厲以寧

中國(guó)的雙重轉(zhuǎn)型仍在繼續(xù)推進(jìn)。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過渡仍未完成。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是不會(huì)自動(dòng)退出歷史舞臺(tái)的。黨中央了解這一情況，所以十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)在資源配置中起決定性作用和大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、法治國(guó)家的建設(shè)。這就為中國(guó)改革的深化指明了方向。十八屆五中全會(huì)將從“十三五”規(guī)劃制定的方方面面向全國(guó)人民展示2020年的前景。在未來的發(fā)展中，改革與發(fā)展是緊密地結(jié)合在一起的。不強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革，不扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)將會(huì)遇到障礙。而只有突出改革，中國(guó)才能使雙重轉(zhuǎn)型進(jìn)入一個(gè)新階段，使體制轉(zhuǎn)型和發(fā)展轉(zhuǎn)型登上一個(gè)新臺(tái)階。

怎樣正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前的簡(jiǎn)政放權(quán)

通過從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的繼續(xù)轉(zhuǎn)變，結(jié)合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響來深入分析改革發(fā)展之路，可以進(jìn)一步明確簡(jiǎn)政放權(quán)的意義和所采取的措施。從2015年上半年簡(jiǎn)政放權(quán)的經(jīng)歷和所取得的成績(jī)來看，我們對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)的認(rèn)識(shí)加深了。

第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下同樣需要有適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政審批管理制度。不能說現(xiàn)存的行政審批管理制度都應(yīng)該取消。如果有這種看法，那肯定是錯(cuò)誤的。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行必須有序、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，強(qiáng)調(diào)的是有序、有法治，依法治國(guó)。市場(chǎng)主體就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)單位。微觀經(jīng)濟(jì)單位總的說來分為三大類：一是企業(yè)，二是個(gè)人，三是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行服務(wù)的管理部門。這三大類微觀經(jīng)濟(jì)單位都應(yīng)當(dāng)在有法可依、有序可循的條件下從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理。有法可依和有序可循，企業(yè)和個(gè)人才會(huì)有積極性，有活力。有法可依、有序可循，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行服務(wù)的管理部門才能使市場(chǎng)管理規(guī)范化，才能使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行正常、有序。因此，當(dāng)前推行的簡(jiǎn)政放權(quán)就是依法治國(guó)、依法管理，這是保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行正?；?、規(guī)范化、有序化所不能缺少的。

第二，不能否認(rèn)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制曾經(jīng)長(zhǎng)期存在并發(fā)揮作用，所以，在現(xiàn)實(shí)生活中還存在一些與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)或不協(xié)調(diào)的行政審批管理制度。不取消此類帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩的行政審批管理制度，有悖于建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

正因?yàn)槿绱?，所以有必要推進(jìn)規(guī)范化的行政審批管理制度的建設(shè)，這是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容之一。在規(guī)范行政審批管理制度的過程中，一要出臺(tái)新的有利于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體（包括企業(yè)和個(gè)人）積極性和增強(qiáng)他們活力的行政審批管理制度；二要取消那些過時(shí)的、阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政審批管理制度；三要下放一批行政審批事項(xiàng)。把行政審批事項(xiàng)下放，不僅有助于增加行政單位的責(zé)任感，而且行政效率也會(huì)大大提高。

第三，對(duì)那些同行政審批聯(lián)結(jié)在一起的收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行一番整理。這關(guān)系到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下負(fù)責(zé)行政審批的部門或單位的經(jīng)濟(jì)利益問題，所以，應(yīng)當(dāng)整理和重新安排。

過去長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，不僅企業(yè)而且個(gè)人都對(duì)亂收費(fèi)、高收費(fèi)、亂罰款、高罰款及亂攤派等行為抱怨不止，認(rèn)為這不僅不合理，而且往往在繳納方面因人而異，對(duì)于同一事項(xiàng)有不同繳費(fèi)數(shù)額，有的通過熟人或通過行賄，可以減低收費(fèi)、罰款、攤派的金額。這被認(rèn)為是極不公正、極不公平的收費(fèi)、罰款或攤派。因此，對(duì)收費(fèi)情況的清理，既是簡(jiǎn)政放權(quán)工作的一部分，也是清除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下濫用權(quán)力，以及增加執(zhí)法者不當(dāng)收入的改革手段，因而，這也是廉政建設(shè)的一部分。

向西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家學(xué)習(xí)如何制定負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單，這對(duì)于促進(jìn)我國(guó)行政審批管理制度規(guī)范化具有重要意義

根據(jù)國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，在簡(jiǎn)政放權(quán)工作中可以向西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家學(xué)習(xí)如何制定負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單，這對(duì)于促進(jìn)我國(guó)行政審批管理制度規(guī)范化是有意義的。這里提到的是三類清單，即市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單、政府的權(quán)力清單、政府及其部門的責(zé)任清單。

第一，市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定是為了告訴市場(chǎng)主體（包括企業(yè)和個(gè)人），在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面什么是不可從事的或不可介入的。這也就告訴了市場(chǎng)主體，負(fù)面清單所載明的就是底線、禁區(qū)。實(shí)際上，這也就告訴市場(chǎng)主體，負(fù)面清單沒有載明的領(lǐng)域是市場(chǎng)主體可以進(jìn)入的。這是規(guī)范市場(chǎng)行為的不可缺乏的一環(huán)。

我們常說企業(yè)應(yīng)當(dāng)合法經(jīng)營(yíng)。這句話雖然并不錯(cuò)誤，但卻難以實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)?，?dāng)我們說“企業(yè)應(yīng)當(dāng)合法經(jīng)營(yíng)”時(shí)，需要自己舉證“我符合某些法律法規(guī)”，舉不勝舉；而當(dāng)我們說“企業(yè)應(yīng)當(dāng)不違法經(jīng)營(yíng)”時(shí)，要由檢舉方舉證“你違背了某此法律法規(guī)”，自己有了辯護(hù)的機(jī)會(huì)，說明自己并未違背某些法律法規(guī)。這樣，企業(yè)心里就有底了，企業(yè)投資人和經(jīng)營(yíng)管理人就有底氣了，從而他們的積極性會(huì)增強(qiáng)，企業(yè)的活力也會(huì)增大。

第二，政府的權(quán)力清單。政府是依法行政的。政府的權(quán)力清單明確了政府及其部門的權(quán)力邊界和行使職權(quán)的方式。政府的權(quán)力清單意味著政府在治理時(shí)，必須先有法律法規(guī)的授權(quán)，法無授權(quán)不可為。如果政府在行政活動(dòng)中越過了法律法規(guī)授權(quán)的邊界，那就是政府的違法，這是不允許的。政府的違法理應(yīng)受到法律的處理，包括道歉、賠償市場(chǎng)主體受到的損失、對(duì)行政工作人員的處置等。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重大區(qū)別之一是：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下政府依法行政，政府的行政權(quán)力界限由權(quán)力清單表明，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，則沒有政府行政權(quán)力的界限，也不存在政府行政的“違法違規(guī)問題”。

第三，政府及其部門的責(zé)任清單。政府及其部門的責(zé)任清單和政府的權(quán)力清單雖有相似之處，但也有區(qū)別。同政府的權(quán)力清單一樣，政府及其部門的責(zé)任清單，也表明政府的行政管理必須有法律法規(guī)作為依據(jù)，政府不能越過法律法規(guī)的授權(quán)而自行其是。政府及其部門的責(zé)任清單與政府的權(quán)力清單的區(qū)別在于：它比政府的權(quán)力清單更加明確地、更加具體地載明政府的法定職責(zé)，即政府必須做什么，怎么做，這是政府及其部門的職責(zé)所在。也就是說，在政府的權(quán)限范圍內(nèi)，法定的政府行政責(zé)任是必須履行的，否則就是政府的失職。

此外，政府及其部門的責(zé)任清單中還把政府及其部門履職盡責(zé)的程序規(guī)范化了、明細(xì)化了。這就給公眾和企業(yè)對(duì)行政部門的監(jiān)督提供了可以實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)。

以上所談到的市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單、政府的權(quán)力清單、政府及其部門的責(zé)任清單，我國(guó)還剛實(shí)行不久。這些清單的制定是我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中的重大改革措施。我們期待著在這個(gè)基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)政放權(quán)工作會(huì)取得更大的成績(jī)。

從最近有關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革進(jìn)展以及所取得的成績(jī)可以清楚地看到，公眾的主動(dòng)性、積極性已經(jīng)被調(diào)動(dòng)起來了

全國(guó)人民期待的政府行政管理改革，是建立一個(gè)法治政府、服務(wù)型政府、廉潔政府、有作為的政府。在政府朝這些目標(biāo)改革的過程中，不僅要依法執(zhí)政、依法行使權(quán)力，還要盡可能有作為，包括堅(jiān)持創(chuàng)新管理，堅(jiān)持發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持改善民生，堅(jiān)持調(diào)動(dòng)和發(fā)揮公眾的主動(dòng)性、積極性，堅(jiān)持提高企業(yè)的活力，引導(dǎo)企業(yè)開拓新局面。

從最近這兩三年中央有關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的進(jìn)展以及在這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)所取得的成績(jī)可以清楚地看到，公眾的主動(dòng)性、積極性已經(jīng)被調(diào)動(dòng)起來了，創(chuàng)意創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱浪正在形成，企業(yè)開拓市場(chǎng)、提質(zhì)增效的努力預(yù)示著企業(yè)將會(huì)有更大的活力，迎接新時(shí)期的來臨。公眾和企業(yè)界正在為即將開始的“十三五”規(guī)劃而奮斗，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的宏偉目標(biāo)竭盡全力。這就是中國(guó)特色社會(huì)主義新階段來臨的可喜征兆。

實(shí)踐表明，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)新的潛力巨大。只要加快體制改革，深化體制改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)新的潛力就會(huì)迸發(fā)出來。不妨回想一下，30多年前，當(dāng)中央推廣農(nóng)村家庭承包制之后，短短幾年之內(nèi)，中國(guó)農(nóng)民積極性的發(fā)揮就創(chuàng)造了奇跡，這就是實(shí)行多年的城市居民憑糧票和油票過日子的情況發(fā)生了根本的變化，糧票和油票都取消了。又比如說，23年前，當(dāng)鄧小平同志南方講話公開發(fā)表后，全國(guó)上下顯示出多大的熱情啊，多少農(nóng)民簡(jiǎn)裝走出農(nóng)村，奔向沿海，奔向城市，去尋找適合自己發(fā)展的天地；還有多少知識(shí)分子辭去公職，奔向經(jīng)濟(jì)特區(qū)，創(chuàng)辦新企業(yè)，開拓新市場(chǎng)。上述情況就像一塊大石頭被投入了寂靜的湖泊中，激起了陣陣波浪。中國(guó)特色社會(huì)主義的建設(shè)再也阻擋不住了，新形勢(shì)激發(fā)了每一個(gè)有志者創(chuàng)業(yè)的信心。

再看看當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)，同樣是在深化改革的大潮中顯示出中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新氣象。最近這兩三年內(nèi)，筆者到過浙江嘉興市考察，親眼看到農(nóng)村土地確權(quán)以后農(nóng)民積極性的高漲。他們的權(quán)益有保障了，他們經(jīng)營(yíng)家庭農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)業(yè)合作社的勁頭誰都抑制不了，他們?cè)趧?chuàng)造新農(nóng)村、新城鎮(zhèn)、新社區(qū)。筆者也到過北京中關(guān)村的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，看到多少年輕的大學(xué)生、研究生、企業(yè)投資人和科研工作者在討論創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的方案。筆者還到過重慶，看到小微企業(yè)的注冊(cè)者那么高興，那么活躍，因?yàn)殚_業(yè)比過去簡(jiǎn)便多了，政策優(yōu)惠也一一落實(shí)。他們今年開始籌建小微企業(yè)，如果經(jīng)營(yíng)得當(dāng)，能抓住機(jī)遇，說不定幾年以后就會(huì)成長(zhǎng)為一個(gè)中型企業(yè)。只要有希望，他們的潛力肯定會(huì)發(fā)揮出來。

企業(yè)的發(fā)展壯大同企業(yè)能抓住機(jī)遇、進(jìn)發(fā)潛力和活力是聯(lián)結(jié)在一起的。而企業(yè)能否抓住機(jī)遇，以及企業(yè)的潛力和活力能否迸發(fā)出來，歸根到底是一個(gè)體制問題。扼要地說，主要是三個(gè)體制的作用最為突出：一是企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是否規(guī)范化，包括產(chǎn)權(quán)的明確和清晰，法人治理結(jié)構(gòu)的完善，以及企業(yè)自身的凝聚力。要知道，有發(fā)展?jié)摿统渑婊盍Φ钠髽I(yè)，才是名副其實(shí)的市場(chǎng)主體。市場(chǎng)主體自身的改革和潛力、活力的進(jìn)發(fā)，既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，也是企業(yè)成長(zhǎng)壯大的支撐。二是政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控是否規(guī)范化，是否建立在科學(xué)決策之上，以及是否符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，是否能夠調(diào)動(dòng)各類市場(chǎng)主體的主動(dòng)性和積極性。三是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制是否從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)調(diào)節(jié)是否已在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這顯然不是短期內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)的，必須堅(jiān)持市場(chǎng)化的目標(biāo)，使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制朝著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向前進(jìn)，各種體制的改革也必須與此配合，其中就包括了行政審批管理制度的改革，包括了簡(jiǎn)政放權(quán)。

公眾的信心是在改革實(shí)踐中逐步建立的，公眾的積極性是在改革不斷向前推行的過程中增強(qiáng)的，這就是全國(guó)人民的希望所在。