丁元竹

近日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這是中國經(jīng)濟進入深度調(diào)整時期，旨在用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力的一項重大舉措。對于政府進一步簡政放權(quán)，推動特許經(jīng)營或者PPP（政府和社會資本合作模式）項目具有重要意義。

當前積極推進簡政放權(quán)，第一，要把本屬于市場、社會和地方政府的權(quán)力交給市場、社會和地方政府，充分發(fā)揮它們的積極性和創(chuàng)造性，最大限度地發(fā)揮各類主體的效能，減輕中央或上級政府的負擔，突破其決策瓶頸。第二，市場、社會、地方政府要有能力把政府（包括上級政府）轉(zhuǎn)移過來的權(quán)力接過來、使用好，激發(fā)市場活力，激發(fā)社會活力，調(diào)動地方政府的積極性。第三，中央和上級政府的監(jiān)管要跟上，要能夠?qū)Ψ畔氯サ臋?quán)力的績效做出準確評價，對出現(xiàn)的問題及時反饋，使市場、社會和地方政府能夠在秩序與活力的框架內(nèi)積極改革、加快發(fā)展和擴大開放。

這三點也說明，簡政放權(quán)是一個非常復(fù)雜的過程，需要精心思考、全面設(shè)計、細心實施。

簡政放權(quán)要求地方政府進一步轉(zhuǎn)變觀念

從特許經(jīng)營或PPP項目的投資建設(shè)進度來看，真正實現(xiàn)社會資本投資落地的項目比例比較低，主要原因有：一是社會資本進入公共領(lǐng)域是一個復(fù)雜的過程，需要理論和技術(shù)上的一系列準備。公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制的關(guān)鍵問題是交易成本。有學者認為，“交易成本包括與承包方面有關(guān)的生存能力和信譽風險、服務(wù)中斷的可能性以及潛在的相關(guān)費用，對不履約進行處罰的可能性和有效性以及改變供應(yīng)商的有效性”。這也是20世紀后期以來，公共管理變革的核心問題之一。在這方面，還需要地方政府、企業(yè)和社會有足夠的理論儲備和技術(shù)設(shè)計。二是公共服務(wù)分類及其對應(yīng)的融資模式還需要深入研究和具體設(shè)計。當前，一些地方政府機構(gòu)缺乏契約意識，還是把屬地企業(yè)和社會組織當作自己的所屬機構(gòu)，直接派發(fā)任務(wù)，以行政方式管理公共服務(wù)供給。實行特許經(jīng)營，要確實保證企業(yè)和社會組織的獨立法人地位，真正確立政府與企業(yè)、社會組織的合作伙伴關(guān)系。

權(quán)力下放過程中要注意規(guī)避風險

應(yīng)該承認，社會資本參與特許經(jīng)營或者PPP項目可能面臨風險，應(yīng)注意規(guī)避。

一是有的地方政府和官員缺乏契約精神，造成誠信缺失。政府和私人部門、社會組織的伙伴關(guān)系依賴于參與者的參與和積極合作，要破除一個錯誤的認識：這種合作僅僅是一個零和游戲，一方的參與意味著另一方的削弱。實際上，這種合作關(guān)系需要強有力的政府、私人部門和強有力的非營利組織。

二是社會資本的進入在提高效率的同時，可能帶來社會不平等。誠然，為了提高效率，對基本公共服務(wù)體系進行必要的改革是無可厚非的。但是，經(jīng)過一個時期的實踐，也要看到它的負面影響，如在歐元區(qū)的一些國家，財富不斷向少數(shù)人手中集中，“有工作的窮人”不斷增加，貧富差距不斷擴大。

三是政府承諾過多，背負的責任太重。與發(fā)達國家相比，我國在建設(shè)基本公共服務(wù)體系過程中面臨突出問題，主要是人口問題與規(guī)模問題。隨著時間的推移，不僅要特別關(guān)注國家履行基本公共服務(wù)承諾的能力，也要妥善安排社會領(lǐng)域的財政支出，在這個問題上，我國更需要在基本公共服務(wù)和社會福利領(lǐng)域進行創(chuàng)新。

四是法律和政策風險。當前，我國的特許經(jīng)營或者PPP項目尚處在探索階段，很多配套政策還不完善，諸如，特許經(jīng)營或者PPP模式企業(yè)或社會組織的準入門檻尚不明確，第三方評估體系也沒有建立起來。要進一步制定政策，明確特許經(jīng)營或者PPP模式的資質(zhì)，細化其選聘標準，加強全程監(jiān)管，加大違法的懲罰力度，提高違法成本，完善考核機制，引入第三方評估。

在特許經(jīng)營管理中體現(xiàn)“放管結(jié)合”

毫無疑問，特許經(jīng)營或者PPP項目對于穩(wěn)定經(jīng)濟增長、促進結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有重大的現(xiàn)實意義，關(guān)鍵是應(yīng)當如何加大政策的扶持力度。

一是放寬公共服務(wù)體系的準入限制。對有關(guān)地方性法規(guī)、政策以及各職能部門設(shè)定的行政許可和審查制度進行清理，凡是國家沒有明文禁止和限制的公共服務(wù)領(lǐng)域，都對社會開放，凡是對社會舉辦和參與公共服務(wù)事業(yè)帶有歧視性的做法及不合法的規(guī)定，都要取消。制定公共服務(wù)指導(dǎo)目錄，按照鼓勵類、限制類和禁止類，分類指導(dǎo)公共服務(wù)發(fā)展。

二是嚴格招投標制度。創(chuàng)造條件建立和完善有充分競爭機制的市場競爭，避免投標過程走過場和項目外包中存在長官意志。要逐步建立起發(fā)包方和承接方之間的契約關(guān)系，政府和企業(yè)、社會組織都要在平等基礎(chǔ)上遵守規(guī)則及約定，任何一方不得隨意變更合同。

三是加大相關(guān)政策的執(zhí)行力度。以養(yǎng)老服務(wù)為例，企業(yè)和社會組織進入，用地、用電等優(yōu)惠政策要落實到位，堅決打破利益分割，避免出現(xiàn)因部門利益造成政策不能貫徹實施的現(xiàn)象。

四是特許經(jīng)營或者PPP項目，會涉及很多政策層面的東西，需要相關(guān)部門協(xié)調(diào)行動，聯(lián)合解決，建立部門之間的綜合決策機制。面對當前的“銀發(fā)浪潮”，政府要支持國有和民營公共服務(wù)機構(gòu)同步發(fā)展，國有公共服務(wù)機構(gòu)要再發(fā)展，民營公共服務(wù)機構(gòu)要得到激勵，鼓勵民營公共服務(wù)機構(gòu)多發(fā)展一些，以“兩條腿走路”來解決巨大的供需矛盾。

五是國有公共服務(wù)機構(gòu)要建立相關(guān)評估標準，以獨立的第三方評估決定哪些資本可以進入，哪些資本不能進入，避免造成該進的不能進，不該進的卻進了國有公共服務(wù)機構(gòu)，浪費國有資源，造成社會的不平等。

六是完善績效評估體制機制。從全球范圍看，很多國家的公共服務(wù)正在進入一個測量公眾滿意度的時代。一些類似“居民第一”“共識測度”等計量工具被開發(fā)并應(yīng)用到具體的公共服務(wù)組織運行過程中。所有這些，都要求基本公共服務(wù)組織提高自身的績效管理水平。與此同時，政府和有關(guān)部門一道建立居民滿意的標準以及對測量結(jié)果進行分析的手段也顯得日益重要。

七是制定公共服務(wù)專項發(fā)展規(guī)劃、服務(wù)標準，完善相關(guān)措施，加強對基本公共服務(wù)項目、質(zhì)量、供給情況的監(jiān)督。鼓勵社會組織和公眾對基本公共服務(wù)項目、質(zhì)量、供給進行監(jiān)督。當前各級政府推進基本公共服務(wù)供給體制改革和創(chuàng)新，既可以購買，也可以實行項目撥款，要采取多種形式，通過實踐比較，總結(jié)經(jīng)驗。在缺乏招投標環(huán)境情況下，也可以直接委托或采取其他方式，關(guān)鍵是要公開、透明。對于社會組織和企業(yè)自身的管理，政府不應(yīng)當直接干預(yù)，可以采取評估監(jiān)督等方式來實行間接管理。應(yīng)當制定嚴格的政策法規(guī)，規(guī)定社會組織和企業(yè)購買政府公共服務(wù)的財務(wù)透明化，加強社會監(jiān)督，尤其是使用國家財政資金的項目更要嚴格，總的方向是加強行業(yè)自律。

八是大力培育社會企業(yè)家，就是指創(chuàng)新社會發(fā)展方式，開拓新的社會服務(wù)形式，解決面臨的嚴峻社會問題，發(fā)現(xiàn)新的社會需求，構(gòu)筑新的社會組織的人。

九是不斷提高政府監(jiān)管能力。特許經(jīng)營或者PPP項目既然是政府授權(quán)的，行政機關(guān)必然有責任對服務(wù)業(yè)企業(yè)和社會組織進行監(jiān)督和管理。在特許經(jīng)營或者PPP項目中，一定要明確政府和外包企業(yè)與社會組織的界限，明確約定公共服務(wù)的范圍，避免企業(yè)或社會組織越權(quán)。