王剛

與北京的按部就班不同，深圳事業(yè)單位“去行政化”改革走得更遠(yuǎn)。比如徹底打破醫(yī)生的“鐵飯碗”，在未來3年內(nèi)，深圳將有近3萬醫(yī)生與編制脫鉤。

以2011年3月《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的頒布為標(biāo)志，新一輪事業(yè)單位改革正式啟動。十八屆三中全會以來，北京、深圳等地以《指導(dǎo)意見》為指導(dǎo)，在分類的基礎(chǔ)上將事業(yè)單位改革不斷推向深水區(qū)，“取消編制”、“聘用制”、“備案制”、“養(yǎng)老保險并軌”等一系列“去行政化”改革正在加速展開。

“去行政化”的新亮點(diǎn)

進(jìn)入2015年，新一輪事業(yè)單位改革步入加速期。2015年1月，《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》；2015年6月，《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》等事業(yè)單位改革的法規(guī)文件相繼頒布和施行，“去行政化”也開始推向?qū)嵦帯Ｒ员本┖蜕钲跒榇?，在對行政類和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革的同時，積極探索公益類事業(yè)單位“去行政化”改革的新思路和新做法。

2015年5月，北京出臺了《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見》，明確北京將不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的兩類事業(yè)單位。同時，這兩類事業(yè)單位將面臨“轉(zhuǎn)型”，前者將逐步劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；后者逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)。而對于公益類事業(yè)單位，開始探索推行“去行政化”。

先是通過“備案制”增強(qiáng)公益類事業(yè)單位的自主權(quán)。據(jù)北京市編辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“備案制”是一種創(chuàng)新，目前正在研究提出針對相應(yīng)事業(yè)單位的備案管理具體辦法?！皞浒钢剖且环N更為靈活的管理方式，可以對相應(yīng)事業(yè)單位減少微觀和直接的管理，更多地管總量、管標(biāo)準(zhǔn)?！贝伺e有助于增強(qiáng)事業(yè)單位法人自主權(quán)，也體現(xiàn)了政府簡政放權(quán)的要求。

按照規(guī)定，實行“備案制”管理的，主要針對申請設(shè)立面向社會提供公益服務(wù)、已制定編制標(biāo)準(zhǔn)的公益二類事業(yè)單位。北京市編辦介紹，對這些事業(yè)單位今后的管理方向?qū)⑹?，機(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)核定編制或人員額度總量，主管部門根據(jù)工作需要在總量內(nèi)動態(tài)調(diào)整，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，報機(jī)構(gòu)編制部門備案。

其次是創(chuàng)新公益類事業(yè)單位的用人機(jī)制。以政府購買服務(wù)為主要方式，新增公益項目原則上不再增編，在全面梳理事業(yè)單位崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，重新核定管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位中的主體業(yè)務(wù)崗位人員編制。對于工勤崗位、專業(yè)技術(shù)崗位中的輔助業(yè)務(wù)崗位，將采取政府購買服務(wù)方式或?qū)嵭腥藛T額度管理。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對工勤崗位、專業(yè)技術(shù)崗位中的輔助業(yè)務(wù)崗位現(xiàn)有編內(nèi)人員實行實名制管理，只出不進(jìn)，隨自然減員逐步收回編制；對新進(jìn)人員按照新的用人制度管理。

對于公益二類中的高校、公立醫(yī)院，將探索不再納入編制管理。據(jù)北京市編辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，今年這一改革就將開始在部分單位試點(diǎn)，并探索“退編”后新的配套管理措施。

據(jù)了解，目前，北京市財政對高校、醫(yī)院已經(jīng)開始實行新的撥付標(biāo)準(zhǔn)。新標(biāo)準(zhǔn)不再是按人頭撥付經(jīng)費(fèi)，而是采取綜合的經(jīng)費(fèi)核算辦法。比如，對于醫(yī)院，財政是根據(jù)床位、科研、門診量等作為撥付經(jīng)費(fèi)的依據(jù)。對于高校，則按照國家下達(dá)的招生指標(biāo)完成招生任務(wù)后，財政按生均比等因素?fù)芨督?jīng)費(fèi)。“如此一來，醫(yī)院聘用多少醫(yī)生護(hù)士、高校聘用多少教師，都與財政經(jīng)費(fèi)沒有直接關(guān)系了。”編制在高校、醫(yī)院管理中的重要性也在逐步減弱，這為探索不納入編制管理提供了條件。市編辦稱，與編制相關(guān)的財政經(jīng)費(fèi)、養(yǎng)老保險、戶籍管理、出國交流、住房補(bǔ)貼等配套措施，相關(guān)部分也將按照事業(yè)單位改革的總體要求，依據(jù)有關(guān)規(guī)定實施管理。

與北京的按部就班不同，深圳事業(yè)單位“去行政化”改革走得更遠(yuǎn)。

2014年2月，深圳市人力資源和社會保障局局長王敏透露：“今年會有比較大的動作，分類出臺改革指導(dǎo)意見。事業(yè)單位人事制度綜合配套改革核心就是‘去行政化’，實現(xiàn)‘全員聘用、以事定費(fèi)、績效考核’，事業(yè)單位的崗位設(shè)置、人員聘用、工資分配等均由事業(yè)單位自主決定，而不是由主管部門審批?！彼J(rèn)為，事業(yè)單位人事制度綜合配套改革就是要“去行政化”，解決事業(yè)單位與主管政府部門之間傳統(tǒng)的博弈關(guān)系，事業(yè)單位要有一整套內(nèi)生的自控生態(tài)體系。

同時，對事業(yè)單位的財政經(jīng)費(fèi)供給方式實行改革，實現(xiàn)“以事定費(fèi)”，事業(yè)單位的崗位設(shè)置、人員聘用、工資分配、崗位與職稱的掛鉤程度等，以前是由主管政府部門審批，改革后這些將都由事業(yè)單位自主決定。事業(yè)單位提供公共服務(wù)的好壞，也不由主管政府部門評價，而是由服務(wù)對象來評價。

以《事業(yè)單位人事管理條例》出臺和實施為契機(jī)，2014年7月1日起，深圳市事業(yè)單位將逐步取消行政級別，全部實行聘用制，所有事業(yè)編制人員將參加社會保險。2015年5月28日，深圳市出臺了《深圳市深化公立醫(yī)院綜合改革實施方案》，《方案》最大的亮點(diǎn)在于：未來深圳的公立醫(yī)院不再實行編制管理，取消公立醫(yī)院行政級別，實行全員合同制管理。徹底打破醫(yī)生的“鐵飯碗”，在未來3年內(nèi)，深圳將有近3萬醫(yī)生與編制脫鉤。

深圳市衛(wèi)計委介紹，深圳將同步推動人事制度綜合配套改革，全面取消與人員編制掛鉤的醫(yī)院財政補(bǔ)助核算方式，實行“以事定費(fèi)、以費(fèi)養(yǎng)事、以事定崗和按崗聘用”的人力資源管理方式。其中，將建立以崗位為核心的全員聘用、工資分配等管理制度，淡化和取消身份差別；健全內(nèi)部考核機(jī)制，將考核結(jié)果與醫(yī)務(wù)人員的崗位聘用、個人薪酬掛鉤，落實醫(yī)院用人管理自主權(quán)。

“去行政化”

的難點(diǎn)及阻力

從北京和深圳的實踐來看，事業(yè)單位“去行政化”改革的難點(diǎn)和阻力主要來自四個方面：

從“備案制”來看，這種新做法主要是機(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)核定編制或人員額度總量，主管部門根據(jù)工作需要在總量內(nèi)動態(tài)調(diào)整，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，報機(jī)構(gòu)編制部門備案。在此基礎(chǔ)上，事業(yè)單位依據(jù)備案進(jìn)行具體的人事、財務(wù)等的運(yùn)作。備案制的主要目的是給予事業(yè)單位自主權(quán)，但是從具體實踐來看，主管部門雖然一定程度上讓渡出了對事業(yè)單位的人事、財務(wù)等權(quán)力，但是仍然牢牢地把控著事業(yè)單位的編制調(diào)整（數(shù)量）權(quán)。因此，在一定意義上“備案制”并沒有從根本上改變主管部門與事業(yè)單位的“行政關(guān)系”。

從“取消編制”和“全員聘用制”來看，最大的難點(diǎn)和阻力在于“身份沖突”，一直以來編制在人們的思想里意味和代表著“吃皇糧”和“穩(wěn)定”，是一種身份的象征，只要是有編制，無論是保安，還是掏糞工，都可能會吸引無數(shù)競考者。常言道：“死也要死在編制里”。許多人認(rèn)為，大學(xué)老師和醫(yī)生，是我國教育事業(yè)和衛(wèi)生事業(yè)的最主要參與者和建設(shè)者，即便現(xiàn)在的管理體制有這樣那樣的問題，但誰也不能否認(rèn)的是，高校與醫(yī)院也是公益事業(yè)的一部分。即便是西方國家，對于體制內(nèi)的老師和醫(yī)生，也基本要確保穩(wěn)定，許多國家還要確保“吃皇糧”。正是這種身份認(rèn)同的沖突，導(dǎo)致許多人對取消編制和聘用制的疑慮、擔(dān)憂甚至抵觸。

從“以事定費(fèi)”來看，主要是通過改變財政撥付（付費(fèi)）方式來破解事業(yè)單位和主管部門之間的行政隸屬關(guān)系，從而實現(xiàn)“去行政化”。但是事業(yè)單位的“事”如何確定？確定的標(biāo)準(zhǔn)是什么？加上各行各業(yè)提供的服務(wù)不盡相同，如何確定“事”難度并不小。對一些提供服務(wù)可以量化的公益事業(yè)單位，對其“事”的確定則相對容易，而對于那些提供的服務(wù)很難或不能量化的公益事業(yè)單位，對其“事”的確定將具有很大的難度。

從“配套制度和設(shè)施”來看，“去行政化”是一項復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，需要方方面面的配合和協(xié)調(diào)?！叭∠幹啤?、“全員聘用”意味著原有的與編制相對應(yīng)的一整套配套制度和設(shè)施要進(jìn)行調(diào)整。因此，包括財政經(jīng)費(fèi)、養(yǎng)老保險、戶籍管理、工資分配、住房補(bǔ)貼等配套措施都要進(jìn)行相應(yīng)的變革，甚至要根據(jù)變化重新制定建立新的配套制度和規(guī)定。可以說，事業(yè)單位“去行政化”任重而道遠(yuǎn)。

進(jìn)一步深化

“去行政化”的思路

北京、深圳在事業(yè)單位“去行政化”上的新做法，在某種程度上已經(jīng)成為改革“新風(fēng)向”。綜合北京、深圳的實踐，進(jìn)一步深化事業(yè)單位“去行政化”改革仍需加大力度：

進(jìn)一步明確事業(yè)單位的職能定位。從性質(zhì)和社會功能來看，首先其具有公益性，其次是其生產(chǎn)和提供公益（社會）服務(wù)，其與西方發(fā)達(dá)國家的非營利組織具有“共同性”，從本質(zhì)上將事業(yè)單位是一種生產(chǎn)提供公益（社會）服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)。也就是說，事業(yè)單位并不是政府部門或行政機(jī)關(guān)，也就沒有必要非要采取行政化（級別）的管理體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作。因此，事業(yè)單位應(yīng)該定位在生產(chǎn)提供公益服務(wù)上。

持續(xù)推進(jìn)管辦分離改革。管辦分離是政府事業(yè)（公共服務(wù)）職能的分離，是政府對社會事業(yè)的公共管理職能（管）與舉辦事業(yè)單位形成的出資人職能（辦）的分離，其實質(zhì)是公共服務(wù)的提供職能和生產(chǎn)職能的相分離。管辦分離不宜一刀切式地將各類事業(yè)單位納入一種模式，而應(yīng)立足政府事業(yè)職能復(fù)雜性與事業(yè)單位多樣性，采用多樣的實現(xiàn)方式。

深化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)。根據(jù)中國國情探索多樣化的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。在承認(rèn)事業(yè)單位、政事關(guān)系多樣性的基礎(chǔ)上，在法人型事業(yè)單位逐步建立以理事會為中心的、不同于公司企業(yè)的法人治理機(jī)制；事業(yè)單位設(shè)立理事會、管理層、專業(yè)委員會及職工大會，分別行使決策、管理執(zhí)行、專業(yè)咨詢、監(jiān)督約束等職能，從而協(xié)調(diào)政府、事業(yè)單位、職工、社會等利益相關(guān)者在法人治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)關(guān)系，實現(xiàn)事業(yè)單位的良好治理。

改革公共財政支持方式。財政撥款是政府對事業(yè)單位的重要控制，也是事業(yè)單位行政化的重要誘因。要將政府對事業(yè)單位的財政撥款權(quán)下放給公共服務(wù)對象和相關(guān)當(dāng)事人，由服務(wù)對象面向包括事業(yè)單位在內(nèi)的所有公共服務(wù)主體購買公共服務(wù)，使各種公共服務(wù)主體具有平等的地位，形成競爭機(jī)制，這樣促使事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理，控制成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。從分權(quán)的形式上，公共服務(wù)對象擁有公共服務(wù)的選擇權(quán)，服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、品種、標(biāo)準(zhǔn)、價格等由相關(guān)當(dāng)事人根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平確定并進(jìn)行年度更新。

完善相關(guān)配套制度改革。一是深化人事制度改革。以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點(diǎn)，建立權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度。二是深化收入分配制度改革。以完善工資分配激勵約束機(jī)制為核心，健全符合事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度。三是推進(jìn)社會保險制度改革。完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨(dú)立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系。

（作者單位：廣西區(qū)委黨校公共管理教研部）