張光平

制度作為一種“穩(wěn)定的周期性行為模式和與社會(huì)總體再生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)相關(guān)的結(jié)構(gòu)性原則”，其本質(zhì)決定了相比其他反腐方式，制度反腐無疑最有效、最持久?？v觀全球，各國不論國家性質(zhì)、發(fā)展階段和歷史文化背景，無一例外都將編織嚴(yán)密、嚴(yán)實(shí)、嚴(yán)肅的制度之網(wǎng)作為實(shí)現(xiàn)“不能腐”的重要突破口。

一、多層次、全方位和“無死角”立法，確保反腐制度網(wǎng)絡(luò)的嚴(yán)密性

無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，資本主義國家還是社會(huì)主義國家，均將構(gòu)建嚴(yán)密的制度網(wǎng)絡(luò)作為防治腐敗的根本保障，注重制定寬領(lǐng)域、廣覆蓋的反腐法律，讓任何形式的腐敗無空可鉆、無處可藏。

一是從國家、政府和政黨等不同層次立法，增強(qiáng)反腐制度網(wǎng)絡(luò)的完整性。

西方發(fā)達(dá)國家側(cè)重從國家和政府層面反腐立法，將公共權(quán)力嚴(yán)控在制度規(guī)范內(nèi)，這些立法雖從不同層次切入，但在全國范圍具有同等效力。無論是美國的《彭德爾頓聯(lián)邦文官法》還是英國的《公共機(jī)構(gòu)腐敗行為法》，德國的《反腐敗法》還是日本的《防止腐敗法》，都嚴(yán)格界定公共機(jī)構(gòu)和腐敗行為，將公共機(jī)構(gòu)范圍擴(kuò)大至一切地方性和公共性機(jī)構(gòu)，禁止公共機(jī)構(gòu)任何人員在與公共機(jī)構(gòu)有關(guān)的任何交往中收受任何形式禮物、貸款、酬勞或利益，公共機(jī)構(gòu)成員即便被動(dòng)受賄也被定義為腐敗行為。此外，由于美西方國家大多實(shí)行現(xiàn)代文官制，因此反腐立法初衷側(cè)重確?！包h政分離”，以克服“恩賜官職制”和“政黨分肥制”的種種弊端。如美國《彭德爾頓聯(lián)邦文官法》就明令文官不得與執(zhí)政黨有利益關(guān)聯(lián)，確保文官任用的公正性，防止賣官鬻爵等貪腐現(xiàn)象發(fā)生。相比之下，廣大發(fā)展中國家除在國家和行政層面立法外，還側(cè)重以黨內(nèi)法規(guī)或綱領(lǐng)作為補(bǔ)充。越南既在國家和政府層面制定了《反腐敗法》和《申訴控告法》，也頒布了《關(guān)于加大厲行節(jié)儉、反對浪費(fèi)》的越共中央第21號(hào)指示等黨內(nèi)反腐條例。哈薩克斯坦執(zhí)政黨“祖國之光”除在國家層面出臺(tái)17部反腐相關(guān)法律外，還制定了“2015—2025年反腐綱要”，強(qiáng)調(diào)反腐不僅要在各級(jí)國家機(jī)關(guān)中進(jìn)行，更要在全社會(huì)、全黨范圍內(nèi)雙向展開。這些黨內(nèi)法規(guī)雖不是正式國家立法，卻在一定程度上適應(yīng)了后發(fā)或轉(zhuǎn)型國家權(quán)力集中、執(zhí)政黨作用突出、法治網(wǎng)絡(luò)不夠健全等實(shí)際情況，對國家反腐立法起到了較好的支撐作用。

二是凡是存在權(quán)力運(yùn)作和利益交換的地方，都有相應(yīng)法律“專門照看”。

各國專業(yè)性反腐法律種類繁多，不僅針對政府機(jī)關(guān)、議會(huì)、政黨、企業(yè)等機(jī)構(gòu)組織，也針對政要、公務(wù)員、商人和普通公民等社會(huì)個(gè)體。德、法、葡、瑞典等國出臺(tái)《公務(wù)員總法》、《國家公務(wù)員法》、《公務(wù)員職業(yè)回避法》等專門法律，主要針對公職人員以權(quán)謀私、從事與其職務(wù)有利益沖突的第二職業(yè)、以及在履職時(shí)摻雜商業(yè)或個(gè)人利益等腐敗行為。美、加、新加坡等出臺(tái)《議會(huì)法》、《參選經(jīng)費(fèi)公開法》、《游說登記法》等，重在限定游說人員與議員的接觸、規(guī)定政黨收取捐款限額、嚴(yán)格監(jiān)管政治資金流動(dòng)，旨在切斷企業(yè)或個(gè)人與政黨、議員、政治家之間的利益鏈條，使得靠重金收買巨額利益在制度上難以得逞。為防止掛一漏萬，法、葡、日、馬來西亞等國還將反腐規(guī)定分解內(nèi)嵌到《勞動(dòng)法典》、《律師法》、《商法》、《海關(guān)法》、《保險(xiǎn)業(yè)法》、《賽馬法》等民事法中，通過在各領(lǐng)域“預(yù)埋高壓線”來填補(bǔ)立法漏洞，盡可能將社會(huì)各階層全部涵蓋到反腐網(wǎng)絡(luò)之中。

三是加快與國際接軌、加強(qiáng)國際合作，將反腐制度觸角延伸至海外。

不少國家針對全球化、信息化背景下腐敗的流動(dòng)性和外溢性等新特征，將國內(nèi)反腐觸角延伸至海外，通過國際合作彌補(bǔ)本國反腐網(wǎng)絡(luò)的“盲區(qū)”和“死角”。一些國家補(bǔ)充完善國內(nèi)立法，加強(qiáng)涉外貪腐制度建設(shè)。如美國的《反海外腐敗法》和巴西的《誠信公司法》，均要求本國上市公司建立完備的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，禁止向外國政府官員、政黨領(lǐng)導(dǎo)人直接或間接行賄以獲取不正當(dāng)利益，一旦涉嫌國內(nèi)和海外賄賂行為，將承擔(dān)嚴(yán)重的民事和行政責(zé)任。一些國家充分發(fā)揮駐外機(jī)構(gòu)作用，構(gòu)筑起海外反腐“防火墻”。如印尼在全球各地設(shè)有稱作“哨警”系統(tǒng)的專門舉報(bào)機(jī)構(gòu)，方便海外機(jī)構(gòu)和人員向國內(nèi)肅貪委舉報(bào)貪腐線索。馬來西亞建立覆蓋國內(nèi)外人員的腐敗人物數(shù)據(jù)庫，本國駐外使領(lǐng)館和外國駐馬使館都可據(jù)此核對護(hù)照信息并拒發(fā)簽證，防止涉案人員外逃。還有不少國家通過加入國際性和地區(qū)性反腐公約，“倒逼”國內(nèi)反腐立法的改革完善。日本在簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》短短一個(gè)月內(nèi)就迅速修訂國內(nèi)反腐法規(guī)，實(shí)現(xiàn)與《公約》快速對接。巴西在簽署《美洲反腐敗公約》、《經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織禁止在國際商業(yè)交易中賄賂外國公職人員公約》后，對國內(nèi)反腐法律進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，加速推進(jìn)本國反腐制度的國際化和規(guī)范化。

二、設(shè)立獨(dú)立權(quán)威機(jī)構(gòu)、明確規(guī)章程序、豐富操作手段，強(qiáng)化反腐制度網(wǎng)絡(luò)的嚴(yán)實(shí)性

再先進(jìn)完備的反腐制度，不能落地就會(huì)懸空，不會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)就會(huì)僵滯。為避免反腐陷入有立法無執(zhí)行、有規(guī)定無程序、有手段無工具的悖論，不少國家從機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序細(xì)化、手段創(chuàng)新三個(gè)方面切入，保障反腐制度網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)實(shí)有力。

一是組建獨(dú)立、權(quán)威和專業(yè)的反腐機(jī)構(gòu)，打造反腐制度運(yùn)作平臺(tái)。

“沒有金剛鉆攬不了瓷器活”，一些國家在組建反腐機(jī)構(gòu)時(shí)，重在確保其獨(dú)立運(yùn)作權(quán)限、相對較高的權(quán)威和專業(yè)水平，以推動(dòng)反腐法律得到有力執(zhí)行。如美國設(shè)立“特別檢察官”制度，賦予其特別調(diào)查權(quán)和上訴權(quán)，重點(diǎn)對高官甚至總統(tǒng)類重大貪腐違法行為進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查訴訟。印尼成立了獨(dú)立于三權(quán)之外的“肅貪委”，有權(quán)未經(jīng)包括總統(tǒng)在內(nèi)的任何權(quán)力機(jī)關(guān)允許，對包括政府高官、政黨大佬、軍方將領(lǐng)、地方首腦、國企巨頭、央行高管、法官和議員等任何人開展調(diào)查。納米比亞“國家反腐委員會(huì)”直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，委員會(huì)在各地設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)也在財(cái)務(wù)、人事和業(yè)務(wù)上保持高度獨(dú)立。一些國家的反腐機(jī)構(gòu)專業(yè)化色彩很濃，組成人員職業(yè)素養(yǎng)高，盡力避免“外行指揮內(nèi)行”的“低效反腐”現(xiàn)象。如法國“預(yù)防腐敗中心”成員來自稅收、警察、憲兵、海關(guān)、司法、內(nèi)政部門等不同領(lǐng)域?qū)＜?，“國家稽查特派員制度”由經(jīng)濟(jì)財(cái)政部門資深專業(yè)人士組成。正是這種獨(dú)立、權(quán)威和專業(yè)的反腐機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事安排，有力推動(dòng)反腐工作有序、有效開展。

二是細(xì)化反腐制度條款和程序，突出反腐制度的可操作性。

一方面，量化貪腐定義和刑責(zé)，不僅讓貪腐者明確紅線所在，也便于反腐機(jī)構(gòu)照章操作。德國反腐法清晰界定了“不可為”的事項(xiàng)及后果，明確規(guī)定公務(wù)員兼職、收受禮品和宴請標(biāo)準(zhǔn)。如將受賄金額定為5歐元，15歐元以上禮品必須上交，受賄三次開除公職。丹麥《刑法典》明確受賄入刑，規(guī)定官員可收取禮品金額上限為500克朗（約500元人民幣）。法國規(guī)定官員上任后15天內(nèi)必須申報(bào)財(cái)產(chǎn)，并將貪腐制裁分為精神性和實(shí)質(zhì)性手段兩大類：前者包括申誡、警告、記過;后者包括取消一次晉升資格、減薪、降職、調(diào)職、降級(jí)、臨時(shí)解除職務(wù)（不超過六個(gè)月），情節(jié)嚴(yán)重者則入刑受審。另一方面，在腐敗發(fā)生前、中、后各環(huán)節(jié)設(shè)立清晰程序，明確各階段反腐工作“干什么”以及“怎么干”。法國、葡萄牙等國將政府官員和議員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)分為就職申報(bào)、日常申報(bào)和離任申報(bào)三個(gè)階段，要求監(jiān)察對象在各時(shí)段、各環(huán)節(jié)提交新的財(cái)產(chǎn)申報(bào)單。坦桑尼亞規(guī)定黨政干部任職時(shí)必須公布個(gè)人財(cái)產(chǎn)，之后每年公布一次。美國政府道德辦公室一旦發(fā)現(xiàn)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示檔案存在異常，便會(huì)陸續(xù)啟動(dòng)警告、記過、民事處罰和刑事處罰等程序。巴基斯坦“反腐問責(zé)局”工作流程十分細(xì)密，包括接受舉報(bào)、核實(shí)、問詢、調(diào)查、逮捕、移交法庭和最終定罪等階段。正是因?yàn)榉锤?guī)定細(xì)致入微、執(zhí)行程序清晰連貫，使得看似繁復(fù)的制度易于理解、便于操作，有效避免立法模糊和執(zhí)法混亂。

三是注重各類反腐機(jī)構(gòu)的科學(xué)分工和協(xié)調(diào)配合，不斷創(chuàng)新反腐方式和引入先進(jìn)技術(shù)，確保反腐效果事半功倍。

不少國家通過“劃分責(zé)任田”方式對各層級(jí)、各領(lǐng)域反腐機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)分工，避免“九龍治水”和相互掣肘。日本反腐機(jī)構(gòu)雖多且設(shè)計(jì)復(fù)雜，但各反腐機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)清晰、分工明確。如法官彈劾法院和法官追訴委員會(huì)直屬國會(huì)，專門針對法官貪腐發(fā)起調(diào)查和控訴;內(nèi)閣行政監(jiān)察局、會(huì)計(jì)檢察院分別針對公務(wù)員系統(tǒng)和國家收支預(yù)算;各政黨內(nèi)部均設(shè)紀(jì)律委員會(huì)和政治倫理審查會(huì)，主要負(fù)責(zé)黨內(nèi)貪腐調(diào)查，但并不直接處理黨員貪腐。芬蘭的就業(yè)與經(jīng)濟(jì)部專司打擊地下經(jīng)濟(jì)，國家調(diào)查局專門負(fù)責(zé)調(diào)查取證，而司法部則專門負(fù)責(zé)國內(nèi)反腐協(xié)調(diào)和國際反腐合作。類似職權(quán)劃分和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)在拓展反腐“寬度”同時(shí)也提高了反腐“精度”，不同反腐部門獨(dú)特優(yōu)勢得以發(fā)揮，形成了強(qiáng)大的反腐合力。

此外，一些國家還不斷引入先進(jìn)技術(shù)，創(chuàng)新反腐方式。印尼的快速反腐行動(dòng)組專門為反腐情報(bào)搜集和調(diào)查提供監(jiān)聽及數(shù)據(jù)分析等專業(yè)技術(shù)支持。埃塞俄比亞甚至不惜動(dòng)用國家安全情報(bào)部門技術(shù)力量，對復(fù)雜程度較高的海關(guān)稅務(wù)貪腐進(jìn)行秘密取證和調(diào)查。韓國利用先進(jìn)的信息統(tǒng)計(jì)技術(shù)，建立“公共部門清廉度指數(shù)測定和公布系統(tǒng)”，對中央各部和地方各級(jí)政府進(jìn)行清廉度指數(shù)測定并向社會(huì)公布，對排名靠后的部門形成強(qiáng)大壓力。這些不拘泥于常規(guī)的大膽創(chuàng)新和先進(jìn)技術(shù)的純熟運(yùn)用，使得制度反腐“如虎添翼”。

三、從嚴(yán)執(zhí)法至從苛執(zhí)法，以高壓震懾落實(shí)制度反腐懲戒的嚴(yán)肅性

一是讓高昂的犯罪成本成為貪腐者“不可承受之重”。

針對腐敗的頑固性和反復(fù)性，不少國家尊崇“亂世用重典、重癥施猛藥”原則，在量刑和執(zhí)法方式上甚至“不近人情”。巴西反腐法律規(guī)定，鑒于腐敗難留證據(jù)，只要嫌疑人被查出無法說明合法來源的財(cái)產(chǎn)即可判刑，無需尋找具體證據(jù)。新加坡的“貪腐零容忍”政策使得公職人員哪怕接受一杯咖啡、一盒香煙、一頓飯都可能入罪判刑，一旦因貪腐坐牢，就很可能失去所有養(yǎng)老金，真正做到了“讓腐敗者在政治上身敗名裂、在經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)”。埃塞俄比亞對貪腐懲罰力度更為嚴(yán)苛，不論受賄金額多寡（有時(shí)僅相當(dāng)于數(shù)百人民幣），只要被舉報(bào)，都是“先抓后審”，一旦查實(shí)被判刑20—30年也不足為奇。

二是“格外關(guān)照”公職人員和高層政要，一旦查實(shí)“罪加一等”。

不少國家將懲罰公職人員貪腐作為重中之重，以此在全社會(huì)形成強(qiáng)大震懾效應(yīng)。澳大利亞明確規(guī)定高官犯案比普通公務(wù)員“罪加一等”，如前議長斯利帕就因謊報(bào)出租車費(fèi)被從重判處五年徒刑。古巴共產(chǎn)黨一位普通人事干部曾因受賄十美元被勸退黨，古共六屆三中全會(huì)決定貪腐人員一律開除出黨，而此前只對犯叛國罪等嚴(yán)重罪行的黨員才予以開除黨籍處罰。匈牙利青民盟政府更是出臺(tái)“狠招”，立法授權(quán)政府使用間諜手段搜集官員貪腐瀆職信息，官員若不同意接受這種監(jiān)督即被自動(dòng)解職。

三是“刨根問底”追究連帶責(zé)任。

即便本人未直接涉嫌貪腐，只要家屬和身邊工作人員犯罪也難逃干系。新加坡人民行動(dòng)黨規(guī)定，不僅要在刑罰和經(jīng)濟(jì)上嚴(yán)懲黨內(nèi)貪腐者，其上級(jí)也要承擔(dān)“連帶責(zé)任”一并受罰。越共規(guī)定，因腐敗問題造成嚴(yán)重后果的地方和單位，不管領(lǐng)導(dǎo)者是否參與其中，都要追究黨委主要領(lǐng)導(dǎo)人的法律責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。正是這種現(xiàn)代“連坐”機(jī)制，迫使公職人員不僅要嚴(yán)于律己，更要對下屬和親屬嚴(yán)加管教，無形中擴(kuò)大了反腐制度的威懾范圍。

四、幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)與思考

一是抓住腐敗根源和“人性弱點(diǎn)”立法，是編織反腐制度網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵切入點(diǎn)。

腐敗根源有很多，從政治學(xué)角度講是“絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講是“公共權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成尋租”，而從人性角度講則是“人類原始貪婪欲望”。從各國成功經(jīng)驗(yàn)看，一方面是通過全方位立法強(qiáng)化對公權(quán)力約束，減少尋租空間;另一方面盡可能加大犯罪成本，把握人類“趨利避害”和“理性計(jì)算”的本性來抑制腐敗沖動(dòng)。盡管也有不少國家將職業(yè)規(guī)范、道德標(biāo)準(zhǔn)甚至黨性要求作為補(bǔ)充，但剛性的“制度反腐”仍是主渠道，且遠(yuǎn)比“道德式反腐”、“運(yùn)動(dòng)式反腐”和“教育式反腐”有效得多。

二是確保反腐立法范圍的嚴(yán)密性、內(nèi)容程序的嚴(yán)實(shí)性、懲戒后果的嚴(yán)肅性，是編織反腐制度網(wǎng)絡(luò)的三大重點(diǎn)方向。

構(gòu)建反腐制度網(wǎng)絡(luò)不僅要有外在框架，更要有實(shí)際內(nèi)容?？梢暤囊?guī)章制度、可行的操作程序和可信的懲戒威力這三者缺一不可。很多國家不僅有各層級(jí)、各領(lǐng)域的反腐立法，也有一一對應(yīng)的反腐機(jī)構(gòu)設(shè)置;不僅有宏觀的原則規(guī)定，更有微觀的程序設(shè)計(jì)和精準(zhǔn)的量化統(tǒng)計(jì);不僅有書面的條文闡釋，更有將之有效轉(zhuǎn)化為懲戒后果的手段工具。從而實(shí)現(xiàn)反腐制度的可讀、可用、可信，避免陷入“制度越來越美，現(xiàn)實(shí)卻越來越糟”的反腐悖論。

三是與其他制度配套聯(lián)動(dòng)，方能營造反腐制度良性運(yùn)作的大環(huán)境。

作為國家制度的一部分，反腐制度的有效運(yùn)行離不開國家整體制度環(huán)境，編織反腐制度網(wǎng)絡(luò)需要通盤考慮和整體設(shè)計(jì)。一些做得比較成功的國家，在構(gòu)建反腐制度網(wǎng)絡(luò)時(shí)旨在反腐又超越反腐，注重反腐制度與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各領(lǐng)域體制改革的配套聯(lián)動(dòng)，為反腐制度運(yùn)行創(chuàng)造良好宏觀環(huán)境。美、德、日、加等發(fā)達(dá)國家或通過完善現(xiàn)代文官制度來避免“以人代政”、“以人代法”的弊端;或出臺(tái)政黨法、議會(huì)法、軍隊(duì)法和公司法等來強(qiáng)化權(quán)力平衡;或調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策、改革行政審批來提升市場運(yùn)行透明度，壓縮尋租空間;或加快完善審計(jì)和財(cái)務(wù)稅收體制，為發(fā)現(xiàn)、核查及懲戒腐敗提供各種“利器”。而一些后發(fā)國家或轉(zhuǎn)型國家，雖然反腐法律“汗牛充棟”，但政治經(jīng)濟(jì)體制改革滯后、金融財(cái)務(wù)和稅收審計(jì)等環(huán)節(jié)漏洞較多，導(dǎo)致反腐法律實(shí)際運(yùn)行效果不佳?？梢?，只有實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域制度體系的聯(lián)動(dòng)配套，才能避免反腐制度運(yùn)行陷入“獨(dú)木難支”和“孤掌難鳴”困境。

四是構(gòu)建反腐制度網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)不斷完善的動(dòng)態(tài)過程，不能一蹴而就，也非一勞永逸。

腐敗現(xiàn)象是人類社會(huì)通病，能否編織成熟有效的反腐制度網(wǎng)絡(luò)并不完全以國家制度、發(fā)展水平、治理方式和文化背景為標(biāo)準(zhǔn)。盧旺達(dá)雖屬欠發(fā)達(dá)國家，但反腐制度運(yùn)行良好，國家清廉指數(shù)不僅在非洲，在全球也排名靠前。而一些發(fā)展中國家雖繼承西式制度衣缽，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、有罪不罰現(xiàn)象卻十分普遍，反腐制度自然形同虛設(shè)。即便在反腐制度較為成熟的發(fā)達(dá)國家至今也仍存結(jié)構(gòu)缺陷。美國19世紀(jì)末通過制度安排擺脫了歷史上“最腐敗時(shí)期”，但時(shí)至今日，“金錢政治”、“游說政治”、“選舉腐敗”、“議會(huì)腐敗”等“體制性腐敗”仍大量存在。芬蘭雖系全球清廉典型，但至今仍未將“利用個(gè)人影響力干預(yù)決策”的腐敗行為入罪。就連代議制民主最為成熟的英國，也受“議會(huì)至上”傳統(tǒng)和特權(quán)思想影響，導(dǎo)致議會(huì)財(cái)務(wù)制度長期封閉運(yùn)行，議員“報(bào)銷門”腐敗現(xiàn)象屢禁不止。可見，編織有效的反腐制度網(wǎng)絡(luò)絕非“一錘定音”，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都必須意識(shí)到腐敗問題的長期性和復(fù)雜性，在構(gòu)筑反腐網(wǎng)絡(luò)方面做好長期攻堅(jiān)準(zhǔn)備。

（作者單位：中共中央對外聯(lián)絡(luò)部研究室）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）