛進(jìn)行處理?！吨袊嗣胥y行信訪工作規(guī)定》第15條第6項(xiàng)，《中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)信訪工作辦法》第18條、第19條和第20條，《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)信訪工作規(guī)則》（試行）第3條第1款對金融信訪的事項(xiàng)予以規(guī)定。將我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融消費(fèi)糾紛的處理歸屬于“信訪”，嚴(yán)謹(jǐn)性不夠，不利于金融糾紛的快速解決。據(jù)學(xué)者調(diào)查，相對于其他救濟(jì)方式而言，許多人對信訪救濟(jì)抱有更大的信任和希望?！? 〕其原因在于信訪的處理模式在決策方式和程序?qū)崿F(xiàn)兩方面擁有比較優(yōu)勢，在決策方式上是結(jié)果取向主義，信訪問題最終處理的結(jié)果取決于“后果的嚴(yán)重性”，而不是決策的正當(dāng)性;在程序的實(shí)現(xiàn)方面，信訪在程序上基本是放任的，越級上訪和多次上訪成為常態(tài)，盡管有各種制度設(shè)計(jì)來規(guī)范，但我們很難從信訪運(yùn)作中觀察到這一點(diǎn)。

最后，金融消費(fèi)者保護(hù)工作由數(shù)個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各個(gè)機(jī)構(gòu)之間信息相互封閉，缺乏平衡金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者之間信息和實(shí)力不對稱的制度保障。盡管《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》明確要求建立包括監(jiān)督信息共享機(jī)制在內(nèi)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，但由于種種原因，這一機(jī)制迄今仍未建立。監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅有一套非透明的信訪制度，缺乏真正意義上的處理投訴、調(diào)查和糾紛的應(yīng)對機(jī)制。

因此，借鑒域外成功經(jīng)驗(yàn)，從制度到理念上更新我國金融非訟解決機(jī)制，就顯得十分重要。

二、美國、英國金融ADR的實(shí)踐

（一）美國：“超級監(jiān)管”的行政機(jī)關(guān)——CFPB

次貸危機(jī)讓美國的金融監(jiān)管模式陷入了巨大的爭議中，經(jīng)過各方反復(fù)的利益博弈，《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》（以下簡稱法案）最終出臺。該法案突出的亮點(diǎn)是：在美聯(lián)儲(chǔ)下設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)署（CFPB），進(jìn)行消費(fèi)者金融保護(hù)。有學(xué)者認(rèn)為，該法案將金融消費(fèi)者保護(hù)置于與整個(gè)金融體系改革同等重要的地位。〔10 〕CFPB進(jìn)一步整合和強(qiáng)化了分散在各金融管理機(jī)構(gòu)的糾紛解決權(quán)力，通過充分的信息披露，保護(hù)消費(fèi)者免受金融欺詐，同時(shí)防范過度舉債造成信用危機(jī)的重演。CFPB的糾紛解決方式是美國金融糾紛非訴訟解決方式最新改革的重要標(biāo)志。

法案具體規(guī)定了CFPB“集中收集、監(jiān)管和回復(fù)消費(fèi)者投訴”的權(quán)力。國會(huì)的意圖很清晰，使CFPB成為消費(fèi)者投訴的簡單端口，避免分業(yè)監(jiān)管帶來的弊端。CFPB作為消費(fèi)者第一個(gè)接觸的投訴平臺必須是有用的，因而，CFPB的設(shè)立解決了如何處理投訴的問題。從這一點(diǎn)來說，相對于以前的制度而言，CFPB明顯體現(xiàn)了進(jìn)步。從2011年7月接受投訴起到2014年2月28日，CFPB已經(jīng)處理大約309700件消費(fèi)者投訴。投訴量呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，從2012年的91000件上升到2013年的163700件，增長了80%?！?1 〕

圖1中的救濟(jì)是指為解決消費(fèi)者投訴，采取或?qū)⒉扇〈胧橄M(fèi)者提供目標(biāo)性的、可計(jì)量的、可核查的貨幣價(jià)值。若被投訴方選擇了“以救濟(jì)方式結(jié)束”，還可填寫對救濟(jì)的描述和估值?！胺蔷葷?jì)方式結(jié)束”是指除救濟(jì)方式外針對消費(fèi)者在非貨幣方面的要求提供部分或全部的解決方案，如賠禮道歉、改進(jìn)服務(wù)模式等。

除了處理糾紛的職責(zé)以外，CFPB的另一職責(zé)是“監(jiān)管”或是“跟蹤”糾紛，〔12 〕這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑主要依賴于消費(fèi)者投訴數(shù)據(jù)庫。在公司對投訴作出回復(fù)后或者收到投訴15天后，任一條件成立時(shí)，投訴將被列入數(shù)據(jù)庫。如果一家公司有證據(jù)表明它是被誤認(rèn)的投訴對象，則直到發(fā)現(xiàn)準(zhǔn)確的投訴對象時(shí)，投訴的信息才會(huì)被公開，投訴信息不符合公開的標(biāo)準(zhǔn)也將會(huì)被刪除。來自數(shù)據(jù)庫的信息一直被社會(huì)媒體分享和評估并用作其他的新用途。例如，在2012年，CFPB依職權(quán)通過數(shù)據(jù)庫就是否增加其他消費(fèi)金融產(chǎn)品和服務(wù)的投訴類型征詢公眾意見。數(shù)據(jù)庫不包括消費(fèi)者的身份信息。以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)和用戶合理使用為特征的數(shù)據(jù)庫的作用包括：以特殊研究標(biāo)準(zhǔn)過濾數(shù)據(jù);以不同的方式集合數(shù)據(jù)，比如通過投訴的類型，公司、地理位置、日期或者任意可供選擇的任意組合;下載數(shù)據(jù)。

監(jiān)管職責(zé)似乎不僅要求CFPB處理糾紛，還必須對糾紛的來源、內(nèi)容和處置方式作一些研究。監(jiān)管職責(zé)的一方面體現(xiàn)為CFPB必須向國會(huì)提交前一年度的年度糾紛報(bào)告。報(bào)告中應(yīng)包括對糾紛數(shù)量、類型、解決方案的分析。這種監(jiān)管模式在要求其上是一種計(jì)算工作，并不是“追蹤”任何特殊的投訴研究解決方法，而是與收集任務(wù)一起來確保CFPB一直在“聆聽”公眾對于金融產(chǎn)品的負(fù)面體驗(yàn)。監(jiān)管職責(zé)的另一方面是需要與其他審慎監(jiān)管者共享消費(fèi)者投訴信息，如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和州機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)同樣也需要與CFPB共享它們的消費(fèi)者投訴信息。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享促進(jìn)了CFPB的監(jiān)管和執(zhí)行活動(dòng)，幫助它監(jiān)管消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場。數(shù)據(jù)共享的設(shè)計(jì)讓CFPB對消費(fèi)者的投訴有全面了解，從而改進(jìn)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不力。

法案同時(shí)也意識到對于某些類型的消費(fèi)者投訴而言，CFPB可能不是合適的監(jiān)管者。它應(yīng)該與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或者州監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作按規(guī)定將有關(guān)糾紛移送這些機(jī)構(gòu)。此外，CFPB還同各州的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽署了諒解備忘錄，為聯(lián)邦和州之間在消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)提供者監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)與合作奠定了基礎(chǔ)。〔13 〕

（二）英國：高效的金融服務(wù)督察機(jī)構(gòu)——FOS

2001年，英國《金融服務(wù)與市場法》頒布施行，在對原有金融業(yè)督察組織進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，英國設(shè)立了統(tǒng)一的金融督察組織——金融督察服務(wù)公司（FOS）。其裁決只對被投訴金融公司有拘束力，消費(fèi)者可以不履行裁決，對裁決不滿意消費(fèi)者還可以繼續(xù)向法院提起訴訟。同時(shí)，F(xiàn)OS將金融公司內(nèi)部糾紛處理程序作為前置程序，糾紛發(fā)生后，投訴人首先要向金融公司進(jìn)行投訴，只有不滿意金融公司的處理或在規(guī)定的一定期間內(nèi)未收到處理結(jié)果的，才可以向金融督察服務(wù)公司投訴。FOS的相關(guān)權(quán)力是由FSMA 2000以及CCA 2006（《2006年消費(fèi)者信用法》）兩部法律所賦予的。根據(jù)上述立法，金融督察服務(wù)計(jì)劃擁有三類管轄權(quán)：（1）強(qiáng)制管轄權(quán);（2）自愿管轄權(quán);（3）消費(fèi)者信用管轄權(quán)。適用于適格申訴者與公平交易局批準(zhǔn)設(shè)立的消費(fèi)者信用服務(wù)機(jī)構(gòu)所發(fā)生的有關(guān)消費(fèi)者信用貸款的爭議?！?5 〕FOS可受理的爭議范圍基本上涵蓋了整個(gè)銀行、保險(xiǎn)、投資業(yè)的各項(xiàng)金融服務(wù)業(yè)務(wù)，其包括：銀行、保險(xiǎn)、養(yǎng)老金、儲(chǔ)蓄和投資、信用卡和預(yù)存消費(fèi)卡、分期付款和典當(dāng)、財(cái)務(wù)顧問、股票和股權(quán)、單位信托、債券?！?6 〕全球金融危機(jī)發(fā)生后，英國政府對其金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革，對原有的金融服務(wù)法案進(jìn)行修訂并產(chǎn)生了2012年《金融服務(wù)法案》。該法案對英國金融監(jiān)管體系進(jìn)行了徹底改革，撤銷了FSA，將其職能分拆由金融行為局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）和審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，PRA）兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)。該法案對金融申訴專員服務(wù)公司的工作流程進(jìn)行調(diào)整，并準(zhǔn)予金融申訴專員服務(wù)公司在其網(wǎng)站上公布申訴專員的決定，但如果作出裁決的申訴專員通知FOS，以它的觀點(diǎn)全部或部分公開決定是不合適的，F(xiàn)OS不應(yīng)該公開該決定。除非投訴者同意，F(xiàn)OS不應(yīng)披露投訴者的姓名或者以FOS的判斷認(rèn)為能識別投訴者身份的細(xì)節(jié)?！?7 〕《金融服務(wù)與市場法》將FOS稱為計(jì)劃運(yùn)營人。FOS如果認(rèn)為自己掌握的信息有助于FCA推進(jìn)其一項(xiàng)或多項(xiàng)操作性目標(biāo)（包括推進(jìn)有效競爭、金融消費(fèi)者保護(hù)等），則必須向FCA披露該信息。通過明確FCA的規(guī)則制定權(quán)、規(guī)定FOS的信息披露義務(wù)。FOS每年向社會(huì)公布年報(bào)，包括申訴數(shù)量、類型、結(jié)果分布等信息，并通過其網(wǎng)站向社會(huì)公眾提供充分的服務(wù)信息。2009年之前，F(xiàn)OS處理申訴案件的一個(gè)特點(diǎn)是注重私密性;而2009年以來，F(xiàn)OS改變了以往注重信息保密的做法，實(shí)名公布了所處理的以各家金融機(jī)構(gòu)為申訴對象的爭議的具體數(shù)量和處理結(jié)果的情況，并匿名發(fā)布典型案例。

為了加強(qiáng)FCA和FOS之間的合作和協(xié)調(diào)，2012年《金融服務(wù)法案》多個(gè)條款對此予以了規(guī)定，從而將消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)管協(xié)調(diào)法定化、常態(tài)化、透明化。2012年《金融服務(wù)法案》3A條規(guī)定了FOS與FCA的關(guān)系，包括：（1）當(dāng)它們履行職責(zé)時(shí)，F(xiàn)OS和FCA必須采取適當(dāng)?shù)拇胧┫嗷ズ献?（2）FOS和FCA必須準(zhǔn)備和維持備忘錄，說明它們準(zhǔn)備如何進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào);（3）FOS和FCA必須確保生效的備忘錄以最能引起公眾注意的方式披露?！?8 〕監(jiān)管方提出“超級申訴”即同一機(jī)構(gòu)或同一類問題涉及眾多消費(fèi)者時(shí)，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取相應(yīng)措施。2012年《金融服務(wù)法案》新增的234D條規(guī)定了FOS的個(gè)案提請權(quán)。在符合下列兩種情形之一時(shí)，F(xiàn)OS均可以提請F(tuán)CA予以注意。符合情形一包括以下條件：提交給FOS的案例中，一個(gè)或多個(gè)受監(jiān)管主體經(jīng)常性地不遵守應(yīng)用于它們進(jìn)行活動(dòng)的所有監(jiān)管要求，由此帶來的消費(fèi)者的損失或者可能遭受的損失或損害，消費(fèi)者若就該損失提起法律訴訟，將有權(quán)獲得救濟(jì);上述不遵守監(jiān)管要求的行為包括作為和不作為，這種行為可能違反義務(wù)或職責(zé)，禁止或者限制，或者其他原因使訴訟中救濟(jì)成為可能。符合情形二包括以下條件：提交給FOS的案例中，一個(gè)或多個(gè)受監(jiān)管主體經(jīng)常性地以特定的方式作為或不作為，如果上述行為在FOS機(jī)制下被提請裁決，申訴專員可能會(huì)作出有利于申訴人的決定。如果投訴屬于強(qiáng)制管轄或者消費(fèi)者信貸管轄權(quán)范圍，申訴專員有可能根據(jù)《金融服務(wù)與市場法》第229條第2款第（a）項(xiàng)裁定被申訴人向申訴人給付公平的金錢賠償，或者根據(jù)第229條第2款第（b）項(xiàng)發(fā)出指令（指令讓被申訴人對被申訴人采取合適的行動(dòng)）;或者根據(jù)第227條創(chuàng)設(shè)的自愿管轄規(guī)則，如果投訴屬于自愿管轄的情況下，申訴專員可能會(huì)作出以上的賠償決定或者發(fā)出這樣的指令。

三、美英ADR經(jīng)驗(yàn)的啟示

（一）啟示一：充分運(yùn)用金融和解機(jī)制

2013年4月21日至2014年3月30日，美國CFPB共接收192200條投訴，其中126700條投訴（約占總數(shù)的66%）由金融公司處理并回復(fù);21%轉(zhuǎn)移給其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)。近120700條（占提交數(shù)的95%）投訴獲得金融公司的友好回應(yīng)，并且90%的提交投訴已經(jīng)處理完畢。處理方式方面，包括貨幣救助、非貨幣救助、解釋等。消費(fèi)者收到金融公司回應(yīng)之后，59%的消費(fèi)者對金融公司的回應(yīng)無異議，只有20%的消費(fèi)者對金融公司提交的回應(yīng)有異議，表明投訴者對金融公司處理的滿意度較高?！?9 〕按照CFPB的運(yùn)作流程和相關(guān)規(guī)定，CFPB開啟審查和調(diào)查程序需符合下列情形：情形一為消費(fèi)者對金融公司提交的回應(yīng)有異議（需收到回應(yīng)之后的30天內(nèi)通知CFPB）;情形二為金融公司在超過15個(gè)工作日依然沒有提交回應(yīng)的（調(diào)查金融公司無法及時(shí)提交反應(yīng)的原因以及對存在異議的投訴是否需要金融公司進(jìn)行額外的行動(dòng)措施）。從上述數(shù)據(jù)的分析來看，需要CFPB啟動(dòng)調(diào)查程序予以解決糾紛的比例較小。

英國FOS在處理糾紛前，都要求消費(fèi)者將糾紛交由金融機(jī)構(gòu)（時(shí)間為8周）先行處理，只有對金融機(jī)構(gòu)的處理不服時(shí)，F(xiàn)OS才會(huì)受理。如果收到企業(yè)回復(fù)之后金融消費(fèi)者超過6個(gè)月未向FOS提出投訴，F(xiàn)OS將視作為已經(jīng)放棄投訴的權(quán)利，不再受理。在處理糾紛的過程中注重調(diào)解，鼓勵(lì)當(dāng)事人盡量通過和解結(jié)案，和解不成由初裁員進(jìn)行調(diào)解;如果實(shí)在調(diào)解不成功，才進(jìn)入裁決程序。如2013年4月1日至2014年3月31日期間，英國FOS受理投訴為2357374件，其中512167件提請進(jìn)入初裁和正式裁決程序。經(jīng)過初裁員進(jìn)行調(diào)解解決487749件。最終31029件（約占提請裁決總數(shù)的6%）的案件進(jìn)入最終裁決由督察員作出最后的決定。〔20 〕

（二）啟示二：對金融消費(fèi)者集中統(tǒng)一保護(hù)

盡管美國CFPB的獨(dú)立性受到了諸多的質(zhì)疑，因?yàn)槠湓凇侗娮h院改革法案中》是獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)機(jī)構(gòu)，直接根據(jù)國會(huì)立法設(shè)立，領(lǐng)導(dǎo)人由總統(tǒng)提名并與國會(huì)協(xié)商確定。而最終通過的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》將其變成了美聯(lián)儲(chǔ)體系中金融消費(fèi)者保護(hù)署。有評論指出，“這從A到B的變化事實(shí)上使得整個(gè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性受到極大弱化”?！?1 〕但美國CFPB設(shè)立的目的是為了建立一個(gè)獨(dú)立的、高效的金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，設(shè)立一個(gè)新的監(jiān)管架構(gòu)，是對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新。其原意在于打造一個(gè)“超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，并通過信息披露和共享制度以及法定監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制來避免監(jiān)管一體化的弱化。從FOS的發(fā)展變化歷程來看，它經(jīng)歷了分散到統(tǒng)合的過程，從整合了八大行業(yè)的FOS到最終的跨行業(yè)統(tǒng)合型FOS。FSA的拆分體現(xiàn)了統(tǒng)一監(jiān)管到雙峰監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，在原有的統(tǒng)一監(jiān)管模式下，宏觀審慎的監(jiān)管目標(biāo)與金融消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)相互之間存在沖突時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以取舍。將金融消費(fèi)者的保護(hù)目標(biāo)與宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)由相對獨(dú)立的不同機(jī)構(gòu)來行使有效避免兩者之間的沖突。金融行為局的設(shè)立強(qiáng)調(diào)對消費(fèi)者集中統(tǒng)一且獨(dú)立加以保護(hù)的趨勢。隨著金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，尤其全能型的金融集團(tuán)或金融控股公司的大量出現(xiàn)，金融糾紛的類型越加復(fù)雜，跨行業(yè)跨領(lǐng)域的集中統(tǒng)一解決金融糾紛成為必要。

（三）啟示三：實(shí)施路徑——信息披露和信息共享機(jī)制和法定監(jiān)管協(xié)調(diào)

對金融消費(fèi)者進(jìn)行集中統(tǒng)一保護(hù)的前提條件是建立統(tǒng)一權(quán)威的投訴平臺。美國CFPB是所有金融糾紛權(quán)威的投訴端口（如不屬于其管轄可轉(zhuǎn)移至其他監(jiān)管部門），英國的FOS同樣也是如此。在具備了前提條件的情況下，對金融消費(fèi)者進(jìn)行集中統(tǒng)一保護(hù)涉及的核心問題是如何避免金融糾紛解決的重疊與真空地帶。美英ADR金融機(jī)制通過兩大制度的構(gòu)建解決此問題。

一為加強(qiáng)信息披露義務(wù)和信息共享。信息披露意在給消費(fèi)者提供及時(shí)、可理解的信息，消費(fèi)者能據(jù)此作出負(fù)責(zé)任的金融交易決定并確保消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場有效和透明運(yùn)行?！?2 〕信息披露的載體是數(shù)據(jù)庫信息共享。CFPB和FOS均建立了自己的信息披露渠道。同時(shí)CFPB利用龐大的數(shù)據(jù)資源來行使“監(jiān)管”或“跟蹤”糾紛的職能，幫助它發(fā)現(xiàn)新型糾紛并擴(kuò)大投訴范圍，從CFPB成立以來投訴范圍的變化（如圖2）也可說明這一點(diǎn)?！?3 〕一方面通過數(shù)據(jù)庫的信息披露，消費(fèi)者選擇權(quán)得到更為充分的行使，另一方面促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)對金融服務(wù)和金融產(chǎn)品的改進(jìn)，建立自己良好的聲譽(yù)。

二為建立法定監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。前文表1對美國CFPB與其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)關(guān)系作了詳細(xì)的說明。CFPB作為統(tǒng)一權(quán)威的投訴端口，消費(fèi)者可以就其他的產(chǎn)品和服務(wù)糾紛聯(lián)系保護(hù)署，CFPB再向消費(fèi)者提供其他的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或合適的資源，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間就同一監(jiān)管事項(xiàng)簽署諒解備忘錄。注重監(jiān)管協(xié)調(diào)是英國此番金融監(jiān)管改革的一大特色，也體現(xiàn)在加強(qiáng)主管部門同專門機(jī)關(guān)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)上，與FOS的監(jiān)管協(xié)調(diào)主要涉及與FCA的監(jiān)管協(xié)調(diào)層面。通過個(gè)案提案權(quán)和簽署并公開備忘錄加強(qiáng)雙方之間的協(xié)調(diào)合作，尤其是將簽署和公開備忘錄規(guī)定為法律義務(wù)。

四、借鑒與更新：我國金融糾紛ADR機(jī)制的制度完善

我國目前仍然實(shí)行以分業(yè)監(jiān)管為主的模式且總體運(yùn)營正常，無論規(guī)則整合還是機(jī)構(gòu)合并在可預(yù)期的未來難以實(shí)現(xiàn)。因而在借鑒美英兩國金融ADR機(jī)制時(shí)要考慮我國現(xiàn)有的一些制度安排及制度變遷的可能性，金融糾紛解決機(jī)制是實(shí)踐“生長”的產(chǎn)物，不必過分追求理論上的完善與周延，而應(yīng)更加關(guān)注其相對于市場和實(shí)踐而言的現(xiàn)實(shí)性和適當(dāng)性。

在金融糾紛多元化解決機(jī)制的制度創(chuàng)新上，有學(xué)者提出通過立法完善建立符合我國國情的政府主導(dǎo)型金融督察專員制度，從分業(yè)到統(tǒng)合，分階段分步驟實(shí)現(xiàn)以金融消費(fèi)者保護(hù)為目標(biāo)的多元化統(tǒng)合型糾紛解決體系?！?4 〕隨著金融監(jiān)管與金融業(yè)態(tài)的演變，金融FOS制度作為一種終極目標(biāo)是合理可行的。在這種條件下，建立統(tǒng)合性金融FOS可行性不足。美國的行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的CFPB模式需要成立一個(gè)權(quán)威的行政機(jī)關(guān)加以支持作為前提。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新在短時(shí)間內(nèi)難以完成，作為現(xiàn)階段的制度安排，吸收上述兩國成功運(yùn)行實(shí)踐中的共通因素加以借鑒和優(yōu)化完善我國現(xiàn)有的糾紛解決機(jī)制是較好的選擇。

結(jié)合美英兩國金融ADR機(jī)制對我國的啟示，我國金融ADR機(jī)制發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者的統(tǒng)一保護(hù)，以信息披露和共享制度為核心是我國金融ADR機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑。其一，統(tǒng)一權(quán)威投訴平臺的構(gòu)建是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提條件;其二，在此平臺的基礎(chǔ)上，通過信息披露和共享制度來減少金融消費(fèi)者的信息不對稱是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的核心路徑;其三，法定監(jiān)管協(xié)調(diào)避免金融糾紛解決的重疊與真空是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要輔助。

（一）統(tǒng)一權(quán)威投訴平臺的構(gòu)建

金融調(diào)解由于其固有專業(yè)性、技術(shù)性、便捷性和行業(yè)高度內(nèi)化的認(rèn)同性（這些特性由于其服務(wù)于商業(yè)而自然形成）使它有可能也有必要單獨(dú)構(gòu)建統(tǒng)一調(diào)解主體的發(fā)展路徑，而不適宜將人民調(diào)解機(jī)制直接應(yīng)用于金融領(lǐng)域。以金融行業(yè)協(xié)會(huì)為主導(dǎo)，并由金融企業(yè)、交易所、中介機(jī)構(gòu)等共同參與組建金融調(diào)解機(jī)構(gòu)，構(gòu)建銀行、證券、保險(xiǎn)等專業(yè)化、行業(yè)性的糾紛解決機(jī)制是具備理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)。金融行業(yè)協(xié)會(huì)可作為統(tǒng)一的投訴平臺整合其他資源。這種模式的性質(zhì)類似于英國在成立統(tǒng)合型FOS之前的行業(yè)型FOS，但又有所區(qū)別。英國的片面拘束力與我國傳統(tǒng)根深蒂固的調(diào)解自愿的理念有著強(qiáng)烈的沖突，管轄上建議采取強(qiáng)制性管轄，所有金融機(jī)構(gòu)必須參加。但調(diào)解不具有片面的拘束力，金融調(diào)解的單方拘束力或金融調(diào)解的效力可以通過現(xiàn)有的法律途徑加以解決。2009年7月最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》的出臺，以及2010年8月《人民調(diào)解法》的頒布，對調(diào)解的效力予以進(jìn)一步的肯定。該法第31條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。”對人民調(diào)解協(xié)議作出“具有法律約束力”的表述較之以往“民事合同”的定位無疑是一種進(jìn)步，這一點(diǎn)對于商事調(diào)解的效力問題具有借鑒意義。此外，該法還明確了“通過法院司法確認(rèn)、公證機(jī)關(guān)公證，或‘調(diào)解和仲裁相結(jié)合’機(jī)制彌補(bǔ)和增強(qiáng)調(diào)解程序的效力”的發(fā)展思路，為金融調(diào)解作為一種建設(shè)性的替代性糾紛解決方式的發(fā)展作了充分鋪墊。

針對目前金融糾紛行政處理的現(xiàn)實(shí)格局，建議在“三會(huì)”中選擇一個(gè)機(jī)構(gòu)形成統(tǒng)一的金融糾紛行政處理平臺，同時(shí)借鑒美國CFPB的運(yùn)作程序，將金融和解的結(jié)果與反饋在處理平臺的數(shù)據(jù)庫中予以披露，提高金融和解的效率與滿意度，即將金融和解的程序內(nèi)嵌于金融糾紛行政處理程序中。作為統(tǒng)一的權(quán)威投訴平臺入口，對于不屬于其管轄的范圍按規(guī)定將糾紛移送到其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理。隨著我國的金融糾紛日益增多，在金融糾紛的行政處理方面，建議成立一個(gè)專門的行政機(jī)構(gòu)，即設(shè)立我國的“金融消費(fèi)者保護(hù)局”對金融消費(fèi)者進(jìn)行橫斷式的保護(hù)。但金融消費(fèi)者保護(hù)局的法律地位：是將其打造成為一家超監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如美國當(dāng)初對CFPB的爭論），還是將其地位“三會(huì)”并列為宜，這還有待于進(jìn)一步的研究。

（二）完善信息披露制度和信息共享制度是金融消費(fèi)者統(tǒng)一保護(hù)的核心問題

首先，通過信息披露建立金融行業(yè)協(xié)會(huì)為主導(dǎo)的金融調(diào)解機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和專業(yè)性，從而獲得金融糾紛當(dāng)事人的認(rèn)可。在金融調(diào)解中，基于與會(huì)員單位的協(xié)議或會(huì)員通過既定程序通過的調(diào)解規(guī)則，調(diào)解機(jī)構(gòu)有權(quán)作出相應(yīng)的裁決并將裁決予以公開（如英國的FOS）。同時(shí)將金融糾紛的受理、進(jìn)展等情況通過數(shù)據(jù)庫平臺披露供公眾查詢。當(dāng)協(xié)會(huì)成員拒絕接受調(diào)解結(jié)果時(shí)也可以通過訴訟解決糾紛?；谛袠I(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解的權(quán)威性、專業(yè)性以及聲譽(yù)機(jī)制的影響，金融機(jī)構(gòu)拒絕接受調(diào)解結(jié)果的可能性較小。信息披露通過聲譽(yù)機(jī)制激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)服務(wù)。1982年，Kreps和Wilson創(chuàng)立了聲譽(yù)理論，認(rèn)為聲譽(yù)是保證契約得以執(zhí)行的重要機(jī)制，可以為在乎那些長期利益者提供一種隱性的激勵(lì)措施，從而保證其短期行為?！?5 〕對于金融活動(dòng)參與者而言，聲譽(yù)既是一種無形資產(chǎn)，更是一種約束機(jī)制。聲譽(yù)機(jī)制的運(yùn)作要理在于：違約方短期不誠信的行為會(huì)導(dǎo)致對方終止與其合作。信息的擴(kuò)散會(huì)使?jié)撛诘慕灰渍呓档蛯ζ湓u價(jià)而拒絕與其合作。通過信息披露使得交易雙方，尤其是金融機(jī)構(gòu)一方為了維持長期的交易關(guān)系，考慮非法律規(guī)制的因素如聲譽(yù)，積極采取和解或調(diào)解的方式解決金融糾紛。無論是美國模式中的數(shù)據(jù)庫信息共享還是英國模式下FOS與FCA信息共享，都將金融糾紛的解決置于金融糾紛當(dāng)事人的監(jiān)督之下，披露的內(nèi)容包括了金融機(jī)構(gòu)的名稱、涉及的領(lǐng)域、處理的結(jié)果、投訴的總量等。透明度的提高有助促進(jìn)于金融市場的有效性，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)其服務(wù)。

其次，對于信息披露幫助金融消費(fèi)者作出理性的投資選擇。當(dāng)前越來越多的個(gè)人和家庭被金融產(chǎn)品高回報(bào)率所吸引，在沒有被告知相關(guān)信息的情況下，非理性地選擇金融產(chǎn)品和服務(wù)。對此，美國的邁克爾·巴爾教授提出：“高度重視信息披露及可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，建議如果放貸者沒有向消費(fèi)者提供‘合理’的信息披露，則要設(shè)立新的法律標(biāo)準(zhǔn)使放貸者承擔(dān)法律責(zé)任?！?〔26〕在美國對是否設(shè)立新的專門的消費(fèi)者金融保護(hù)機(jī)構(gòu)的爭論中，伊麗莎白·沃倫和奧倫·巴-吉爾在《讓信用更安全》一文中指出，信用市場正在走向失控，原因在于“信用市場的賣家知道如何利用消費(fèi)者在認(rèn)知和信息上的缺陷，從而使他的經(jīng)濟(jì)安全處于風(fēng)險(xiǎn)之中”?！?7 〕

最后，信息共享制度有效地促進(jìn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和金融糾紛解決機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)（如英國的FOS與FCA之間的信息披露與共享）。就金融糾紛行政處理而言，在“一行三會(huì)”之間就金融糾紛行政處理信息實(shí)行信息共享，建立相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)庫。通過信息數(shù)據(jù)庫，金融監(jiān)管部門可以分析、跟蹤、處理數(shù)據(jù)對糾紛的來源、類型等開展一些研究，改進(jìn)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。申訴統(tǒng)計(jì)資料中如果就某一類金融服務(wù)或金融產(chǎn)品的申訴比重迅速上升，則意味著該金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)模式或產(chǎn)品設(shè)計(jì)上存在重大瑕疵，有引發(fā)大面積風(fēng)險(xiǎn)的可能。監(jiān)管部門可以采取監(jiān)管措施避免此種潛在的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

（三）法定協(xié)調(diào)監(jiān)管是輔助手段

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中涉及金融ADR機(jī)制主要是監(jiān)管爭議處理機(jī)制，監(jiān)管爭議處理機(jī)制解決因監(jiān)管摩擦和爭議未能及時(shí)解決造成的金融市場問題。有效的監(jiān)管爭議處理機(jī)制包括糾紛的提出和糾紛的裁決兩大部分。在監(jiān)管爭議處理機(jī)制中，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有權(quán)威性，裁決的結(jié)果才能被監(jiān)管機(jī)構(gòu)廣泛認(rèn)可。裁決的權(quán)威性來源于國家法律法規(guī)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的認(rèn)可程度?！?8 〕我國的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)主要由“一行三會(huì)”的聯(lián)席會(huì)議和2004年“三會(huì)”之間簽署的備忘錄來解決。從聯(lián)席會(huì)議和“三會(huì)”監(jiān)管協(xié)調(diào)的實(shí)際運(yùn)作來看，主要存在以下問題：金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的職責(zé)模糊，缺乏強(qiáng)有力的法律約束;聯(lián)席會(huì)議形式松散缺乏法律約束力，協(xié)調(diào)職能不明確;監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏程序性規(guī)定，信息互通機(jī)制難以建立，缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào)的必要基礎(chǔ)。

解決上述問題的途徑是將協(xié)調(diào)監(jiān)管法定化。通過推動(dòng)立法實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作的規(guī)范化和制度化。將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)義務(wù)（相互之間合作和簽署諒解備忘錄的義務(wù)）在金融法律層面予以規(guī)定，同時(shí)將諒解備忘錄作為規(guī)章層級予以公示，成為追究各方法律責(zé)任的依據(jù)。