摘?要： 30多年的中央地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整改革實(shí)際上是中央政府的行政性放權(quán)，作為市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期的特定產(chǎn)物，其將會(huì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)中被否定。制度化分權(quán)替代行政性放權(quán)是歷史發(fā)展的必然選擇。在走向制度化分權(quán)的改革進(jìn)程中，要注重建立宏觀層面和微觀主體的溝通機(jī)制，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)在整個(gè)改革中的核心作用;賦予公眾參與地方社會(huì)事務(wù)管理和監(jiān)督的權(quán)力，將自下而上的監(jiān)督同自上而下的監(jiān)察相結(jié)合;建立獨(dú)立的具有較高權(quán)威的中央地方權(quán)力分解、確認(rèn)和裁判機(jī)構(gòu)。???? 關(guān)鍵詞：中央政府;行政性放權(quán);地方政府;權(quán)力關(guān)系;縱向政府關(guān)系;制度化分權(quán)????? 中圖分類號：D63????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A????文章編號：1002-7408（2015）02-0004-04

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)中地方政府的權(quán)責(zé)配置和運(yùn)行機(jī)制研究”（13CZZ005）。??作者簡介：魯敏（1974-），男，湖北麻城人，河北聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院副教授，南開大學(xué)管理學(xué)博士，研究方向：地方政府、縱向政府關(guān)系、生態(tài)文明治理。 ?? 20世紀(jì)80年代以來，中國邁開了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史步伐，這其中包含中央與地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整。對于這種調(diào)整，給予什么樣的概括最合適？如何評價(jià)其歷史地位和價(jià)值？它變遷的趨勢將是怎樣的？在當(dāng)前條件下，應(yīng)當(dāng)通過哪些策略來適應(yīng)這種變遷趨勢，使之與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入轉(zhuǎn)型保持互動(dòng)協(xié)調(diào)，并成為“扶助之手”呢？ 這些都是新形勢下深化行政體制改革必須回答的重要問題，本文擬對這些問題作一分析和回答。????? 一、行政性放權(quán)：轉(zhuǎn)型期中央和地方權(quán)力關(guān)系調(diào)整的總體特征????? 對于市場化改革30多年以來中央地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，研究者們作出了諸多描述和解讀。部分研究者用“分權(quán)”來界定這種權(quán)力關(guān)系的變化，并借用國內(nèi)外眾多的分權(quán)理論解釋這種權(quán)力關(guān)系調(diào)整帶來的影響。從一般情況來看，一方面分權(quán)改革后的地方政府能夠獲得較大的自主權(quán)，主動(dòng)精神大大提升，并在區(qū)域競爭中最大程度上釋放市場的活力;[1]另一方面分權(quán)能使地方政府全面均衡地履行其職能，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡發(fā)展，并通過與中央政府的相互制約，形成穩(wěn)固的市場環(huán)境。[2]但從實(shí)踐來看，前者能夠被顯著地觀察到且呈現(xiàn)不斷增強(qiáng)的趨勢，而后者卻出現(xiàn)背離，地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生領(lǐng)域、生態(tài)文明和政治進(jìn)步等多方面的表現(xiàn)并不均衡。多重領(lǐng)域發(fā)展的非均衡性反過來影響到地方政府的合法性和政治發(fā)展，正如有學(xué)者所言，“非常突出、值得注意的現(xiàn)象就是地方政治發(fā)展程度明顯低于中央層面，甚至也不如基層自治工作活躍，并且很不平衡?！盵3]????? 顯然，簡單地用“分權(quán)”一詞界定過去30多年中央和地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整有些隨意，難以準(zhǔn)確表述這種變化的內(nèi)涵和特征。事實(shí)上，對于快速變化且具有較強(qiáng)獨(dú)特性的中國央地關(guān)系，“我們迄今所發(fā)展的概念工具基本上不能令人滿意。在很大程度上，我們試圖將中國經(jīng)驗(yàn)的銷子插入西方理論的洞口。”[4]考察相關(guān)文獻(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)，“在中國特定的正式官方語境中，從未有過‘分權(quán)’這個(gè)詞匯，自毛澤東主席以降，歷代國家領(lǐng)導(dǎo)人都是用‘下放權(quán)力’（以下簡稱‘放權(quán)’）來論述或理解中央與地方權(quán)力劃分問題，這不是一個(gè)單純的遣詞用句差異問題，而是反映了在執(zhí)政者處理中央地方關(guān)系問題上的一種制度取向，有其特定的內(nèi)涵?！盵5]????? 從字面上來看，分權(quán)強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力在若干主體間的劃分。如果用于中央、地方之間的話，強(qiáng)調(diào)的是中央和地方作為兩個(gè)主體在特定政治框架下基于正式制度而各自獲得的權(quán)限，并根據(jù)權(quán)責(zé)配置精神確定承擔(dān)責(zé)任的過程;而放權(quán)則是強(qiáng)調(diào)作為權(quán)力所有者的中央政府在特定情境下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要對掌握權(quán)力的靈活分解和下放。更進(jìn)一步對兩個(gè)概念進(jìn)行比較，不難發(fā)現(xiàn)它們內(nèi)涵的差別：從主體來看，分權(quán)存在非中央政府和地方政府的第三方，只有具有權(quán)威的第三方才能行使對這兩大機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系的界定，而放權(quán)的主體是中央政府;從行動(dòng)依據(jù)來看，分權(quán)依據(jù)的應(yīng)當(dāng)是正式的具有較高權(quán)威的制度，而放權(quán)依據(jù)的是法律效力較低的政策;從行為方式來看，分權(quán)應(yīng)當(dāng)是對中央地方關(guān)系的制度化、規(guī)范化和穩(wěn)定性的分割，而放權(quán)更多的是中央政府在特定環(huán)境下對中央地方關(guān)系中的策略性處理;從行為結(jié)果來看，分權(quán)可以形成中央地方之間穩(wěn)定的關(guān)系，并且這種關(guān)系是相對平等的，而放權(quán)應(yīng)當(dāng)是中央、地方關(guān)系的過渡狀態(tài)，中央在其中的主動(dòng)和強(qiáng)勢遠(yuǎn)大于地方。????? 綜合以上分析，30多年的中央、地方權(quán)力的調(diào)整改革應(yīng)當(dāng)是中央政府的“放權(quán)”而非“分權(quán)”，是中央政府在傳統(tǒng)的計(jì)劃方式難以實(shí)現(xiàn)有效率的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行但又缺乏改革整體思路的特定情境下做出的權(quán)宜和試探之策，并不是中央政府和地方政府在權(quán)威制度和第三方約束下有計(jì)劃的權(quán)力分割。之所以將這種放權(quán)稱之為“行政性放權(quán)”，是專門用于強(qiáng)調(diào)這種放權(quán)所依賴的手段和工具。對30多年改革歷史的考察可以看到這種放權(quán)大多是通過法律效力并不高的政策手段進(jìn)行的，是行政力量強(qiáng)制和約束的結(jié)果。這其中，雖然能夠看到分稅制這樣的制度化程度較高的分權(quán)方式，但在行政性主導(dǎo)的大環(huán)境中，這一制度仍然表現(xiàn)出較多的隨意性和不規(guī)范性，最終還是淪為依靠行政力量和政策主導(dǎo)的“半拉子工程”。事實(shí)上，分稅制改革與初衷的差距被研究者證實(shí)，“自1994年以來直至今天，我國各省級行政區(qū)以下的地方財(cái)政體制，總體而言始終未能如愿地過渡為真正的分稅制，實(shí)際上就是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩仍較濃厚的分成制和包干制?！盵6]????? 二、行政性放權(quán)背景下地方政府權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)????? 1從縱向來看，政府權(quán)力運(yùn)行方式具有較強(qiáng)的“同質(zhì)化”傾向。在縱向政府體制和運(yùn)行方式上，學(xué)者朱光磊提出了“職責(zé)同構(gòu)”的概念。[7]源于中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“職責(zé)同構(gòu)”具有不同于前蘇聯(lián)中央高度集權(quán)的獨(dú)特性，這種體制中地方所具備的有限自主性是改革開放初期順利向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的重要因素。應(yīng)該說，這一特征既為行政性放權(quán)提供了制度基礎(chǔ)，也在行政性放權(quán)中得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。因?yàn)樾姓苑艡?quán)需要地方政府在職責(zé)和機(jī)構(gòu)上保持與中央政府的一致性，否則，地方將為沒有對應(yīng)的機(jī)構(gòu)承接下放的權(quán)力而苦惱。同時(shí)，中央的訓(xùn)導(dǎo)和地方政府的模仿學(xué)習(xí)也強(qiáng)化了這種特征，地方在特定領(lǐng)域中的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌虮恢醒肟偨Y(jié)并宣傳推廣，在基本相同的大環(huán)境中其運(yùn)行方式也較易被其它地方學(xué)習(xí)借鑒。這樣，地方呈現(xiàn)出從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能設(shè)定到權(quán)力運(yùn)行方式的“同質(zhì)化”，它們在相同的時(shí)間內(nèi)用相同的方式干基本相同的事情。????? 2在橫向上，地方政府具有不斷強(qiáng)化的集權(quán)傾向。行政性放權(quán)是在特定歷史時(shí)期實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型這一戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。雖然這種權(quán)力下放具有籠統(tǒng)性，但并不是沒有約束措施和激勵(lì)機(jī)制。具體來看，“政治承包制”和“晉升錦標(biāo)賽”充當(dāng)了這種放權(quán)的約束措施和激勵(lì)機(jī)制。地方政府為了完成這種轄區(qū)內(nèi)的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)最大的政治利益和經(jīng)濟(jì)收益，往往不得不將中央下放的各種權(quán)力以及轄區(qū)內(nèi)能夠發(fā)動(dòng)的資源統(tǒng)籌起來綜合運(yùn)用。而轉(zhuǎn)型期相對粗線條的監(jiān)控機(jī)制并沒有對這些行為方式在局部層面的不合法性予以確認(rèn)，地方政府的橫向集權(quán)在中央政府的默認(rèn)中逐步常態(tài)化。????? 橫向集權(quán)的邏輯在不同時(shí)期針對不同主體存在不同的表現(xiàn)形式。在市場化改革早期企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)沒有完善以前，地方政府既截留了中央下放到企業(yè)的權(quán)力，又截留了企業(yè)上繳中央的利潤。[8]而在企業(yè)改制完成并建立了較為完善的法人治理結(jié)構(gòu)以后，地方政府雖然不能直接干涉企業(yè)組織的生產(chǎn)經(jīng)營，但能夠動(dòng)用土地、財(cái)政、公安等職能部門引導(dǎo)各種資源的流動(dòng)。在某些特定情境下，這種傾向可能演變?yōu)榈胤秸綑?quán)限動(dòng)員企業(yè)資源的現(xiàn)實(shí)。相比較而言，政府與企業(yè)的權(quán)力關(guān)系較政府與其他組織的權(quán)力關(guān)系界定要明確得多。地方政府對產(chǎn)權(quán)主體相對清晰的企業(yè)資源尚且具有如此強(qiáng)大的能動(dòng)能力，那么它對轄區(qū)內(nèi)的事業(yè)單位以及與它保持較密切關(guān)系的社會(huì)組織所具有的“強(qiáng)勢地位”就更為明顯了，這種案例在現(xiàn)實(shí)中比比皆是。一般而言，地方政府的橫向集權(quán)與地方關(guān)鍵行動(dòng)者、地方所面臨的壓力相關(guān)。地方領(lǐng)導(dǎo)越“強(qiáng)勢”，地方面臨的政治任務(wù)和經(jīng)濟(jì)壓力越大，這種集權(quán)表現(xiàn)得越明顯。????? 3地方政府的權(quán)責(zé)配置走向失衡。毫無疑問，行政性放權(quán)是主政者在現(xiàn)代政府管理知識(shí)和市場經(jīng)濟(jì)知識(shí)等均較為匱乏的情境下的試探性選擇。對于權(quán)力的下放，缺乏周密的計(jì)劃和整體聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。這樣必然帶來一個(gè)后果，那就是權(quán)力的下放與責(zé)任的配置出現(xiàn)脫節(jié)，而且這種不良現(xiàn)象會(huì)隨著權(quán)力下放的深入推進(jìn)而愈演愈烈。從理論上講，權(quán)責(zé)配置應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)責(zé)對等、主體明確、表述規(guī)范、配置穩(wěn)定和能力保障等基本原則，但行政性放權(quán)打破了權(quán)責(zé)配置的基本原則。具體地說，隨機(jī)和不規(guī)范的權(quán)力下放破壞了權(quán)責(zé)對等的初始狀態(tài)，讓有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)大責(zé)小或者權(quán)小責(zé)大等眾多權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象廣泛存在于地方政府中;權(quán)力和責(zé)任主體規(guī)定的不明確帶來了權(quán)責(zé)主體的虛化;變動(dòng)不居的公共政策助長了權(quán)責(zé)配置的不穩(wěn)定性。[9]????? 4地方政府的權(quán)力運(yùn)行透明度較低，缺乏自下而上的有效監(jiān)督和制約。雖然近十年來信息網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展為政務(wù)公開提供了技術(shù)上的支持，在外部壓力和技術(shù)改善的共同作用下，地方政府權(quán)力運(yùn)行的透明度有所改善，但總體看來，還遠(yuǎn)未達(dá)到公眾的期待和要求。清華大學(xué)發(fā)布的《2013年中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》顯示，我國市級政府財(cái)政透明度仍然很低，即使排序在前30位的市級政府的財(cái)政公開情況也遠(yuǎn)未達(dá)到良好披露的水平。[10]地方政府權(quán)力運(yùn)行的較低透明度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行方式的慣性，且難以在行政性放權(quán)中得到根本改觀。究其原因，行政性放權(quán)是中央對地方政府的權(quán)力轉(zhuǎn)讓。從地方政府來看，中央是行政權(quán)力的“元主體”，是授權(quán)者、考核者和監(jiān)督者，因而，接受中央政府權(quán)力讓渡并向它負(fù)責(zé)是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)循環(huán)的“主要回路”。雖然近年來中央更加注重地方公眾的訴求并試圖將這種訴求的回應(yīng)納入對地方政府的考核中，但效果并不明顯，對于地方政府而言，它們與轄區(qū)公眾的權(quán)責(zé)關(guān)系仍然處于次要的位置。而且，行政性放權(quán)中地方政府權(quán)力運(yùn)行的非規(guī)范性讓他們自覺“丑媳婦難以見公婆”，喪失接受公眾檢驗(yàn)的底氣。在這種邏輯下，地方政府缺乏向公眾開放權(quán)力運(yùn)行“觀察窗口”的主動(dòng)性，在多數(shù)情況下，地方權(quán)力的不夠開放阻斷了公眾的知情權(quán)，公眾對地方的監(jiān)督和制約自然難以落到實(shí)處。????? 三、行政性放權(quán)的影響和歷史定位????? 毋庸置疑，行政性放權(quán)是中央政府試圖打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的沉悶和低效而選擇的權(quán)宜性舉動(dòng)。對于這種放權(quán)的最終目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)方式和具體步驟，缺乏明確思路。實(shí)際上是試圖通過邊改邊看，相時(shí)而動(dòng)，能在復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中“趟出一條路”?？偟膩砜?，市場化轉(zhuǎn)型30多年的歷史證明這種策略是有效的，它釋放了潛藏在地方政府層面的創(chuàng)新精神和發(fā)展動(dòng)力，并通過地方政府的護(hù)佑培植了市場主體，釋放了市場潛能;它靈活而高效地應(yīng)對了改革中各種難以預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，為縱向間政府關(guān)系的發(fā)展積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。????? 但任何社會(huì)實(shí)踐都具有社會(huì)歷史性特征，都是一定歷史條件下的產(chǎn)物，也必將隨著歷史條件的消失而最終消失。正如馬克思所指出的那樣，“甚至當(dāng)我從事科學(xué)之類的活動(dòng)，即從事一種我只是在很少情況下才能同別人直接交往的活動(dòng)的時(shí)候，我也是社會(huì)的，因?yàn)槲沂亲鳛槿嘶顒?dòng)的?！虼耍覐淖陨硭龀龅臇|西，是我從自身為社會(huì)做出的，并且意識(shí)到我自己是社會(huì)的存在物?！盵11]可見，人類的實(shí)踐及形成的社會(huì)存在都是特定社會(huì)條件下的產(chǎn)物，也都將隨著社會(huì)歷史的變遷而在自我否定中重生。行政性放權(quán)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的必經(jīng)之路。從當(dāng)時(shí)中國特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，主政者既要面對意識(shí)形態(tài)的爭議和傳統(tǒng)觀念及其慣性思維方式的束縛，又希望在較短的時(shí)期內(nèi)改變經(jīng)濟(jì)貧弱的現(xiàn)狀，切換執(zhí)政的方式和中心內(nèi)容，其面對的政治壓力和經(jīng)濟(jì)困境是可想而知的。在那種情境下，對未來的過度描述和整體規(guī)劃既缺少相應(yīng)的知識(shí)和能力，也會(huì)引起不必要的爭議。最好的方法就是擱置爭議，少說多干，大膽放手，鼓勵(lì)創(chuàng)新。應(yīng)該說，行政性放權(quán)是那種特定情境下的合理選擇，歷史也證明了這一選擇對于改革開放30多年的貢獻(xiàn)和價(jià)值。但隨著改革釋放的紅利將經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體推到“質(zhì)”的變化，并趨于更高層次的矛盾時(shí)，這種社會(huì)形態(tài)就要走向自我否定。????? 總體來看，行政性放權(quán)所具有的消極性表現(xiàn)在：????? 1誘發(fā)了地方政府行為的短期化。行政性放權(quán)是中央在特定時(shí)期為了激發(fā)地方的活力而將自己所擁有的權(quán)力下放的權(quán)宜性舉措，因而權(quán)力的下放具有相時(shí)而動(dòng)的特征。在地方政府看來，中央、地方的權(quán)力關(guān)系具有臨時(shí)性特征，中央的優(yōu)惠政策“過了這一村就沒這個(gè)店”。權(quán)力關(guān)系的時(shí)效性使得“搶”字當(dāng)頭的機(jī)遇意識(shí)占據(jù)地方政府的主導(dǎo)地位。在特定的激勵(lì)機(jī)制下，為了搶占先機(jī)，地方政府往往就會(huì)選擇只顧一時(shí)、不求長遠(yuǎn)的短期行為，奉行“一錘子買賣”的機(jī)會(huì)主義策略。地方政府行為的短期化帶來的弊端是顯而易見的，不僅如此，這種行為模式在官員不穩(wěn)定的任期制和交流制中被充分放大。表現(xiàn)為，地方官員通過制造政績泡沫和表面工程造成虛假的繁榮，將各種不利因素留給下任，留給本地民眾;破壞了地方契約基礎(chǔ)，導(dǎo)致市場中的誠信意識(shí)淡薄;可能在中央政府的放權(quán)時(shí)期制造過量的產(chǎn)能，降低中央政府宏觀調(diào)控的政策效果。[12]????? 2強(qiáng)化了縱向上下級政府的“庇護(hù)和附庸”關(guān)系。行政性放權(quán)的主動(dòng)權(quán)基本掌握在中央政府的手中，權(quán)力什么時(shí)候放、怎樣放和放多少，甚至只放給誰等都取決于特定時(shí)期中央政府的意圖。地方政府尤其是地方的基層政府基本沒有左右的余地。權(quán)力是一種稀缺資源，獲得權(quán)力尤其是獨(dú)特性的權(quán)力是地方能夠在競爭中處于優(yōu)勢的重要前提。為了能夠獲得政策上或者財(cái)政上的支持，地方在向中央政府爭奪各種資源的問題上非?！吧闲摹保@一點(diǎn)從地方“駐京辦”的撤而不銷和地方政府的“跑部錢進(jìn)”可以充分體現(xiàn)出來。事實(shí)上，中央地方政府的這種關(guān)系廣泛存在縱向政府的上下級之間。當(dāng)這一點(diǎn)與“下管一級”的干部管理權(quán)限結(jié)合在一起時(shí)，必然強(qiáng)化上級對下級政府的勢能。在監(jiān)督機(jī)制尚不完善的情景下，上下級間不對等的關(guān)系很容易被異化和庸俗化，下級會(huì)通過正當(dāng)?shù)纳踔练钦?dāng)?shù)氖侄螌で笊霞壍年P(guān)照，并最終淪為“庇護(hù)和附庸”的關(guān)系，這一點(diǎn)越到基層越明顯。????? 3制度化監(jiān)控的缺失使地方政府出現(xiàn)日益嚴(yán)重的違紀(jì)和腐敗行為。與行政性放權(quán)相對應(yīng)的是“考核替代型監(jiān)控”。行政性放權(quán)具有較大隨機(jī)性和不規(guī)范，中央地方間的權(quán)力責(zé)任處于變動(dòng)不居的狀態(tài)，這就決定中央政府不可能對每一次權(quán)責(zé)的變化做出細(xì)致的規(guī)定和嚴(yán)格的審查。適應(yīng)這種需要，中央簡化了對地方政府的監(jiān)控機(jī)制，建立了“一套以主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為中心，兼顧意識(shí)形態(tài)忠誠度和其他社會(huì)發(fā)展指標(biāo)（社會(huì)穩(wěn)定、計(jì)劃生育等）的考評體系，……這套業(yè)績考核系統(tǒng)是一種任務(wù)導(dǎo)向型的考核方式，它將考核的結(jié)果作為評判地方政府行為效果的重要依據(jù)，以相對簡單和直觀的階段性考核結(jié)果代替對地方政府復(fù)雜的日常性考核”。[13]“考核替代型監(jiān)控”是一種粗線條的監(jiān)控方式，缺乏制度化監(jiān)控的細(xì)致、穩(wěn)定和規(guī)范，它給地方政府留下了過多的灰色地帶。不規(guī)范的放權(quán)和粗線條的考核機(jī)制助長了地方政府的頂風(fēng)違紀(jì)行為，甚至尋租和腐敗。????? 4不利于區(qū)域間和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡發(fā)展。從理論上講，政府權(quán)力來自于公眾權(quán)利意志的讓渡，回應(yīng)公眾的要求并實(shí)現(xiàn)社會(huì)的均衡發(fā)展應(yīng)當(dāng)是政府的價(jià)值追求。但中國是一個(gè)形態(tài)超大且發(fā)展極不均衡的國家，各地民眾在生產(chǎn)環(huán)境、生存狀態(tài)和生活要求上存在較大的差異。源自于中央統(tǒng)一意志的行政性放權(quán)簡易直接，不可能對每個(gè)地方的實(shí)際情況考慮得那樣全面和具體，這種狀況在行政性放權(quán)早期表現(xiàn)得尤為明顯。大多數(shù)情況下，中央的放權(quán)是基于整個(gè)國家的“中間量”進(jìn)行的，對那些處于特殊情況的“兩頭”很可能缺乏針對性。這種放權(quán)模式實(shí)際上不利于增強(qiáng)那些先天發(fā)育遲緩地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。再者，行政性放權(quán)是中央政府基于特定時(shí)期的戰(zhàn)略任務(wù)而進(jìn)行的簡易處理，而到了地方層面，這種簡易就會(huì)更甚。本來就處于高度緊張狀態(tài)的地方政府勢必將有限的資源用在中央政府最為強(qiáng)調(diào)的戰(zhàn)略目標(biāo)上，對于其他目標(biāo)則視情而定;實(shí)際操作中，絕大多數(shù)情況下次一級的目標(biāo)被忽視。這一點(diǎn)從改革開放以來“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的形成邏輯可以看出。????? 5破壞可能生成的制度化分權(quán)，阻礙了進(jìn)一步的改革?！斑^去三十多年的速度型發(fā)展過程中，包括政策目標(biāo)、損益分布、心理貼現(xiàn)、績效評價(jià)等方面的制度安排已經(jīng)形成了很大的慣性。在這樣的制度慣性下，規(guī)制型發(fā)展政策不可避免地會(huì)被扭曲和變異。”[14]從這個(gè)意義上講，行政性放權(quán)所具有的慣性是制約制度化分權(quán)，并阻礙未來改革深入推進(jìn)的關(guān)鍵所在。這一點(diǎn)在分稅制實(shí)踐中表現(xiàn)十分明顯。應(yīng)該說，分稅制是用制度的精神塑造政府財(cái)稅關(guān)系，進(jìn)而影響整個(gè)縱向政府關(guān)系的重要變革。部分研究者將這一舉措喻為“財(cái)政聯(lián)邦主義”，并認(rèn)為是中國大陸經(jīng)濟(jì)快速增長的動(dòng)力之源。但這個(gè)在西方市場經(jīng)濟(jì)國家中表現(xiàn)成熟的制度化分權(quán)卻在中國停滯不前。尤其是進(jìn)入新千年以來，這一制度與行政性放權(quán)及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的政府機(jī)會(huì)主義聯(lián)系起來，不僅阻礙了其自身的進(jìn)一步完善，而且可能誘發(fā)地方向反改革的方向演變。這些分別可以從省級以下分稅制改革的停頓，近年來房地產(chǎn)市場的非理性增長和地方發(fā)展的畸形模式中觀察到。不難看出，在缺乏制度化分權(quán)的大環(huán)境中，僅憑分稅制改革的單打獨(dú)斗難以將改革推向深入。????? 四、制度化分權(quán)：中央地方權(quán)力關(guān)系變遷的趨勢和策略分析????? 行政性放權(quán)是中央政府為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)管理體制改革而不得不在中央地方權(quán)力關(guān)系上做出的權(quán)宜性調(diào)整，在特定歷史時(shí)代這種調(diào)整產(chǎn)生的積極性大于消極性。但行政性放權(quán)本質(zhì)上還是人治方式在國家治理層面的體現(xiàn)，具有較強(qiáng)的過渡性特征。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展步入更高層次的文明形態(tài)，社會(huì)生活中的主要矛盾發(fā)生變化時(shí)，這種特定歷史時(shí)期的社會(huì)存在就會(huì)完全顯露出它的消極面，并成為社會(huì)在更高層面上保持平衡的阻礙力量。應(yīng)該說，現(xiàn)階段是行政性放權(quán)走向自我否定的歷史時(shí)期。制度化分權(quán)是行政性放權(quán)的歷史選擇，制度建設(shè)將成為下一階段政治和行政體制改革的基本方向。正如黨的十八大報(bào)告所指出的，“要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式?！????? 從理論上分析，無論是以憲法為基礎(chǔ)的政治性分權(quán)還是以中央的法律制度為基礎(chǔ)的行政性分權(quán)，都應(yīng)當(dāng)歸于制度化分權(quán)的范圍。制度化分權(quán)是采用穩(wěn)定的、規(guī)范的制度實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的分割、行使和監(jiān)督，保障中央地方在具有較強(qiáng)剛性的制度環(huán)境中行使權(quán)力并接受監(jiān)督。雖然過度的集權(quán)很容易破壞制度化分權(quán)，但總體來看制度化分權(quán)與權(quán)力的集分程度并沒有直接的聯(lián)系。它可以是在中央權(quán)力較為集中的情況下的行政性分權(quán)，也可以是地方自治程度較高情況下的政治性分權(quán)。前者如法國，后者如美國。因?yàn)橹贫刃苑謾?quán)強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力在縱向的劃分依據(jù)和運(yùn)行方式，以及在此基礎(chǔ)上形成的中央地方關(guān)系，而并不論權(quán)力在中央地方間的分布狀態(tài)。這樣，對于那些具有較強(qiáng)中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家而言，實(shí)現(xiàn)制度化分權(quán)并不是對現(xiàn)行政治體制的背離，但卻需要根據(jù)自身政治體制和行政運(yùn)行模式的基本特征，選擇合適的時(shí)機(jī)，逐步強(qiáng)化制度規(guī)范在縱向政府關(guān)系調(diào)節(jié)中的作用，建立中央地方關(guān)系的穩(wěn)定預(yù)期;同時(shí)，將那些關(guān)系到中央地方權(quán)力的制度逐步上升到基本制度的層面，通過權(quán)威的第三方監(jiān)控和執(zhí)行。????? 對于當(dāng)代中國而言，無論從歷史傳統(tǒng)還是現(xiàn)實(shí)矛盾來看，權(quán)力在中央層面適度集中是較為理性的選擇，這是由超大國家的多重不均衡性及其正在跨越現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的特定歷史任務(wù)所決定的。但權(quán)力的適度集中要把握分寸，尤其是要注意區(qū)分權(quán)力的性質(zhì)。馬克思將國家的職能劃分為政治職能和社會(huì)管理職能，與此相對應(yīng)，政府權(quán)力可以劃分為政治性權(quán)力和社會(huì)管理性權(quán)力。權(quán)力的集中還是分散應(yīng)當(dāng)注意同權(quán)力的這兩種劃分方法結(jié)合起來。大體而言，政治性權(quán)力應(yīng)當(dāng)以“統(tǒng)”為主，社會(huì)管理性權(quán)力以“分”為主。綜合判斷，當(dāng)代中國不宜采取地方自治程度較高的“政治性分權(quán)”，而應(yīng)當(dāng)采用中央權(quán)力較為集中的“行政性分權(quán)”。????? 從行政性放權(quán)過渡到行政性分權(quán)雖然只是一字之差，但并不是簡易的改進(jìn)過程，而是復(fù)雜的改革過程。最大的阻力在于行政性放權(quán)的制度慣性及圍繞這一制度而生成的各種利益相關(guān)者。一種制度形成以后，一般會(huì)生成適應(yīng)這一制度并獲利較多的利益團(tuán)體，他們與現(xiàn)存制度在相互強(qiáng)化中形成路徑依賴，成為改革這項(xiàng)制度的阻力。既得利益者具有集團(tuán)化和權(quán)力化的動(dòng)力，它們往往通過阻斷市場微觀主體同宏觀理性的信息交流，通過它們所擁有的執(zhí)行優(yōu)勢來延緩改革進(jìn)程，曲解甚至異化改革思路。從這個(gè)角度來看，從行政性放權(quán)走向行政性分權(quán)將是一個(gè)復(fù)雜的漸進(jìn)的歷史過程。因而，改革中需要注意以下基本策略：一是注重建立宏觀層面和微觀主體的溝通機(jī)制，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)在整個(gè)改革中的核心作用。雖然歷史演進(jìn)的總體趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的，但實(shí)現(xiàn)的路徑可能千差萬別。最為關(guān)鍵的是要防止改革走彎路，甚至陷入周期性循環(huán)，最大程度上降低改革過程中的陣痛。當(dāng)前，宏觀層面的理性與微觀主體的訴求擁有共同的改革意愿和目標(biāo)，但較易被處于中間層面的既得利益集團(tuán)所阻礙。因而推進(jìn)改革的關(guān)鍵在于破除這種阻力。一方面要通過有效的溝通機(jī)制將微觀主體的訴求傳遞到宏觀層面，實(shí)現(xiàn)宏觀理性與微觀訴求之間的耦合和共振;另一方面要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)在整個(gè)改革中的核心作用。通過強(qiáng)制性制度變遷跳出傳統(tǒng)制度慣性和既得利益集團(tuán)共同形成的“路徑依賴”。二是逐步賦予公眾參與地方社會(huì)事務(wù)管理和監(jiān)督的權(quán)力，將自下而上的監(jiān)督同自上而下的監(jiān)察相結(jié)合。微觀主體是地方權(quán)責(zé)運(yùn)行的最終指向，也是地方權(quán)責(zé)運(yùn)行的最直觀感受者。中央政府將各種社會(huì)管理性權(quán)力下放的過程中，既要及時(shí)建立相關(guān)權(quán)力的約束制度，又要及時(shí)賦予公眾對各類事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止權(quán)力責(zé)任關(guān)系轉(zhuǎn)換的“真空”，實(shí)現(xiàn)公眾對下放權(quán)力的制度化監(jiān)督。三是建立獨(dú)立的具有較高權(quán)威的中央地方權(quán)力分解、確認(rèn)和裁判機(jī)構(gòu)。從西方成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐來看，它們一般都建立了較為權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)處理中央地方權(quán)力的劃分問題，并裁判可能出現(xiàn)的權(quán)力糾紛。

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