徐英蘭

摘 要：我國農(nóng)村土地所有權(quán)問題的癥結(jié)主要在于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。法律并沒有規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則，也沒有明確產(chǎn)權(quán)主體和執(zhí)行主體的界限和地位。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度存在法律概念涵義模糊、法律地位缺失、利益虛化的問題，本文從歷史、文化、制度方面分析了集體土地所有權(quán)主體制度缺陷的成因，并在探討了農(nóng)村土地國有化或私有化改革路徑的基礎(chǔ)上，提出了通過完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等土地使用權(quán)而間接強化農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體制度的改革建議。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)民集體；農(nóng)村土地所有權(quán)；農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度

中圖分類號：D922.32 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）07-0061-08

土地改革基本完成之后，我國農(nóng)村掀起了農(nóng)業(yè)合作化高潮。在1956年-1958年的高級社集體土地所有權(quán)階段，農(nóng)民私人土地所有權(quán)被取消，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體變更為高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。在1958年-1982年的人民公社集體所有權(quán)階段，我國實行“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地所有權(quán)制度?！叭壦?、隊為基礎(chǔ)”即以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)，公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊作為各自土地所有權(quán)的主體，對自己的土地享有獨立的所有權(quán)和管理權(quán)。這種“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地所有權(quán)制度被1975年我國《憲法》和1978年我國《憲法》所確認。1982年至今是現(xiàn)行集體土地所有權(quán)階段。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行后，農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料仍歸集體所有，但交由農(nóng)民承包經(jīng)營，集體對承包戶提供管理和服務(wù)，承包戶在承包合同約束下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，集體土地的使用權(quán)與所有權(quán)分離。1982年我國《憲法》以法律形式確認了這一改革成果。此后，我國的《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等都對集體土地所有權(quán)進行了明確規(guī)定，但因為歷史、文化、制度等原因，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度依然存在著法律概念涵義模糊、法律地位缺失、利益虛化等缺陷。

一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度

缺陷的主要表現(xiàn)

（一）農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度的法律概念涵義模糊

法律概念的作用就是用精準的法律語言傳達立法者的意志，讓人們產(chǎn)生非歧義性的正確理解。集體土地所有權(quán)的主體——“農(nóng)民集體”作為一個法律概念，其界定也應(yīng)當力求精準。需要明確的是集體土地所有權(quán)是一種民事權(quán)利，所以“農(nóng)民集體”應(yīng)當屬于民事主體。我國《民法》規(guī)定的民事主體包括自然人、法人和其他組織。“農(nóng)民集體”顯然不屬于自然人和法人，那么是否屬于其他組織呢？在最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見中對“其他組織”作出的司法解釋和所列舉的種類中，“農(nóng)民集體”并不在其中，因此，“農(nóng)民集體”不屬于其他組織?！凹w”是一個含義寬泛且無精確內(nèi)涵的概念，其意指許多人合起來的有組織的整體?！稗r(nóng)民集體”從一定程度上來說是我國計劃經(jīng)濟時期遺留下來的概念，是政治制度變革的產(chǎn)物，準確地說它并不是一個嚴格的法律術(shù)語，因此難以在我國法律制度中被準確定性。但是考慮到長期以來“農(nóng)民集體”已經(jīng)被民眾廣為接受，法律關(guān)于“農(nóng)民集體”的表述也比比皆是，僅僅因為其存在缺陷而將其完全排除在我國法律制度的概念領(lǐng)域之外的做法也不可行。因此，為了使“農(nóng)民集體”真正發(fā)揮其作為集體土地所有權(quán)主體應(yīng)有的功能，明確“農(nóng)民集體”的法律內(nèi)涵就變得至關(guān)重要。

（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律地位缺失

正如我國臺灣地區(qū)學(xué)者史尚寬所言：“為權(quán)利主體，須經(jīng)法律的承認。”[1]“農(nóng)民集體”已經(jīng)得到了法律的承認，但是卻因法律界定的內(nèi)涵不清晰，喪失了應(yīng)有的法律地位。根據(jù)我國《物權(quán)法》第60條的規(guī)定，所有權(quán)的行使主體是村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織或者村民小組以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織?！稗r(nóng)民集體”是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，卻不能作為土地所有權(quán)的行使主體直接對土地進行經(jīng)營、管理?！稗r(nóng)民集體”與這些行使主體之間存在著什么樣的法律關(guān)系？“農(nóng)民集體”作為民事主體的獨立的意思形成和表達制度是什么？[2]行使主體在行使所有權(quán)時是否遵循“農(nóng)民集體”的意志？這些事關(guān)“農(nóng)民集體”切身利益的重要事項法律都沒有做出明確規(guī)定。在這種情況下，農(nóng)民不知“農(nóng)民集體”為何物，加上個別鄉(xiāng)、村干部利用對農(nóng)村土地的支配權(quán)牟取私利，縣、市政府也不同程度地存在著忽視“農(nóng)民集體”土地所有權(quán)的現(xiàn)象，這樣，當三級土地所有權(quán)行使主體的利益發(fā)生沖突時，往往會出現(xiàn)上一級行使主體侵犯下一級行使主體利益的問題。這就進一步加劇了“農(nóng)民集體”的法律地位被架空的可能，結(jié)果是使農(nóng)村集體土地所有權(quán)“在行政權(quán)力控制下成了一種殘缺的所有權(quán)，在村社干部權(quán)力支配下被異化”。[3]因此，賦予“農(nóng)民集體”明確的法律地位，明晰其構(gòu)成要素和運行原則，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)成為一種實實在在的民事權(quán)利是十分必要的。

（三）農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的利益虛化

財產(chǎn)所有權(quán)的根本在于收益權(quán)，社會經(jīng)濟生活中的各個經(jīng)濟主體追逐經(jīng)濟收益是天然屬性?！稗r(nóng)民集體”作為集體土地的所有權(quán)人，應(yīng)當擁有財產(chǎn)并享有經(jīng)濟收益。在農(nóng)民私人的土地所有權(quán)時期，土地的所有權(quán)是農(nóng)民私人，所有權(quán)人獲得了相應(yīng)的報酬。在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段，合作社仍然能夠通過扣除生產(chǎn)費用和留出公積金、公益金的方式實現(xiàn)收益。在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制初期，農(nóng)戶承包經(jīng)營集體土地所得的收益一部分上交給國家，一部分留給集體，剩下的屬于農(nóng)戶自己所有。其中留給集體的部分主要包括農(nóng)戶向村民委員會上繳的村提留，即公積金、公益金、行政管理費等，“農(nóng)民集體”的收益在一定程度上也能得到滿足。

然而，我國于2006年在全國范圍內(nèi)取消了村提留。村提留的取消使得“農(nóng)民集體”完全喪失了其應(yīng)享有的土地利益，事實上“農(nóng)民集體”應(yīng)獲得的土地所有權(quán)利益被享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶分享了，“農(nóng)民集體”的利益因享受不到任何經(jīng)濟收益而被徹底虛化。

二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度

缺陷之成因分析

（一）歷史因素

在建構(gòu)集體土地所有權(quán)主體時，對歷史經(jīng)驗教訓(xùn)予以總結(jié)是十分必要的。集體土地所有權(quán)主體制度出現(xiàn)較大的缺陷是歷史形成的。新中國建立初期，我國面臨著許多困難，國民經(jīng)濟急需恢復(fù)，為此國家提出了實現(xiàn)工業(yè)化的目標，我國農(nóng)村土地法律制度的建構(gòu)也始終圍繞這個目標。在農(nóng)村，為發(fā)展初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，取消了私人土地所有制，將初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社進一步轉(zhuǎn)化為高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社乃至發(fā)展為后來的人民公社。在改革開放、實行社會主義市場經(jīng)濟之前的這一階段可以稱之為社會主義計劃經(jīng)濟體制時期，在這一時期，國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、生產(chǎn)隊課征農(nóng)業(yè)稅，當農(nóng)產(chǎn)品供給出現(xiàn)短缺的時候，國家對主要農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)派統(tǒng)購制度，壓低農(nóng)產(chǎn)品收購價格，提高工業(yè)品銷售價格，因此，農(nóng)村土地所有權(quán)人對其所有物——土地失去了應(yīng)享有的利益。在確立社會主義市場經(jīng)濟后，我國法律規(guī)定繼續(xù)限制土地的自由買賣，土地需通過征收轉(zhuǎn)化為國家所有之后才能進入建筑用地一級市場，政府憑借行政征收的權(quán)力，低價征收農(nóng)用地，然后高價出售，這樣，土地所有權(quán)人的角色就模糊起來。在計劃經(jīng)濟時期，政府的指令性計劃高于一切，“政社合一”的體制使得行政權(quán)力滲透到農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度運行過程中。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在一定程度上集土地所有權(quán)和行政權(quán)于一身，國家和集體的角色含糊不清，甚至出現(xiàn)了一定程度上的利益混同。改革開放時至今日，我國由于實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使農(nóng)村社會發(fā)生了日新月異的變化，但計劃經(jīng)濟時期遺留下來的許多問題依然存在，農(nóng)村土地法律制度始終未能割斷其歷史“臍帶”，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度只能在歷史荊棘下蹣跚前行。

（二）文化因素

我國經(jīng)歷了漫長的封建社會，在封建社會制度下形成了自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟。費孝通的研究揭示了農(nóng)村社會的歷史傳統(tǒng)和倫理價值。村民聚村而居是由小農(nóng)經(jīng)營的模式?jīng)Q定的，村民為了水利的需要，為了安全的需要，在一片土地上耕作，一代一代地在此地生活，逐漸形成家族。村落中的人們習(xí)慣在一個固定的區(qū)域活動，各自保持著孤立的社會圈子。這樣的社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了中國傳統(tǒng)文化中缺乏個人主義，家族組織中的家長在家庭中擁有至高無上的權(quán)力，家庭財產(chǎn)都歸于家長名下，子女在家中沒有獨立的財產(chǎn)，沒有獨立的人格，沒有獨立的意志，這種封建家長制傳統(tǒng)與崇尚自由、民主、平等、意思自治的現(xiàn)代民法精神是格格不入的。而現(xiàn)行關(guān)于集體土地所有權(quán)的立法規(guī)定是需要建立在現(xiàn)代民法精神基礎(chǔ)之上的。在還沒有完全形成民主傳統(tǒng)的農(nóng)村，農(nóng)民對于土地產(chǎn)權(quán)保護的意識還比較淡薄，在這樣一個農(nóng)村社會環(huán)境中，即使設(shè)計再先進、再科學(xué)的法律制度也無法得到很好的貫徹和實施，這也是造成集體土地所有權(quán)主體制度的運行出現(xiàn)困境的原因之一。

（三）制度因素

由于我國的封建家長制傳統(tǒng)再加上新中國成立后實行計劃經(jīng)濟體制，民法長期得不到重視，物權(quán)法理論和物權(quán)立法也一度成為民法體系中最不完善的部分。我國民法學(xué)者比較重視大陸法系的物權(quán)法理論的發(fā)展，由于對傳統(tǒng)所有權(quán)理論的反思不夠，提出了物權(quán)理論應(yīng)采用從“歸屬”到“利用”的理念，因此，我國一直將注意力放在農(nóng)地利用制度的設(shè)計上。改革開放后，我國實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為農(nóng)業(yè)發(fā)展做出了突出的貢獻，促進了農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，改善了農(nóng)民的生活。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是對農(nóng)地利用制度的大膽嘗試，但是其局限性也慢慢顯現(xiàn)出來，其限制了機械化和科學(xué)技術(shù)的大規(guī)模推廣，甚至在一定程度上阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。[4]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制被寫入憲法，倍受青睞，但與此形成鮮明對比的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度備受冷落。不少法律雖然規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，但內(nèi)容極為簡略，更沒有解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛的追責制度和救濟制度。可見，我國法律在制度構(gòu)建上并沒有給予農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度應(yīng)有的關(guān)注，這在無形中阻礙了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度的發(fā)展和完善。

三、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體

制度的改革路徑

根據(jù)物權(quán)法定原則，土地所有權(quán)與土地使用權(quán)一樣具有排他性物權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)應(yīng)受制于所有權(quán)，并與土地所有權(quán)相伴而生。而我國各類法律規(guī)范都存在著“重用益物權(quán)而輕所有權(quán)”的問題，即弱化農(nóng)村集體土地所有權(quán)、強化農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，探討農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度改革的基本路徑，首要問題是要把集體土地所有權(quán)與農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)（用益物權(quán)）作為真正的物權(quán)對待并予以高度重視，防止出現(xiàn)“虛化農(nóng)村集體土地所有權(quán)，強調(diào)其使用權(quán)”的現(xiàn)象。權(quán)利主體是權(quán)利的核心元素，完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)的出路是改革農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度，解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度“法律概念涵義模糊、法律地位缺失、利益虛化”等問題。

我國物權(quán)法在立法時，學(xué)界對于包括土地所有權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)制度的立法上有“一元論”和“三分法”兩種不同的觀點，而不同立法的體例則選擇了不同的改革路徑。

（一）關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體國有化和私有化路徑之否定

梁慧星教授參考大陸法系國家的立法傳統(tǒng)，主張“一元論”，即所有權(quán)制度主體不作為所有權(quán)劃分標準，而以所有權(quán)的標的為劃分標準，將所有權(quán)劃分為不動產(chǎn)所有權(quán)和動產(chǎn)所有權(quán)，構(gòu)建單一的所有權(quán)制度的立法模式，然后在此基礎(chǔ)上再做細分。[5]不少持“一元論”的學(xué)者傾向于將農(nóng)村土地所有權(quán)主體限定為國家所有或私人所有，此為改革路徑之一。

國有化的基本觀點是將農(nóng)村土地集體所有收歸國家所有，賦予農(nóng)民土地永佃權(quán)等使用權(quán)。盡管支持此觀點的學(xué)者認為，國有化不僅維護了生產(chǎn)資料公有制的根本制度，有利于國家宏觀調(diào)控并加強了對農(nóng)村土地的管理，還可以繞開土地產(chǎn)權(quán)歷史追索難題、降低改革成本，但其缺點也是顯而易見的。如果不充分考慮歷史因素（農(nóng)民通過革命取得土地）和農(nóng)民的自身意愿而將農(nóng)村土地國有化，就會傷害農(nóng)民的情感。此外，如果農(nóng)村集體土地全部收歸國有轉(zhuǎn)由政府管控，相比市場調(diào)控，可能會降低土地利用效率，也可能會引發(fā)嚴重的土地腐敗問題。

相比之下，持私有化觀點的學(xué)者則倡導(dǎo)將農(nóng)村土地集體所有變革為農(nóng)民所有，賦予農(nóng)民包括所有權(quán)在內(nèi)的完整土地權(quán)利，即農(nóng)民真正成為農(nóng)村土地所有權(quán)之主體。私有化的觀點主要考慮以下因素：⑴歷史因素。剛建國后的土改運動已經(jīng)證實農(nóng)村土地本來就屬于農(nóng)民所有，土地私有化有助于社會正義的實現(xiàn)。⑵情感因素。與國有化相比，農(nóng)村土地私有化能從根本上保障農(nóng)民的根本利益，激發(fā)農(nóng)民的耕種熱情。⑶抑制腐敗。在一定程度上可以規(guī)范基層政權(quán)及農(nóng)村干部隨意插手農(nóng)村土地管理的不合法行為，從而減少土地腐敗現(xiàn)象。⑷效率因素。私有化的農(nóng)村土地可以自由買賣、抵押，有助于將家庭經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)?；募s化經(jīng)營，提高土地的生產(chǎn)效益；有助于減少掠奪式經(jīng)營等短視行為，實現(xiàn)土地資源在全社會范圍內(nèi)更有效的配置，最終實現(xiàn)農(nóng)村土地市場的繁榮。即使農(nóng)村土地私有化有如此多益處，但土地私有化依然可能會帶來新的社會問題，因為國家很難再像過去一樣通過行政手段對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行限制，因此極易導(dǎo)致土地兼并現(xiàn)象出現(xiàn)，進而產(chǎn)生貧富兩極分化等新問題。[6]

鑒于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體國有化或私有化都存在一定缺陷，近年來有部分學(xué)者試圖跳出國有或私有這一思維定勢，試圖借用儒家的“中庸之道”提出“混合所有制”這一獨特的改革路徑。其實即使“混合所有制”克服了國有化沒有考慮到農(nóng)民意愿問題、土地腐敗問題和私有化的土地兼并、管理問題，也無法解決國有化或私有化的真正落實問題。一方面，國家無力按照現(xiàn)行的土地征用制度實行農(nóng)村土地國有化的贖買，更不能以傷害農(nóng)民的情感為代價通過行政手段無償收回農(nóng)村集體土地，這些都不具有實際的可操作性；另一方面，在私有化過程中，由于土地產(chǎn)權(quán)歷史追索難，同樣會使私有化的實現(xiàn)存在巨大障礙。

除此之外，農(nóng)村集體土地所有權(quán)問題既是法律問題也是政治問題，且政治問題是首要考慮的問題。國有化和私有化都將使農(nóng)村土地利益格局發(fā)生巨變，容易導(dǎo)致社會動蕩，風險極大。國有化可能會傷害到農(nóng)民的利益，影響到農(nóng)村的社會穩(wěn)定。社會主義公有制是我國的根本經(jīng)濟制度，農(nóng)村土地私有化是對這一根本經(jīng)濟制度的挑戰(zhàn)，這無疑也是沒有生存土壤的。

綜上所述，由我國社會主義公有制決定的社會主義農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，適宜的變更方法應(yīng)是繼續(xù)完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)，而不是否定集體所有權(quán)，通過國有或私有的方式再造所有權(quán)；應(yīng)是繼續(xù)提升農(nóng)村集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的效率和權(quán)益配置的公正性，而不是從根本上改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體屬性。

（二）在堅持農(nóng)村土地“農(nóng)民集體”所有的基礎(chǔ)上進一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)

⒈堅持農(nóng)村土地“農(nóng)民集體”所有。雖然由于歷史、文化、制度等方面的原因，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度存在不少缺陷，但正如前文所論述的那樣，在現(xiàn)有條件下，將農(nóng)村土地集體所有進行國有化或私有化甚至混合制化，都不具有現(xiàn)實意義。而堅持農(nóng)村土地“農(nóng)民集體”所有反而可能是探尋進一步改革農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的有效路徑，當然此處之改革實為“完善”之意。且此種觀點已經(jīng)獲得不少學(xué)者的支持。如王利明教授就主張保持民法通則中規(guī)定的“三分法”，即國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和個人所有權(quán)。[7]現(xiàn)行《物權(quán)法》采納了“三分法”的立法模式，將農(nóng)村土地所有權(quán)制度規(guī)定為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)。我國《物權(quán)法》把維護國家基本經(jīng)濟制度置于優(yōu)先地位，將其作為基本原則而成為我國《物權(quán)法》的核心，貫穿并體現(xiàn)在整部《物權(quán)法》的始終。這種立法體例將我國《憲法》中的“所有制”之“所有”借入為物權(quán)法之“所有權(quán)”之“所有”，這既完全符合合憲性要求，又維護了立法者正確的治國理念。[8]此種“三分法”肯定了集體所有權(quán)制度，即堅持農(nóng)村土地繼續(xù)為“農(nóng)民集體”所有。

正如我國《物權(quán)法》第59條明確規(guī)定的那樣：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。農(nóng)村集體土地所有權(quán)在權(quán)能上就應(yīng)當具有所有權(quán)的完整性。但與國有土地所有權(quán)的效力、權(quán)能相比，現(xiàn)實中的集體土地所有權(quán)主體法律虛位使得集體土地所有權(quán)呈現(xiàn)出不完整性。因此，雖然應(yīng)堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度，但必須對其進行進一步完善。

⒉完善現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。雖然我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度存在法律概念涵義模糊、法律地位缺失、利益虛化等問題，但并不代表問題的解決一定要采用直接一步到位的方式。尤其是這些問題已在我國農(nóng)村根深蒂固，任何激進的解決方式都是不可取的，甚至?xí)l(fā)社會問題。雖然現(xiàn)在不少學(xué)者仍然認為農(nóng)村土地集體所有與民事主體“二分法”（自然人和法人）相矛盾而導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)不清，應(yīng)該廢除，但實際上，以上這些問題只是表象，這些問題的出現(xiàn)并不是由農(nóng)村土地集體所有本身（即產(chǎn)權(quán)歸屬問題）導(dǎo)致的，而是由于在現(xiàn)有法律規(guī)范條件下，農(nóng)村土地集體所有權(quán)缺乏保障無法真正實現(xiàn)其應(yīng)有的權(quán)能，進而產(chǎn)生了以上問題。因此，筆者認為，我們要做的不是否定農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度，而是要完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度，即解決農(nóng)村土地集體所有權(quán)各項權(quán)能的實現(xiàn)問題。

根據(jù)法律哲學(xué)和法律實證主義分析，問題的解決往往是在動態(tài)中實現(xiàn)的。通過直接確定其法律概念、提升其法律地位、實在化其利益等方式，只是暫時解決了表面問題，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)的使用、收益等權(quán)能依然無法動態(tài)運行。

無法實現(xiàn)的權(quán)利不是權(quán)利。只有通過進一步完善現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等使用權(quán)，從而實現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)能，逐步構(gòu)建新型農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度，才是我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度完善的有效路徑。

我國《物權(quán)法》規(guī)定，所有權(quán)的積極權(quán)能包括“占有、使用、收益和處分”。因此，要保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，必須先保證其使用、收益和處分權(quán)能的真正實現(xiàn)。如推進農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，強化其使用權(quán)能；實行集體土地有償使用制度，完善集體土地所有權(quán)收益權(quán)能；改革征用集體土地辦法，完善集體土地所有權(quán)處分權(quán)能。[9]考慮到我國現(xiàn)行法律制度推進情況和現(xiàn)實緊迫性，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行物權(quán)化的完善是首要任務(wù)。2003年3月1日施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當事人雙方應(yīng)當簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當報發(fā)包方備案”。這一規(guī)定使承包人對農(nóng)村土地使用權(quán)的處分受到了發(fā)包方的限制，這雖然是為了保護集體利益，但卻違反了市場規(guī)律，增加了轉(zhuǎn)讓成本，反而不利于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的實現(xiàn)。此外，2007年10月1日開始實施的《物權(quán)法》第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”；第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”。我國《物權(quán)法》只是強調(diào)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)占有、使用、收益的權(quán)能，而土地承包經(jīng)營權(quán)人的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)對象等依然受到了很大限制。

為引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2014年11月20日發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中指出：“要堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展，即堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)”。此后，國務(wù)院辦公廳又于2014年12月30日發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），這是首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展的全國性指導(dǎo)文件。該《意見》明確將土地經(jīng)營權(quán)分離出來，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行分類指導(dǎo)，并強調(diào)指出：“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”。通過這兩部法規(guī)，我國的法律規(guī)定終于放開了農(nóng)村產(chǎn)品交易品種（除宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、農(nóng)戶持有的集體資產(chǎn)股權(quán)外），農(nóng)戶可以自主決定所擁有的產(chǎn)權(quán)是否入市流轉(zhuǎn)交易，同時流轉(zhuǎn)交易的受讓方在原則上也沒有了資格限制，這不僅擴大了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)范圍，而且充分激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情。

此外，將土地經(jīng)營權(quán)從原有的土地承包經(jīng)營權(quán)中獨立出來，形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”格局，使土地在流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬關(guān)系更加清晰，這不僅不會侵害農(nóng)戶承包權(quán)和集體土地所有權(quán)的利益，而且還會減少農(nóng)民對失去土地承包關(guān)系的擔憂，為土地在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了必要條件。[10]

我國農(nóng)村土地問題的癥結(jié)主要在于農(nóng)村集體土地所有權(quán)。土地所有權(quán)制度關(guān)系著國家的穩(wěn)定，國家對此制度的設(shè)計應(yīng)盡可能完善。因此，應(yīng)在繼續(xù)堅持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，不斷完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等使用權(quán)，通過真正實現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)能來健全和強化農(nóng)村集體土地所有制，從而以最小的成本解決農(nóng)村土地問題，使農(nóng)村集體土地所有制這種我國特有的、具有“本土化根基”的土地制度更好地發(fā)揮作用。這條改革路徑也正與我國2014年11月至12月間頒布實施的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》兩部行政規(guī)章中所包含的路徑相吻合。

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（責任編輯：馬海龍）

Abstract：The crux of our country's rural land ownership problems mainly depends on rural collective land ownership system.Laws do not stipulate that “the peasants collective” are as a constitution and operational principle of land ownership subject，and do not clear the boundary and status of property right subject and executive body.There exist problems such as vagueness of legal concepts and connotations，loss of legal status and vagueness of benefit in rural collective land ownership subject system.The paper analyzes the causes of defects of collective land ownership subject system from perspectives of history，culture and system，and on the basis of discussing rural land nationalization and privatization reform path，comes up with the reform suggestion that is through perfecting land use right including the right to rural land contractual management to indirectly enhance rural collective land ownership.

Key words：peasants collective；rural land ownership；rural collective land ownership subject system