李茂林

【摘要】我國小城鎮(zhèn)的迅速發(fā)展在很大程度上緩解了大城市的人口、資源壓力，但小城鎮(zhèn)的發(fā)展追求總體規(guī)模上的擴大，忽視了對土地資源潛力與深度的開發(fā)，土地集約利用仍處于較低水平。小城鎮(zhèn)人地矛盾的加劇嚴(yán)重阻礙區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，因此要對現(xiàn)階段土地集約利用現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析，探討影響土地集約利用的各方面因素，以科學(xué)合理的對策方法指導(dǎo)小城鎮(zhèn)進(jìn)行土地集約利用，從而促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn) 可持續(xù)發(fā)展 土地 集約利用

【中圖分類號】F301 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

土地是人類社會經(jīng)濟發(fā)展活動的載體與空間，土地利用情況的好壞直接關(guān)系到我國社會經(jīng)濟發(fā)展的未來，對可持續(xù)發(fā)展道路影響較大。我國人多地少的特點決定了土地利用緊張的局面，同時，伴隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速加快，大量農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)流動，進(jìn)一步加劇了人地矛盾，不利于城鎮(zhèn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。我國小城鎮(zhèn)以發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)為主，吸收大量的農(nóng)村剩余勞動力，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展上起到至關(guān)重要的推動作用，但小城鎮(zhèn)在土地資源的利用方面仍存在許多有待解決的問題，要想實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，小城鎮(zhèn)必須提高土地集約利用度，走土地集約化的可持續(xù)發(fā)展之路。

我國小城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀及存在的問題

結(jié)合小城鎮(zhèn)現(xiàn)階段的土地利用現(xiàn)狀以及土地集約化水平可以看出，我國小城鎮(zhèn)的土地利用依然處于粗放階段，土地資源利用效率整體偏低，建設(shè)用地需求量得不到滿足與集體土地閑置的現(xiàn)象同時存在。改革開放以來，雖然我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展取得很大的階段性成果，但一些老舊城鎮(zhèn)或者歷史小城鎮(zhèn)仍然存在大量土地閑置、土地低效利用的情況。許多單位或企業(yè)用地規(guī)劃不合理，“多征少用、征而不用”的現(xiàn)象較多，造成大量土地的閑置與浪費。新世紀(jì)以來，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模迅速增加，城鎮(zhèn)面積不斷擴張，同時也帶來了許多問題，如耕地面積減少，人地矛盾加劇、舊城鎮(zhèn)開發(fā)程度低，大量閑置土地得不到利用等。許多小城鎮(zhèn)只重視面積的擴張，不注重土地內(nèi)部潛力的挖掘，雖然人均用地面積較大，但地下空間的利用率極低，土地空間承載功能沒有得到充分開發(fā)。部分小城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理，用地比例失調(diào)，居住用地、企業(yè)用地等所占比例較大，而綠化、交通等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施用地比例相對較小。小城鎮(zhèn)中各類型用地相互混雜，分區(qū)不明顯，布局不合理，土地浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重，土地利用效率極低，不符合可持續(xù)發(fā)展的理念。小城鎮(zhèn)用地規(guī)劃不合理還體現(xiàn)在用地時間分配不科學(xué)上，為了追求規(guī)模及效益的最大化，盲目進(jìn)行土地資源的占用與開發(fā)，缺乏長遠(yuǎn)的土地利用規(guī)劃，往往與社會經(jīng)濟發(fā)展的需求不相符，違背客觀發(fā)展規(guī)律。在我國小城鎮(zhèn)中存有大量的集體土地，國家對集體土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)政策還不完善，缺乏科學(xué)的法律依據(jù)與政策指導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)存在的問題仍然較多。由于片面追求經(jīng)濟利益，許多小城鎮(zhèn)通過降低土地價格來吸引外商投資，直接導(dǎo)致了土地經(jīng)濟效益的外流，間接產(chǎn)生土地利用率低的結(jié)果。

歸根到底，我國小城鎮(zhèn)土地利用問題產(chǎn)生的原因是我國土地管理制度、土地使用制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等的不健全。我國小城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體不明晰、權(quán)限界定模糊，農(nóng)村宅基地的使用更是缺乏合理規(guī)劃與保護。我國小城鎮(zhèn)土地既屬于國有土地，也屬于集體土地，在使用與管理過程中，既可按照國有土地使用與管理辦法，也可按照集體土地使用與管理辦法，這種現(xiàn)象很容易導(dǎo)致政府部門與居民之間產(chǎn)生利益上的沖突。由于對符合公共利益需求的土地征用界定不明確，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)中土地征用情況混亂，土地用途轉(zhuǎn)換不符合規(guī)定，土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不符合區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

土地集約利用與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展之間的辯證關(guān)系

土地是區(qū)域發(fā)展的基本空間，也是重要的資源保障，土地資源的集約利用對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展起到重要的推動作用，反過來區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展又會在一定程度上加強土地資源的集約利用，二者形成一種相輔相成的緊密關(guān)系。

實行土地集約利用的主要目標(biāo)是提高土地資源的利用效率，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，使社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益得到綜合提高，推動區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。雖然土地資源集約利用的最終目標(biāo)是促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，但二者在對土地資源的利用上還是有區(qū)別的。土地集約利用強調(diào)開發(fā)土地資源的潛力與深度，提高土地資源利用率，節(jié)約利用每一寸土地，爭取土地利用效益最大化。它是一個靜態(tài)的過程，主要是在某一特定時間段內(nèi)充分提高土地利用效率，在一定程度上完善土地利用現(xiàn)狀，并促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。而可持續(xù)發(fā)展對于土地利用方面有著不同的理念，它主要強調(diào)土地資源的長期性甚至永久性利用，注重土地利用綜合效益的提高，是一個動態(tài)的發(fā)展過程，促進(jìn)社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境的共同發(fā)展。追求土地資源長期利用取得的效果，雖然能實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，但不一定能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的高效利用，提高土地集約利用度。

我國小城鎮(zhèn)實行土地集約利用應(yīng)參照的理論基礎(chǔ)

小城鎮(zhèn)實行土地集約利用就是為了實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，因此首先應(yīng)該遵循的就是可持續(xù)發(fā)展理論。國內(nèi)外學(xué)者經(jīng)過多年來對可持續(xù)發(fā)展理論的研究，使得可持續(xù)發(fā)展理論具有豐富的內(nèi)涵，它強調(diào)共同、協(xié)調(diào)、公平、高效、多維的發(fā)展，具體包括社會、經(jīng)濟、生態(tài)三個方面的可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展理念強調(diào)社會發(fā)展的本質(zhì)是提高人類的生活水平與生活質(zhì)量，創(chuàng)造出一個公平、自由、人權(quán)的和諧社會。在經(jīng)濟方面，不能僅僅重視經(jīng)濟數(shù)量的增長，還要注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提高，要改變傳統(tǒng)“高投入、高消耗、高污染”的經(jīng)濟生產(chǎn)模式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提倡清潔生產(chǎn)與文明消費。社會、經(jīng)濟的發(fā)展要與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，不能超出環(huán)境的承載力，在發(fā)展社會經(jīng)濟的同時注重生態(tài)環(huán)境的改善。

城市規(guī)劃理論對土地集約利用具有很強的指導(dǎo)作用。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市的發(fā)展階段與發(fā)展方式也出現(xiàn)許多不同，以工業(yè)化的發(fā)展為基礎(chǔ)，我國城市大概經(jīng)歷了“田園城市”、“功能城市”、“有機城市”和“生態(tài)城市”四個階段，隨之改變的就是土地集約利用的方式從勞力資本型向資本技術(shù)型、結(jié)構(gòu)型、生態(tài)型轉(zhuǎn)變，土地集約利用度逐步得到提高。

城鄉(xiāng)一體化理論指導(dǎo)城市與鄉(xiāng)村作為一個統(tǒng)一的整體，各要素進(jìn)行自由流動并輔以人為協(xié)調(diào)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的合理配置，城鄉(xiāng)關(guān)系得到優(yōu)化，它是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然要求。城鄉(xiāng)一體化理論指導(dǎo)城鄉(xiāng)之間土地資源的合理分配與利用，對于提高土地資源利用率起到很大的作用。我國小城鎮(zhèn)具有城市與農(nóng)村的雙重屬性，它具有社會、經(jīng)濟、生態(tài)相統(tǒng)一且較為獨立的特性，更加適用城鄉(xiāng)一體化理論。

基于小城鎮(zhèn)土地集約利用與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展之間的密切聯(lián)系，實行土地集約利用應(yīng)把區(qū)域整體發(fā)展理論作為基礎(chǔ)理論之一。要把城市與鄉(xiāng)村看做一個整體的區(qū)域單位，探索適合區(qū)域整體特征的土地集約利用模式，調(diào)整區(qū)域用地結(jié)構(gòu)與布局，促進(jìn)區(qū)域的整體發(fā)展。

區(qū)域可持續(xù)發(fā)展下土地集約利用的影響因素

小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模通常與土地規(guī)模成正比關(guān)系，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴展，城鎮(zhèn)人均占地面積逐步縮小，土地利用類型變得更加多樣化，土地功能分區(qū)更加明顯，土地利用價值越來越高，地價呈逐步上漲的趨勢。當(dāng)小城鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)展到一定程度時，由于我國土地資源總量的固定性，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的擴展受到很大限制，為保證社會經(jīng)濟的發(fā)展，逐步實行土地集約利用，則土地集約利用理念占據(jù)主導(dǎo)地位。我國是人口大國，雖然國土面積較大，但可利用的土地面積卻十分有限，人均用地面積相對較少，土地資源的稀缺性與總量的固定性促使人們進(jìn)行土地集約化利用，以此緩解人地緊張的矛盾。結(jié)合我國實際發(fā)展現(xiàn)狀來看，小城鎮(zhèn)土地集約利用水平還滯后于小城鎮(zhèn)規(guī)模的擴展。

土地使用制度對小城鎮(zhèn)土地的集約化利用起到明顯的引導(dǎo)與支配作用。我國早期實行無償無期限、行政劃撥的土地使用與配置制度，忽視了市場在土地配置中的作用，大大降低土地配置的效率，還導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)不合理、布局混亂的局面。在經(jīng)歷土地制度改革以后，土地市場對土地資源的配置作用得到體現(xiàn)，配置效率大幅度提高，提高了小城鎮(zhèn)土地利用水平。土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣對土地集約利用水平影響也很大。在一定的區(qū)域內(nèi)，各種用地結(jié)構(gòu)組合在一起，構(gòu)成土地利用的綜合效益，如果各部分的用地比例都控制在適度范圍內(nèi)，那么就能夠?qū)崿F(xiàn)土地利用效益的最大化，提高土地集約利用率。相反，如果各部分用地比例失調(diào)就會形成用地結(jié)構(gòu)與布局混亂的情況，土地資源得不到充分合理的利用。

區(qū)域土地利用規(guī)劃是根據(jù)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的要求，結(jié)合社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀，從時間與空間上進(jìn)行土地開發(fā)、利用、整治、保護的總體安排與布局。土地利用規(guī)劃嚴(yán)格限定我國各類用地的轉(zhuǎn)變，實施用途管制制度，并進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)與布局的調(diào)整規(guī)劃，規(guī)劃制定的科學(xué)合理與否直接影響到土地集約利用的結(jié)果。

我國土地利用方式從原始的“粗放式”模式逐步向“集約型”模式轉(zhuǎn)變，土地集約利用程度也得到很大提高，但是隨著人口的增加以及土地資源總量的限制，人均建設(shè)用地量大大減少，對土地資源的不合理利用也產(chǎn)生了一系列生態(tài)問題，如土地鹽堿化、沙漠化等。單純依靠加強土地管理手段來提高土地利用率已經(jīng)不能滿足土地利用的需要，而科技手段可以有效解決這一難題。通過加大科技投入，進(jìn)行土地整理與土地復(fù)墾工作，改造各類中低產(chǎn)田，不僅可以解決諸多土地生態(tài)問題，還有效增加土地資源的可利用量，提高土地集約利用度。

社會經(jīng)濟的發(fā)展水平是影響土地集約利用的重要因素之一。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，人們平均用地面積逐步減少，為了保證經(jīng)濟發(fā)展，只能加強土地潛力與深度的開發(fā)，擴大土地的容積率，使土地集約利用程度得到穩(wěn)步提升。

區(qū)域土地集約利用與可持續(xù)發(fā)展的策略

土地資源的管理與使用制度是合理配置土地資源的政策依據(jù)，政府在其中的領(lǐng)導(dǎo)作用非常重要。關(guān)鍵要不斷完善土地管理法規(guī)，加強土地資源的管理，改革土地使用制度，加強土地市場的建設(shè)，對土地流轉(zhuǎn)實行嚴(yán)格規(guī)范，同時完善土地利用監(jiān)督機制，對于“多占少用、占而不用”等違規(guī)事件，嚴(yán)格追究其責(zé)任。政府部門還要建立土地集約利用評價指標(biāo)體系，把土地集約利用納入工作考核中，保證土地管理工作效率的提高。

土地利用規(guī)劃是我國實行土地集約利用的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，各區(qū)域應(yīng)結(jié)合本區(qū)域的土地利用現(xiàn)狀以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平，編制出科學(xué)合理的區(qū)域土地利用規(guī)劃。在土地利用規(guī)劃中要對未來土地利用的需求與趨勢進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，對區(qū)域內(nèi)土地利用深度與潛力進(jìn)行評估，結(jié)合區(qū)域的長遠(yuǎn)利益，合理控制小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模與土地集約利用度。土地利用規(guī)劃要對區(qū)域的土地利用結(jié)構(gòu)與布局進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使其不斷得到優(yōu)化，充分發(fā)揮各種用地結(jié)構(gòu)的相互輔助與推動作用，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展效益的最大化。

提高土地供給總量是實施土地集約利用的前提與基礎(chǔ)。對于小城鎮(zhèn)中閑置、荒廢或者低效利用的土地進(jìn)行回收改造，重新安排進(jìn)行合理高效利用。對于許多老舊的小城鎮(zhèn)進(jìn)行科學(xué)改造，盤活廢棄、閑置的土地，充分挖掘土地資源，提高土地利用率。建立完善的土地儲備制度，提高土地儲備總量，同時積極拓展新的土地資源。對于新的土地利用項目，要進(jìn)行綜合指標(biāo)評價，包括經(jīng)濟效益、投資規(guī)模、土地集約利用程度等，對其土地利用進(jìn)行嚴(yán)格要求，保證土地資源得到高效利用。

充分發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的調(diào)控作用。由于對土地需求的不同以及使用者自身經(jīng)濟能力、土地使用目的、土地價格、國家政策等因素的影響，土地市場利用經(jīng)濟杠桿進(jìn)行土地資源的配置，使土地資源得到充分的利用。對于除公益性用地以外的其他各種用地，都要實行土地有償使用制度，并不斷完善土地招拍掛制度。將政府的調(diào)控作用與市場調(diào)節(jié)機制相結(jié)合，最大程度上實行土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

科學(xué)知識與技術(shù)的應(yīng)用是提高土地集約利用水平的關(guān)鍵。不管是制定土地利用規(guī)劃還是實施土地整治工程等，都要對土地資源及其利用狀況進(jìn)行指標(biāo)評價，如利用3S技術(shù)對小城鎮(zhèn)用地規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)及布局、土地集約利用度、用地效益等指標(biāo)進(jìn)行檢測估算，發(fā)現(xiàn)土地利用存在的缺陷，為土地管理與利用工作提供科學(xué)可靠的依據(jù)，對于提高土地集約利用水平起到關(guān)鍵作用。此外，科學(xué)技術(shù)在各產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，政府把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)劣作為企業(yè)用地分配的考核依據(jù)，促使企業(yè)不斷加大土地集約利用的深度，提高單位土地面積的效益，這在很大程度上提高了區(qū)域土地集約利用水平。

集約利用土地的觀念與意識的提高在土地集約利用過程中屬于重要的環(huán)節(jié)。要加強宣傳土地集約利用的必要性，將一些土地集約利用方面較好的管理模式、經(jīng)驗、方法等進(jìn)行推廣，同時對表現(xiàn)優(yōu)異的用地單位進(jìn)行政策上的優(yōu)惠，而對于土地利用低效、浪費現(xiàn)象嚴(yán)重的單位要進(jìn)行嚴(yán)格查處，限制其對土地資源的使用。只有加強人們集約利用土地的意識，才能促使土地集約利用水平得到切實提高。

結(jié)語

我國小城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展的時代，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理念也進(jìn)一步得到深化，土地資源是小城鎮(zhèn)規(guī)模擴展與經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，但區(qū)域土地資源總量的限制決定土地集約利用化是小城鎮(zhèn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的必然之路?，F(xiàn)階段我國小城鎮(zhèn)土地集約利用仍然存在很多不合理的問題，如缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃布局，政府的調(diào)節(jié)作用與市場的調(diào)控機制配合還不完善，科學(xué)技術(shù)投入水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠等，這在很大程度上影響了區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。我國人口規(guī)模的擴大與土地資源緊缺的現(xiàn)狀，對小城鎮(zhèn)實行土地集約利用方面提出更加嚴(yán)格的要求與發(fā)展目標(biāo)，政府新修訂的土地利用規(guī)劃加強了對土地集約利用的指導(dǎo)，可持續(xù)發(fā)展觀與建立資源節(jié)約型社會的戰(zhàn)略目標(biāo)也證明走土地集約的道路符合社會經(jīng)濟的發(fā)展需求。因此要不斷加強小城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)與布局的合理調(diào)整，充分運用制度政策、科學(xué)技術(shù)、土地市場等多種手段來加強土地集約利用，促進(jìn)小城鎮(zhèn)區(qū)域各方面的可持續(xù)發(fā)展，加快我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（作者為凱里學(xué)院副教授）

責(zé)編 /許國榮（實習(xí)）