摘?要：我國(guó)的鄉(xiāng)村治理狀況不僅關(guān)系著廣大農(nóng)民的生活和命運(yùn)，而且維系著國(guó)家經(jīng)濟(jì)與政治的整體發(fā)展，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制對(duì)我國(guó)當(dāng)前全面深化改革具有重大意義。文章在回顧歷史與分析現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，提出了“鄉(xiāng)村合治”體制的學(xué)理構(gòu)想并展望了此體制的構(gòu)建路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理體制;變遷歷程;成長(zhǎng)邏輯;“鄉(xiāng)村合治”;創(chuàng)新指向

中圖分類(lèi)號(hào)：F32????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A????文章編號(hào)：1002-7408（2015）02-0071-04

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“土地制度演化的政治邏輯研究”（13CZZ006）。??作者簡(jiǎn)介：黃博（1985-），男，江蘇睢寧人，中共南京市委黨校公共管理教研部講師，博士，研究方向：鄉(xiāng)村治理、政府管理;朱然（1987-），女，南京人，南京信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院輔導(dǎo)員、助教，研究方向：學(xué)生管理、鄉(xiāng)村治理。 ?? 我國(guó)有著悠久的農(nóng)業(yè)文明傳統(tǒng)，農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展與鄉(xiāng)村治理密切相關(guān)。鄉(xiāng)村治理不僅關(guān)系著廣大農(nóng)民的生活和命運(yùn)，而且維系著國(guó)家的治理大局和社會(huì)的整體發(fā)展，始終是我國(guó)的一個(gè)重大的政治問(wèn)題。自古以來(lái)，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效治理，一直是歷代政府努力探尋的政治目標(biāo)。在執(zhí)政者和學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村治理問(wèn)題高度關(guān)注的今天，回顧我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制的變遷歷程，分析體制變遷過(guò)程背后的內(nèi)在邏輯，以探尋鄉(xiāng)村治理體制的未來(lái)走向，對(duì)全面深化改革具有十分重要的意義。????? 一、我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制的變遷歷程????? 在不同的歷史時(shí)期，由于所處的具體環(huán)境不同，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理目的、手段、效果迥異，鄉(xiāng)村治理體制也必然有所差異。從宏觀上說(shuō)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制的嬗變路徑大致可分為三個(gè)典型階段。????? 1傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的“鄉(xiāng)紳治理”體制。我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理體制體現(xiàn)為“鄉(xiāng)紳治理”體制，在中國(guó)長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中，這一基本制度沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，作為傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村的基本治理形式，先后經(jīng)歷了夏商周時(shí)期鄉(xiāng)里制度的萌生、秦漢至隋唐的鄉(xiāng)官制度、宋元明清的鄉(xiāng)里職役制等歷史發(fā)展過(guò)程?！班l(xiāng)紳治理”體制的形成與國(guó)家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村的雙軌控制密切相關(guān)。在傳統(tǒng)中國(guó)，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理權(quán)力包括國(guó)家行政權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)力兩個(gè)部分，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理過(guò)程是在這兩種權(quán)力的相互作用下實(shí)現(xiàn)的，也就是費(fèi)孝通先生所說(shuō)的“雙軌政治”。[1]我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的一個(gè)重要特點(diǎn)是皇權(quán)只達(dá)于縣，在縣以下不設(shè)置正式的政權(quán)機(jī)構(gòu)。盡管《詩(shī)經(jīng)》里載“普天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”，表明國(guó)家對(duì)社會(huì)無(wú)所不至的統(tǒng)治權(quán)，實(shí)際上由于受到人力、物力和財(cái)力等的限制，國(guó)家對(duì)社會(huì)特別是鄉(xiāng)村社會(huì)的控制在深度、廣度和力度上都并不徹底。在此情況下國(guó)家不得不利用鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生性力量達(dá)到既減少政府負(fù)擔(dān)，又強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)控制的目的，鄉(xiāng)紳階層就扮演了這一角色。他們一方面期望自己得到官府的賞識(shí)并獲取一官半職，另一方面又需要倚重國(guó)家權(quán)力維護(hù)自己在農(nóng)村社會(huì)的權(quán)威，鄉(xiāng)紳治理體制由此形成。需要指出的是，鄉(xiāng)紳治理雖然是一種地方自治形式，但這種自治只是表面上的，鄉(xiāng)紳的治理權(quán)來(lái)自于國(guó)家。鄉(xiāng)紳作為鄉(xiāng)村領(lǐng)袖的治理權(quán)力實(shí)質(zhì)上是君授的，而不是民眾委托的。鄉(xiāng)紳以國(guó)家設(shè)置的鄉(xiāng)里組織為依托，依據(jù)國(guó)家法律和鄉(xiāng)里制度管理鄉(xiāng)村事務(wù)。????? 2人民公社時(shí)期的“政社合一”體制。在經(jīng)歷了清末鄉(xiāng)村控制失效、民國(guó)時(shí)期的政權(quán)下沉及其內(nèi)卷化、新中國(guó)成立初的鄉(xiāng)（村）政權(quán)后，自上世紀(jì)五十年代后期，我國(guó)逐漸確立起“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體制——人民公社制度。人民公社體制的突出特點(diǎn)是政社合一，在實(shí)際運(yùn)行中，人民公社幾乎管理了轄區(qū)內(nèi)的一切事宜，使國(guó)家權(quán)力全面滲透到鄉(xiāng)村底層，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“政權(quán)下鄉(xiāng)”。[2]人民公社體制在國(guó)家政權(quán)建設(shè)方面有其成功之處，人民公社體制具有高效的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制和社會(huì)動(dòng)員能力，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度和意識(shí)形態(tài)的改造，極大地強(qiáng)化了國(guó)家的動(dòng)員能力，確立了黨和國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的絕對(duì)權(quán)威，完成了國(guó)民黨政權(quán)所未能完成的國(guó)家政權(quán)建設(shè)任務(wù)。人民公社體制有利于國(guó)家汲取經(jīng)濟(jì)資源來(lái)支持工業(yè)化建設(shè)和城市建設(shè)，控制農(nóng)村人口流動(dòng)以維持整個(gè)社會(huì)的秩序，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效控制。但人民公社體制的弊端也十分明顯，國(guó)家對(duì)社會(huì)的強(qiáng)力滲透使社會(huì)的活力處于抑制狀態(tài)，社會(huì)資源的創(chuàng)造活動(dòng)受阻，違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自身規(guī)律，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)停滯不前。農(nóng)民的積極性因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的取消和分配過(guò)程中實(shí)行的集體平均主義而被極大挫傷，造成農(nóng)民普遍貧困化。諸多因素導(dǎo)致人民公社體制最終走向瓦解。????? 3改革開(kāi)放以來(lái)的“鄉(xiāng)政村治”體制。“鄉(xiāng)政村治”格局是對(duì)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)管理體制的一種描述。它說(shuō)明在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民的自治權(quán)。1987年11月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法（試行））》明確規(guī)定，“村民-委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！?998年通過(guò)的新的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)此再次予以確認(rèn)?！班l(xiāng)政村治”的新的治理體制被確立起來(lái)，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立國(guó)家政權(quán)，間接管理村級(jí)事務(wù)，在村莊建立村民自治組織，直接管理村級(jí)事務(wù)。通過(guò)“鄉(xiāng)政村治”的制度安排，國(guó)家試圖讓廣大村民依法辦理自己的事情，國(guó)家只負(fù)責(zé)辦理農(nóng)民自己辦理不好或應(yīng)當(dāng)由國(guó)家辦理的事務(wù)。其實(shí)質(zhì)是國(guó)家向村莊和村民下放部分鄉(xiāng)村治理權(quán)，由村民依法對(duì)村級(jí)公共事務(wù)實(shí)行自我管理，從而可以充分滿足廣大村民的訴求，在國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)村民自治?！班l(xiāng)政村治”體制的確立是我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的一大進(jìn)步，在“鄉(xiāng)政村治”體制下，國(guó)家不再對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行全面的行政管理，只擁有有限的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間已非行政隸屬關(guān)系，而是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，農(nóng)民群眾逐步獲得了經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和政治自主權(quán)。????? 二、我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制的成長(zhǎng)邏輯????? 從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的“鄉(xiāng)紳治理”體制到人民公社時(shí)期的“政社合一”體制再到改革開(kāi)放以來(lái)的“鄉(xiāng)政村治”體制，這只是我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制變遷過(guò)程中的三個(gè)主要體制，可見(jiàn)鄉(xiāng)村治理體制變遷過(guò)程之復(fù)雜。一個(gè)國(guó)家在不同的歷史時(shí)期會(huì)選擇不同的鄉(xiāng)村治理體制，這其中有很多影響因素，比如不同的時(shí)代特征、具體環(huán)境的差異、風(fēng)俗文化的影響等，但是透視諸多影響因素的背后，筆者認(rèn)為從主體的角度來(lái)看，鄉(xiāng)村治理體制的歷史嬗變主要受三方面因素的制約：國(guó)家管理者的戰(zhàn)略理念、鄉(xiāng)村精英的利益追求、廣大村民的自主意識(shí)。這三方因素交織融合在一起，基本構(gòu)成了我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制的成長(zhǎng)邏輯。對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制的探微即了解其成長(zhǎng)邏輯可以讓我們更加深入地理解鄉(xiāng)村治理體制的變遷緣由。????? 1國(guó)家管理者的戰(zhàn)略理念。國(guó)家管理者的戰(zhàn)略理念對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理體制起著非常重要的作用，幾近于決定作用。在我國(guó)這樣一個(gè)具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，鄉(xiāng)村治理體制的變遷過(guò)程是一個(gè)政府主導(dǎo)的過(guò)程，始終在政府的領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)下進(jìn)行，國(guó)家管理者的戰(zhàn)略理念體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于現(xiàn)實(shí)體制的良好設(shè)計(jì)意圖，對(duì)于最終體制的形成起著至關(guān)重要的作用。????? 春秋、戰(zhàn)國(guó)時(shí)期戰(zhàn)爭(zhēng)頻發(fā)，經(jīng)過(guò)10年大規(guī)模的征戰(zhàn)，秦國(guó)先后滅掉了韓、趙、魏、楚、燕和齊國(guó)于公元前221年統(tǒng)一了華夏民族。面對(duì)遼闊的幅員，如何確保政權(quán)的穩(wěn)定是統(tǒng)治者首先要考慮的大事，為此秦朝建立了以專(zhuān)制主義為特征的中央集權(quán)制度，皇權(quán)至上的治理理念也就在我國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)真正確立并綿延下來(lái)。中國(guó)古代鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)集中表現(xiàn)為制度化的相對(duì)穩(wěn)定的鄉(xiāng)里制度，這一制度的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了國(guó)家維護(hù)統(tǒng)治秩序、汲取社會(huì)資源、滿足政權(quán)發(fā)展需要的意圖，在現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)為鄉(xiāng)紳治理體制。鄉(xiāng)紳治理體制是皇權(quán)至上與家國(guó)同構(gòu)、王權(quán)與宗法權(quán)威和道德權(quán)威相結(jié)合的產(chǎn)物。清朝末期，國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制逐漸失效。晚清政府曾努力地試圖推進(jìn)現(xiàn)代化，所以千方百計(jì)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制以汲取資源，即國(guó)家權(quán)力下沉，但是當(dāng)時(shí)的內(nèi)憂外患使農(nóng)村基層組織無(wú)法為國(guó)家政權(quán)提供滲透鄉(xiāng)村社會(huì)的能力，加速了清政府的滅亡，之后的北洋政府、國(guó)民政府也都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的真正下沉。在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，伴隨著新中國(guó)的成立，鄉(xiāng)村治理體制實(shí)現(xiàn)了從“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”到“政權(quán)下鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)變。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，隨著農(nóng)村集體化運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，逐漸建立起“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體制——人民公社制度。新中國(guó)成立之初，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，國(guó)際形勢(shì)也很?chē)?yán)峻，為了加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和建立社會(huì)主義，國(guó)家需要通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面動(dòng)員與整合來(lái)獲得資源。另外，人民公社體制高效的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制與社會(huì)動(dòng)員能力有利于執(zhí)政黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行有效的控制，在鄉(xiāng)村社會(huì)樹(shù)立絕對(duì)權(quán)威，完成國(guó)家政權(quán)建設(shè)的任務(wù)。由于權(quán)力的過(guò)于集中和制度本身的僵化、維持運(yùn)轉(zhuǎn)所需支付成本過(guò)高等因素，人民公社制度在上世紀(jì)80年代初終于走到了盡頭，此時(shí)基于現(xiàn)代國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)基本建立，國(guó)家不需要再?gòu)泥l(xiāng)村社會(huì)大規(guī)模提取資源，而以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革需要鄉(xiāng)村治理體制做出相應(yīng)的調(diào)整，加上國(guó)家對(duì)于民主的價(jià)值追求，“鄉(xiāng)政村治”體制順勢(shì)而生，并對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)乃至整體社會(huì)的政治民主與經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。????? 從以上可以看出，國(guó)家管理者的戰(zhàn)略理念對(duì)于鄉(xiāng)村治理體制的形成具有非常重要的作用，在不同的歷史階段，出于不同的戰(zhàn)略考慮，國(guó)家管理者會(huì)設(shè)計(jì)不同的鄉(xiāng)村治理體制。????? 2鄉(xiāng)村精英的利益追求?！袄妗笔且粋€(gè)比較抽象的概念，很難對(duì)其內(nèi)涵做明確的闡釋。筆者認(rèn)為，簡(jiǎn)單地說(shuō)，利益就是各種好處，具體地說(shuō)就是一定主體需要的各種物質(zhì)和精神的總和。作為國(guó)家政權(quán)與廣大普通村民聯(lián)結(jié)點(diǎn)的鄉(xiāng)村精英，自然也會(huì)努力尋求自身利益的最大化，鄉(xiāng)村精英謀利行為對(duì)于鄉(xiāng)村治理體制的現(xiàn)實(shí)形成與實(shí)踐效果均有一定影響。????? 我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力體系具有行政權(quán)與自治權(quán)的二元性特征。國(guó)家的行政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的自治權(quán)是通過(guò)鄉(xiāng)紳階層聯(lián)結(jié)在一起的。正如費(fèi)正清所說(shuō)：“舊中國(guó)官吏以士紳家庭為收捐征稅的媒介。同樣，士紳也給農(nóng)民做中間人，他們?cè)趫?zhí)行官吏壓迫農(nóng)民的任務(wù)時(shí)，也能減輕些官員的壓迫。地方官吏在應(yīng)付水災(zāi)、饑荒或早期叛亂以及眾多的次要案件和公共建筑工程時(shí)，都要靠士紳的幫助。他們是平民大眾與官方之間的緩沖階層?！盵3]這樣鄉(xiāng)紳就具有了半官半民的身份，既可以借助國(guó)家權(quán)威獲得自己控制鄉(xiāng)村社會(huì)的合法性，又可以依靠民意對(duì)國(guó)家官員提出要求，以自己的特殊身份獲取來(lái)自官方和民間的雙重利益。人民公社時(shí)期，公社干部成為連接國(guó)家政治和農(nóng)民的鄉(xiāng)村政治精英。國(guó)家委派的公社干部掌握著黨政和財(cái)政權(quán)力，依托國(guó)家組織，運(yùn)用行政手段全面干涉農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面。公社干部擁有的權(quán)力優(yōu)勢(shì)極易為其謀求利益提供便利，長(zhǎng)此以往，加速了全權(quán)、全能主義的農(nóng)村基層治理體系的形成，同時(shí)也為這種體系的瓦解埋下伏筆。改革開(kāi)放后，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村放權(quán)，鄉(xiāng)村社會(huì)自治發(fā)育，村干部扮演著多重角色，多重角色的沖突以及各種利益的誘惑使其陷入了矛盾的旋渦之中，引發(fā)了村民與村干部的一系列沖突，加快了“鄉(xiāng)政村治”治理體制的形成。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)精英群體也開(kāi)始分化，出現(xiàn)體制內(nèi)、外精英并存的局面。在農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，村集體功能逐步弱化，國(guó)家和農(nóng)民都需要鄉(xiāng)村精英來(lái)充當(dāng)中介人。在分散的家庭經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)民缺乏理性和組織性，這種原子狀態(tài)往往會(huì)使村民的集體行動(dòng)陷入困境，鄉(xiāng)村精英以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)地位可以充當(dāng)村民的代言人，幫助村民擺脫困境。鄉(xiāng)村精英完成村莊治理任務(wù)的過(guò)程也是其自身利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，比如村干部經(jīng)商、經(jīng)濟(jì)精英治村等也都是其謀求利益的過(guò)程。????? 鄉(xiāng)村精英的利益尋求對(duì)于現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理體制有著積極與消極的雙重作用，某種程度上有利于國(guó)家規(guī)定的治理體制在實(shí)踐中的展開(kāi)，某種程度上又會(huì)造成利益集團(tuán)的形成，促使現(xiàn)行體制走向瓦解，鄉(xiāng)村精英對(duì)于鄉(xiāng)村治理體制變遷所起的巨大作用是不容忽視的。????? 3廣大村民的自主意識(shí)。我國(guó)的鄉(xiāng)村治理變遷是在國(guó)家與民眾的互動(dòng)中逐步推進(jìn)的，是一個(gè)國(guó)家政權(quán)主導(dǎo)、鄉(xiāng)村精英介入、廣大村民參與的過(guò)程。無(wú)論支持還是反對(duì)，都是村民影響鄉(xiāng)村治理體制的一種方式，都在一定程度上推動(dòng)了歷史的發(fā)展。????? 在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，由于悠久的農(nóng)耕文明和分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)民具有很強(qiáng)的政治依附心理，習(xí)慣于被動(dòng)地受人支配，自主意識(shí)很弱，這從中國(guó)人習(xí)慣上把政府官員稱(chēng)為“父母官”上也可以看出來(lái)。作為當(dāng)時(shí)社會(huì)基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)分散于地域遼闊的村落，以家庭為單位，十分獨(dú)立和封閉，農(nóng)民處于一種分散的態(tài)勢(shì)，無(wú)力無(wú)心與國(guó)家對(duì)抗。廣大村民更多的時(shí)候是希望王朝能夠輕徭薄賦、體察民情。然而基于傳統(tǒng)社會(huì)“皇權(quán)不下縣”的政治體制，村民又把希望寄托在擁有各種優(yōu)勢(shì)資源的鄉(xiāng)紳階層上。另外，對(duì)禮治與倫理的尊崇也形成了農(nóng)民個(gè)體的保守性與封閉性。低限度的政治生存?zhèn)惱硪彩罐r(nóng)民奉行“繳了皇糧一身輕”的政治信條，對(duì)皇權(quán)的合法性基礎(chǔ)不容置疑。在傳統(tǒng)社會(huì)漫長(zhǎng)的歲月里，正是農(nóng)民群體脆弱的自主意識(shí)使其愿意服從國(guó)家政權(quán)的強(qiáng)壓，在鄉(xiāng)紳階層的直接控制下，辛苦勞作，為國(guó)家提供大量資源，維持了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的治理局面。在晚清政府與民國(guó)政府執(zhí)政期間，國(guó)家權(quán)力強(qiáng)行下沉進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，大力掠奪資源，引起農(nóng)民群體的強(qiáng)烈反抗，農(nóng)民的自主意識(shí)被現(xiàn)實(shí)的重壓?jiǎn)拘眩r(nóng)村與政權(quán)之間的矛盾日趨激化，最終引起農(nóng)民革命，原先的鄉(xiāng)紳治理體制也徹底破產(chǎn)。人民公社時(shí)期，在“政社合一”的凝固化結(jié)構(gòu)中，廣大村民的自主意識(shí)被壓制，個(gè)體的自我行動(dòng)能力受限，農(nóng)民只好服從體制安排。但是由于人民公社體制違背了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的基本狀況和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，積累了農(nóng)民對(duì)國(guó)家的不滿，使國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理成本增加，最終走向瓦解。十一屆三中全會(huì)以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民的個(gè)人收入與經(jīng)營(yíng)成果密切相關(guān)，農(nóng)民的個(gè)體角色從集體中分化出來(lái)，成為一個(gè)有差別的自我，以往的依附心理和保守意識(shí)淡化，自主意識(shí)有了很大提高。人民公社制度解體之后，在建立新的鄉(xiāng)村治理體制的探索中，農(nóng)民群體積極扮演了先行者的角色。1980年2月，廣西壯族自治區(qū)宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村的村民在自發(fā)組織的情況下選舉成立了我國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)，成為我國(guó)最早的村民自治組織，之后四川、河南等地也陸續(xù)出現(xiàn)了類(lèi)似組織。黨和政府高度重視這一現(xiàn)象，充分尊重農(nóng)民群眾的意愿，并認(rèn)為村民自治是歷史發(fā)展的必然。在1982年的憲法中，我國(guó)即確立了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理新體制，并在經(jīng)歷了1987年的《村組法》（試行）和1998年的《村組法》（正式）后，完全確立起來(lái)。????? 由此可以看出，廣大村民的自主意識(shí)是鄉(xiāng)村治理體制運(yùn)行的基礎(chǔ)，對(duì)體制的穩(wěn)定發(fā)展起到非常重要的作用，在特定的歷史時(shí)刻也極大地促成了治理體制的變革。????? 三、我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制的創(chuàng)新指向????? “鄉(xiāng)政村治”治理體制的實(shí)施為我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)民主做出了很大貢獻(xiàn)，正如徐勇所說(shuō)：“鄉(xiāng)政村治治理模式的核心是在堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，重視農(nóng)民群眾的參與，體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的分權(quán)原則?！盵4]但是任何一種良好的制度對(duì)于現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性都是相對(duì)的，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)在不斷的發(fā)展、變化之中。目前“鄉(xiāng)政村治”體制的運(yùn)轉(zhuǎn)已存在一些困境，比如鄉(xiāng)政權(quán)力與村治權(quán)力的銜接困境、村支部與村委會(huì)的協(xié)調(diào)困境、村委會(huì)對(duì)村民的代理困境等。筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村治理體制優(yōu)化要遵循以下原則：第一，以維護(hù)村民的利益為根本。第二，堅(jiān)持國(guó)家的有限權(quán)威地位。第三，重視鄉(xiāng)村精英的現(xiàn)實(shí)作用。據(jù)此，筆者提出“鄉(xiāng)村合治”治理體制的學(xué)理構(gòu)想，認(rèn)為這一體制符合我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制的變革規(guī)律，并嘗試探索這一體制構(gòu)建的路徑選擇。????? “鄉(xiāng)村合治”治理體制是指鄉(xiāng)村社會(huì)的多個(gè)行動(dòng)主體充分合作共同治理的體制，縣鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)村精英、普通村民彼此依賴、彼此制約，形成縣鄉(xiāng)政府運(yùn)行有限權(quán)威、鄉(xiāng)村精英積極介入、廣大村民踴躍參與的合作治理局面。此體制的構(gòu)建需要從以下三個(gè)層面進(jìn)行。????? 1.基層管理者行使有效和有限職權(quán)。農(nóng)村工作千頭萬(wàn)緒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要行使一定的職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極指導(dǎo)、支持村民自治的完善，村民自治也是一個(gè)系統(tǒng)工程，作為一種民主化的村級(jí)治理形式，村民自治更突出村級(jí)政治民主，但政治民主與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)密不可分，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)還要積極支持村莊發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、文化教育事業(yè)、農(nóng)民培訓(xùn)事業(yè)等。政府權(quán)力作為一種代表公共意志的強(qiáng)制性力量，它具有雙重作用：一方面，它是保障公民權(quán)利最有效的工具之一，體現(xiàn)著維護(hù)公民權(quán)利“善”的價(jià)值理想;另一方面，對(duì)于公民個(gè)體而言，它更是一種潛在的威脅公民權(quán)利的可能的“惡”。[5]在抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職權(quán)時(shí)存在可能的“惡”的方面，筆者認(rèn)為可以采取兩條途徑。首先是健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力地位，以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正起到制約作用。吸納村委會(huì)主要成員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表群體，在制度上保證村委會(huì)成員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面具有一定的話語(yǔ)權(quán)。另外，要在縣級(jí)政府設(shè)置類(lèi)似信訪之類(lèi)的機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)處理村莊成員對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的意見(jiàn)反映事宜，打破不能越級(jí)上訪的慣例，積極傾聽(tīng)群眾呼聲，給廣大村民陳述民情的機(jī)會(huì)。筆者認(rèn)為雖然鄉(xiāng)村合治主要是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊而言，但是合作治理局面的形成需要縣、鄉(xiāng)、村共同促成，因?yàn)樵趯?shí)踐中，只有更高一級(jí)的權(quán)力才能對(duì)下級(jí)權(quán)力進(jìn)行有效制約。????? 2.發(fā)揮鄉(xiāng)村精英群體的積極作用。鄉(xiāng)村精英處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與普通村民的中介地位，要引導(dǎo)與規(guī)范這一群體的行為，促進(jìn)村級(jí)治理。一是理順村級(jí)兩委關(guān)系，筆者認(rèn)為在堅(jiān)持村黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)地位與村委會(huì)擁有一定自治權(quán)力的同時(shí)，要對(duì)其有效制約。要健全村民代表大會(huì)制度，村黨支部與村委會(huì)要定期向村民代表大會(huì)匯報(bào)工作，接受群眾評(píng)議。 要加強(qiáng)村民代表會(huì)議組織的權(quán)力地位，可以規(guī)定村代會(huì)主席原則上由村黨支部書(shū)記兼任，不是組織任命，而是要書(shū)記候選人自己去競(jìng)選，如果書(shū)記候選人不能獲得民意支持出任村代會(huì)主席，則不能擔(dān)任村支書(shū)，如此可以選出讓村民信服的支部書(shū)記。還可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府設(shè)立“村級(jí)兩委關(guān)系協(xié)調(diào)辦公室”或者“村級(jí)兩委行為監(jiān)督辦公室”之類(lèi)的機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)處理兩委矛盾，規(guī)范兩委行為。二要積極吸納鄉(xiāng)村體制外精英參與治理。體制外精英作為村民中的優(yōu)秀分子，有參與村級(jí)政治活動(dòng)的愿望，要重視對(duì)體制外精英的吸納與參與，幫助其確立治理主體的地位，允許和鼓勵(lì)其通過(guò)各種渠道參與治理。如果不把村民中的優(yōu)秀分子及時(shí)吸納到治理體系中，會(huì)造成治理體系中能量流動(dòng)的梗阻，甚至?xí)咕⒎肿訉?duì)抗村莊的治理，成為破壞的力量。如果吸納得當(dāng)，能夠?qū)崿F(xiàn)精英整合，有效完善鄉(xiāng)村社會(huì)的治理面貌。村莊的治理過(guò)程即是多元主體參與行動(dòng)的過(guò)程，所以我們要完善人才的競(jìng)爭(zhēng)選拔機(jī)制、精英參政機(jī)制等。三要完善鄉(xiāng)村精英治理的制約機(jī)制。大致可分為法律制約、權(quán)力制約、民眾制約三類(lèi)。鄉(xiāng)村精英治理的一個(gè)突出局限就是人治色彩濃厚，要解決此問(wèn)題，必須加強(qiáng)依法治理，強(qiáng)化村級(jí)治理中的法制權(quán)威，克服鄉(xiāng)村精英的權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)魅力型權(quán)威向法理型權(quán)威的轉(zhuǎn)變。權(quán)力制約主要是指政府權(quán)威的約束，具體則來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的制約。在支持鄉(xiāng)村精英積極參與村莊治理的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，對(duì)精英的違規(guī)行為要予以嚴(yán)懲。民眾制約也非常重要，要將精英的行為直接置于廣大村民的視線下，可以建立村民評(píng)價(jià)制度、檢舉制度等，對(duì)精英行為進(jìn)行制約。????? 3.凸顯廣大村民的治理主體地位。在我國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家千方百計(jì)提高鄉(xiāng)村治理水平就是為了讓廣大村民受益。作為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展成果的受益者，農(nóng)民群眾作為治理主體的地位要進(jìn)一步凸顯出來(lái)，要積極動(dòng)員村民參與治理。在村莊場(chǎng)域內(nèi)，普通村民的人數(shù)最多，但是這一群體在村級(jí)治理中的影響力往往最小，如果村委會(huì)或其他精英群體能夠代表村民意愿時(shí)，村民訴求尚可得到滿足，否則就無(wú)法實(shí)現(xiàn)利益期望。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村基層民主建設(shè)的加強(qiáng)，廣大村民的思想也逐漸開(kāi)放，政治參與意識(shí)逐步提高，政治參與活動(dòng)不斷增加，但從整體上來(lái)看，普通村民的政治參與渠道不是很廣泛，參與的制度化保障不夠，參與的質(zhì)量不高。為此，一是要喚醒廣大村民的主體意識(shí)。通過(guò)舉辦培訓(xùn)、廣泛宣傳、發(fā)展教育等多種形式幫助村民們提高主體意識(shí)。二是要進(jìn)一步完善各項(xiàng)有利于普通村民政治參與的制度，比如村民代表大會(huì)制度、村民民主選舉制度、村務(wù)公開(kāi)制度、村民評(píng)價(jià)與監(jiān)督制度等，切實(shí)保證普通村民的政治參與活動(dòng)順利展開(kāi)。三是提升普通農(nóng)民的組織化水平，通過(guò)建立一定數(shù)量的民間組織，改變普通村民個(gè)體力量微弱的“碎片化”狀態(tài)，為其有效地參與村級(jí)治理提供平臺(tái)。????? 綜上，筆者認(rèn)為“鄉(xiāng)村合治”體制是在保留“鄉(xiāng)政村治”體制的政治原則和治理優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行變革與完善的結(jié)果。在“鄉(xiāng)村合治”體制下，鄉(xiāng)政與村治的矛盾、村級(jí)兩委間的矛盾、村委會(huì)與村民的矛盾都將得到有效化解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、鄉(xiāng)村精英、普通村民都能夠充分地行使各自權(quán)力，積極參與治理，但同時(shí)又都受到制約，能夠有所作為但無(wú)法為所欲為。以權(quán)力制約權(quán)力，以法治推進(jìn)自治，多方參與，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的合作治理。

參考文獻(xiàn)：

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[5]?劉祖云.行政倫理關(guān)系研究[M].北京：人民出版社，2007∶182.

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