李洋

摘 要：土地價格的扭曲在法律層面上受土地權(quán)利設(shè)置、土地用途管制制度、地方“土地財政”的影響最為明顯，致使國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的價格未能準確體現(xiàn)其價值。因此，在我國，土地權(quán)利的設(shè)置需要重構(gòu)，以增強土地權(quán)利的收益能力；土地用途管制犧牲的土地部分價值應(yīng)予以補償；地方土地收益分配不公平，應(yīng)平衡收益分配并適度向農(nóng)村傾斜；構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價”。

關(guān) 鍵 詞：土地價格；土地成本；土地財政；土地收益

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）07-0110-07

一般認為，土地價格的扭曲有兩方面的直接原因：一是土地供需矛盾；二是土地市場機制不健全。但筆者認為，土地價格的形成有一個穩(wěn)定的因素極易被經(jīng)濟學(xué)者忽視，那就是土地權(quán)利。土地權(quán)利的設(shè)置和權(quán)利內(nèi)容是影響土地價格的基本因素。在現(xiàn)有的土地制度下，不同的土地權(quán)利的價格無法統(tǒng)一，土地市場被國家（實際上是各級政府）壟斷，是完全的賣家市場，土地價格無法真實反映其價值。因此，從法律層面分析土地價格形成的原因有助于從權(quán)利重構(gòu)的角度出發(fā)扭轉(zhuǎn)土地價格扭曲的局面。

一、土地價格最基本的來源是土地權(quán)利

土地權(quán)利是土地價格成分構(gòu)成中最基本的因素，拋開土地權(quán)利論土地價格猶如“無本之木”。原因有兩方面：一是土地權(quán)利本身具有財產(chǎn)性質(zhì)，又稱土地產(chǎn)權(quán)。權(quán)利人根據(jù)權(quán)利內(nèi)容的不同對土地享有收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)，從而獲得經(jīng)濟利益，所以土地權(quán)利能夠貨幣化、資本化投入到市場，成為土地價格構(gòu)成中相當(dāng)穩(wěn)定的成分；二是對土地權(quán)利的規(guī)制，限制了權(quán)利財產(chǎn)價值潛能的發(fā)揮。對同等權(quán)利的不同規(guī)制，造成了土地市場的不公平競爭，致使土地價格扭曲。因此，土地價格應(yīng)從土地權(quán)利的角度進行研究與分析。

（一）我國土地權(quán)利的設(shè)置

我國現(xiàn)今的土地權(quán)利體系是以憲法為基礎(chǔ)建立的。憲法明確了我國是社會主義國家，生產(chǎn)資料的公有制是經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)，公有制在土地權(quán)利上的設(shè)置表現(xiàn)為土地的國家和集體所有?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“城市的土地屬于國家。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@是我國土地權(quán)利的基本劃分。我國的土地所有權(quán)絕對公有，不存在土地私有的例外?！段餀?quán)法》第47條規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有”。在討論土地的集體所有時，通常指的是農(nóng)村集體，城鎮(zhèn)集體（城鎮(zhèn)集體企業(yè)）的所有權(quán)主體在本質(zhì)上是缺位的。[1]

公民個體、組織、企業(yè)享有的土地權(quán)利主要是土地的用益物權(quán)，即建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)。將土地所有權(quán)與使用權(quán)剝離，一是確保土地作為生產(chǎn)資料的社會主義公有制性質(zhì)，二是為了發(fā)揮土地的經(jīng)濟價值。在城鄉(xiāng)二元體制下，從事農(nóng)業(yè)活動的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者（通常是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶）享有土地承包經(jīng)營權(quán)，通過與集體簽訂承包合同，有償或者無償獲得一定期限內(nèi)集體農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)利；集體經(jīng)濟組織的成員享有宅基地使用權(quán)，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設(shè)施?！段餀?quán)法》第152條將其限定為農(nóng)村居民因建造自有住宅而對集體所有土地的占有、使用的權(quán)利。[2]故宅基地使用權(quán)的主體是特定的，僅限于農(nóng)村居民；地役權(quán)是指依合同的約定而以他人土地供自己土地的方便和利益之用的權(quán)利，[3]權(quán)利人為沒有特別的限定，為土地的所有人或者使用人；建設(shè)用地使用權(quán)，是指在國有土地或者集體土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施并保有其所有權(quán)為目的的占有、使用、收益土地的權(quán)利。集體土地的建筑用地使用權(quán)是不完整的，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等少數(shù)情況下外，需要通過征收程序轉(zhuǎn)化為國有才能真正實現(xiàn)。

（二）土地權(quán)利內(nèi)容的不同導(dǎo)致土地市場的差異

在我國現(xiàn)有的土地制度下，土地的所有權(quán)不能交易，只存在集體所有權(quán)向國家所有權(quán)的單向流動，國家征收集體土地的補償不能看做是所有權(quán)交易價格，所以通常我們說的土地價格是土地使用權(quán)的價格，土地使用權(quán)的內(nèi)容不同形成了土地市場價格的差異。土地權(quán)利被認為是一種權(quán)利束或者權(quán)利群，土地權(quán)利內(nèi)容的不同限制了土地權(quán)利的行使范圍。就土地流轉(zhuǎn)市場而言，建設(shè)用地一級市場被國家壟斷，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供應(yīng)來源于國家對國有土地的出讓，當(dāng)然，通過劃撥取得的土地使用權(quán)要進入市場也需要繳納土地出讓金。總之，國家土地所有權(quán)是最為完整的。

集體土地在土地一級市場沒有主動權(quán)，只有被國家征收之后才能投放到土地市場。經(jīng)過征收，集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給國家，國家可以通過出讓土地獲得土地收益。根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”。農(nóng)民集體的土地被征收轉(zhuǎn)用，國家只按照農(nóng)地原有的用途給予補償，但是轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地出讓后，地方政府即可獲得巨額的土地收益，這就是被詬病已久的“土地財政”?？陀^地說，“土地財政”是分稅制的直接產(chǎn)物，但集體土地和國家土地權(quán)利內(nèi)容的鴻溝是“土地財政”的根源。處于同等物權(quán)地位的土地國家所有權(quán)和集體所有權(quán)實際是不平等的，集體所有權(quán)讓位于國家，公權(quán)干預(yù)農(nóng)民私人地權(quán)強度過大。此外，我國實行嚴格的土地用途管制，單位和個人不能改變土地的用途，農(nóng)地轉(zhuǎn)用被嚴格禁止。雖然我國的土地權(quán)利體系中沒有土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置，[4]但實際上這種權(quán)利被國家所獨占，國家壟斷了土地發(fā)展權(quán)，因此，國家也壟斷了土地一級市場。征收時，國家按照農(nóng)地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)投資成本對農(nóng)民進行補償，但在出讓的時候，土地的性質(zhì)已經(jīng)從農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，對其進行城鎮(zhèn)土地的分等定級、評估價格，對于城鎮(zhèn)建設(shè)用地價格的評估則參照其他同等級的土地收益，當(dāng)然，該土地在農(nóng)用地性質(zhì)下的土地收益根本無法和城鎮(zhèn)建設(shè)用地相比，但經(jīng)過征收之后就發(fā)生了巨大的變化，這一變化為土地帶來的增值和經(jīng)濟價值被國家拿走，土地權(quán)利的市場價格差異隨之產(chǎn)生。

（三）土地權(quán)利的限制加劇了土地價格差異

凡因國家行為而致個人的權(quán)利無法完善行使的，均可構(gòu)成權(quán)利限制。[5]對土地權(quán)利的限制存在于兩個方面，一是權(quán)利的設(shè)置上，國有土地與集體土地的差別；二是權(quán)利的行使上，國家對土地權(quán)利人現(xiàn)有的土地權(quán)利進行界定或者干預(yù)，從而導(dǎo)致其權(quán)利不完整。土地的稀缺性要求對有限的土地進行合理的利用，土地利用后果的社會性要求公權(quán)力予以干預(yù)，對土地進行管理。

我國《土地管理法》限制集體建設(shè)用地進入土地交易市場，集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)主體虛化，作為基本物權(quán)其對世性不足。在征收過程中，集體土地只能服從于公共利益，然而公共利益的界定一直是個難題，列為符合公共利益的土地征收沒有反轉(zhuǎn)的期待可能性。這種權(quán)利的限制使集體土地與國有土地的市場競爭成為不可能，公法的強制效力排擠了平衡權(quán)利個體的私法法益。農(nóng)村集體土地不僅承擔(dān)了農(nóng)村居民的生活保障功能，還承擔(dān)了直接經(jīng)濟價值之外的生態(tài)保護功能，而城市建設(shè)用地的這種功能負擔(dān)十分有限或者說基本被剝離。集體土地不能主動放棄這樣的功能負擔(dān)，在國家征收轉(zhuǎn)用時獲得的補償也未考慮到其生態(tài)價值，集體土地承擔(dān)的這一社會義務(wù)，在土地所有權(quán)喪失時沒有得到同等的權(quán)利作為交換。集體土地對于這種權(quán)利限制的忍受是無償?shù)?、無條件的，那么，基于經(jīng)濟法公平的原則和“特別犧牲”理論的要求，應(yīng)當(dāng)作出合理補償，且該補償應(yīng)當(dāng)還原財產(chǎn)應(yīng)有的價值，[6]但是，《土地管理法》并無相關(guān)規(guī)定。

土地自身權(quán)利的行使也受到不同的限制，如《關(guān)于保護地震臺站觀測環(huán)境的暫行規(guī)定》中明確規(guī)定地震臺站附近禁止進行對觀測有影響的工程建設(shè)。這種對權(quán)利行使上的限制的正當(dāng)性前提是公共利益的需要，土地權(quán)利人的合法權(quán)利受到了限制，壓縮了其正當(dāng)行使土地權(quán)利的自由空間，土地能夠為其帶來的經(jīng)濟利益也隨之減弱?？梢哉f，權(quán)利人為公共利益作出的特別犧牲應(yīng)當(dāng)獲得補償。但在我國，除了《防洪法》規(guī)定蓄滯洪區(qū)可以按照規(guī)定獲得補償以外，在行使過程中的土地權(quán)利限制往往是無償?shù)摹?/p>

權(quán)利設(shè)置上的限制影響了土地市場的供給，權(quán)利行使上的限制影響了土地經(jīng)濟效益的發(fā)揮。供需狀況決定了獲得土地的金錢代價，經(jīng)濟效益的變化和差別決定了土地能帶來的收益多少，這兩個層面的土地權(quán)利限制在土地交易過程中是不得不考慮的因素。因此筆者認為，土地權(quán)利的限制加劇了權(quán)利內(nèi)容上的土地價格差異。

二、土地價格等級產(chǎn)生的權(quán)利外在因素

（一）對土地用途的劃分導(dǎo)致土地價格等級的出現(xiàn)

我國實行嚴格的土地用途管理制度，《土地管理法》對土地用途進行管制，一塊土地不可能完全按照權(quán)利人的意愿進行任意開發(fā)和使用。在這種制度安排下，土地以農(nóng)用地和非農(nóng)建設(shè)用地的不同方式參與經(jīng)濟發(fā)展剩余分配，[7]農(nóng)用地（尤其是基本農(nóng)田）的用途受到嚴格限制，只有經(jīng)過嚴格的征收程序才能將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。

土地用途限制的基礎(chǔ)是國家壟斷土地發(fā)展權(quán)。國外關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的制度安排大致有兩種：一是土地發(fā)展權(quán)歸屬于國家，單位或者個人想改變土地用途需向國家支付費用購買該權(quán)利；二是土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有人，國家通過購買該權(quán)利來限制土地用途。我國沒有明確的土地發(fā)展權(quán)設(shè)置，但實質(zhì)上歸屬于國家。與國外不同的是這種從土地所有權(quán)中拆分出來的權(quán)利為國家絕對享有，單位和個人沒有可以改變土地用途的權(quán)利途徑?？梢姡覈鴮ν恋赜猛竟苤圃跈?quán)利設(shè)置上是十分嚴格的。

土地用途的劃分帶來了土地價值的較大差異。農(nóng)用地的價值來源于其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中作為生產(chǎn)要素所起的作用，其價值嚴重依賴于土地的級差，但是農(nóng)用地本身蘊含的生態(tài)價值往往被忽視，農(nóng)地價格主要通過土地承包權(quán)得以實現(xiàn)，村集體成員與集體簽訂土地承包合同獲得一定期限的土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民可以自己經(jīng)營也可以將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去獲得地租，農(nóng)地的價值具體表現(xiàn)為承包款、租金等。農(nóng)地受土地級差的影響，價值也有較大的差異。建設(shè)用地的價值主要受區(qū)位因素影響，建設(shè)用地犧牲了土地本身的生態(tài)價值，換來了能夠帶來直接經(jīng)濟效益的建設(shè)投資。從這個意義上來說，建設(shè)用地的價值相對于農(nóng)用地是十分穩(wěn)定的，而且在相當(dāng)?shù)钠谙迌?nèi)，建設(shè)用地的價值是呈現(xiàn)穩(wěn)定而快速上升的趨勢，這是農(nóng)用地?zé)o法實現(xiàn)的?？傊?，不同土地用途的價值是存在差別的，加之國家實行土地分等定級和估價制度，產(chǎn)生土地價格等級是必然的。

（二）土地管制中的供應(yīng)偏向是土地價格等級差異的主觀動因

國家對土地用途的管制還表現(xiàn)在土地的供應(yīng)上。城鎮(zhèn)建設(shè)用地主要有工業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅用地、公益公共事業(yè)用地，這種土地功能的劃分使政府陷入“土地財政”的漩渦，對不同功能區(qū)的土地供應(yīng)失衡，造成建設(shè)用地市場價格進一步的扭曲。一方面，地方政府為吸引投資建廠將多數(shù)建設(shè)用地用來保證工業(yè)用地，甚至不惜以零工業(yè)地價和負工業(yè)地價的代價吸引外來投資。如2012年三星落戶西安，不但獲得了土地和無償建筑物的使用權(quán)，還獲得各項補貼。[8]地方政府以吸引投資獲得豐厚的稅收，又以稅收來填補土地出讓的窟窿是“土地財政”的基本思維邏輯；另一方面，商業(yè)用地、住宅用地的供應(yīng)偏緊，但市場存在剛性需求，供不應(yīng)求抬高了土地價格，在出讓過程中，政府又獲得一筆豐厚的土地收益。如此一來，土地用途管制中的供應(yīng)偏向又造成了建設(shè)用地市場內(nèi)部的價值偏離，土地價格畸高或者畸低。

農(nóng)村集體建設(shè)用地沒有直接進入建設(shè)用地市場的權(quán)利基礎(chǔ)，國家對土地一級市場的壟斷以及土地用途的管制共同造就了建設(shè)用地市場的緊缺，國家控制土地供應(yīng)，建設(shè)用地需求者又無法通過改變農(nóng)地的用途來獲得土地，在供需矛盾加劇的情況下，農(nóng)村集體建設(shè)的隱形市場形成。但是，農(nóng)村集體建設(shè)用地沒有參與市場的合法性，一方面加劇了市場土地供需矛盾，帶來土地價格的巨大差異；另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o法發(fā)揮自身的經(jīng)濟價值，致使土地價格殘缺。

（三）“土地財政”是土地價格扭曲的直接原因

起源于上世紀90年代的“土地財政”是分稅制改革的直接產(chǎn)物。土地財政為地方城市化發(fā)展提供了前所未有的優(yōu)勢條件，尤其在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有不可替代的作用。地方政府從土地的出讓過程中獲得了豐厚的收益（2011年土地出讓金達到3.15萬億元），這筆巨額收益不僅用于城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)，還有相當(dāng)比例的資金投入到農(nóng)田水利建設(shè)和教育基金之中，給地方發(fā)展提供了巨大的資金支持，但這種正面光輝卻常常被其負面效應(yīng)掩蓋。按照農(nóng)用地原有用途進行補償?shù)膹娭普魇?，嚴重割裂了農(nóng)民土地增值收益的可能，農(nóng)民集體對土地不但沒有定價權(quán)，甚至連征收決定的否決權(quán)都沒有。強大的公權(quán)力不僅壟斷了土地一級市場，也控制了二級市場。以極低的農(nóng)用地成本獲得高額的城市建設(shè)用地價值的誘惑刺激著政府成為土地價格的食利者。

“土地財政”主要的收益來源于房地產(chǎn)稅收和國有土地出讓金。[9]通過供求關(guān)系尋求收益的最大化是土地財政巨大收益運作的基本模式。政府對建設(shè)用地的供應(yīng)規(guī)劃有一定的偏向，對工業(yè)用地的供應(yīng)遠遠大于商業(yè)用地和住宅用地。在城市建設(shè)用地總量基本不變的情況下，工業(yè)用地的低成本出讓壓低了土地價格，商業(yè)用地、住宅用地的供不應(yīng)求卻逆向抬高了土地價格、房產(chǎn)價格。

市場經(jīng)濟的誘惑喚醒了農(nóng)民土地權(quán)利意識，也激發(fā)了農(nóng)民對非農(nóng)土地使用權(quán)增值收益的權(quán)利訴求。農(nóng)民不再滿足于土地承包經(jīng)營權(quán)所帶來的現(xiàn)實土地收益，也無法再忍受土地被征收所帶來的巨大利益差，在利益的刺激下，農(nóng)村集體建設(shè)用地的隱形市場逐漸形成，但土地價格差的直接原因是城鄉(xiāng)分離的土地價格體制，這種制度使集體建設(shè)用地本身無法獲得同國有土地相當(dāng)?shù)膬r格收益，致使農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性市場出現(xiàn)惡性競爭，競相壓價，加劇了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的價格差距。

三、關(guān)于“同地、同權(quán)、同價”的理性思考

關(guān)于同地。土地用途管制和土地用途劃分有堅實的理論基礎(chǔ)，世界上多數(shù)國家都對土地實行用途管制和用途劃分。土地作為稀缺性的生產(chǎn)資料承擔(dān)了眾多的社會義務(wù)，不可能隨意開發(fā)利用。國家對土地用途管制的基礎(chǔ)來源于權(quán)利讓渡的“公民契約”，公民將部分權(quán)利讓渡給國家，通過國家來管理社會。國家為了維持良好的社會管理秩序，提高土地利用效率，有權(quán)對土地進行用途嚴格管制和用途劃分。筆者認為，土地用途的劃分應(yīng)依據(jù)土地功能來進行，土地具有生產(chǎn)功能、承載功能、可耕功能、景觀功能等，另外，土地還具有儲蓄功能、保障功能、資本功能等社會性功能。土地具有異質(zhì)性，其自身的差異是進行用途劃分時不得不考慮的因素，這樣，將土地劃分為建設(shè)用地和農(nóng)用地就有了合理性。農(nóng)用地主要承擔(dān)了糧食生產(chǎn)的功能，該功能要求不破壞土地的自然屬性，不喪失其生態(tài)價值，而建設(shè)用地則犧牲了這部分價值。建設(shè)用地很難恢復(fù)其原始的生態(tài)屬性，所以，土地用途的轉(zhuǎn)變幾乎是單向的，只可能從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。面對這種不可逆的土地流向，國家在考慮土地利用時變得十分慎重甚至嚴格，土地用途的嚴格管制變得十分必要。土地管制和用途劃分雖然限制了土地自由經(jīng)濟價值的發(fā)揮，但如果放任土地的隨意使用，將造成土地資源的極大浪費和社會秩序的混亂。土地用途管制和劃分將不同的土地歸類，也使土地異質(zhì)性分布變得清晰，可以同種方式利用的土地被劃歸同種用途，這就是所謂的“同地”。也就是說，“同地”是根據(jù)國家出于土地資源管理上的考慮而劃定的用途上近似或相同的土地，而不是任意兩塊地貌相同的土地?！巴亍钡挠猛竟苤坪蛣澐质浅鲇诟邔哟蔚睦硇运伎?，具有不可否定的秩序價值。

關(guān)于同權(quán)?！巴瑱?quán)”就是將集體和國家土地所有權(quán)放在平等的物權(quán)基礎(chǔ)上，但現(xiàn)實中是否定了這樣的平等物權(quán)基礎(chǔ)，出現(xiàn)這種情況的原因在于城鄉(xiāng)分割的土地二元制結(jié)構(gòu)。1998年的《土地管理法》打破了之前集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地間平等的地位，并強行斷絕了集體建設(shè)用地進入土地市場的路徑，規(guī)定“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，[10]除了農(nóng)村少量用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和公共設(shè)施等的建設(shè)用地之外，集體建設(shè)用地基本喪失了進入建設(shè)用地市場獲取高額的投資建設(shè)收益的權(quán)能。筆者認為，在現(xiàn)有的權(quán)利制度下，集體土地所有權(quán)弱化，從進入建設(shè)用地市場這一點來說其物權(quán)的對世性嚴重殘缺。土地價格的扭曲根源在于土地權(quán)利的扭曲，首先，集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)地位不平衡。集體土地所有權(quán)不僅主體虛化，而且作為權(quán)利主體的集體明顯低于國家；其次，集體土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容失真，所謂所有權(quán)是指對特定的物排他的全面的支配權(quán)，[11]但在征收過程中，集體所有權(quán)要服從國家，這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是單向不可逆的，集體所有權(quán)的處分權(quán)、支配權(quán)沒有實現(xiàn)的可能；再次，集體土地的權(quán)利恢復(fù)在于集體建設(shè)用地進入土地市場的自主性、自由性，解除入市限制，讓集體建設(shè)用地能夠自主決定、自由進出建設(shè)用地市場，能夠盤活集體閑置地，使集體土地的權(quán)利恢復(fù)飽滿。

關(guān)于同價。對“同價”的認識不能機械的理解為所有土地都是相同價格，這樣就完全喪失了市場的作用，違背了經(jīng)濟規(guī)律。筆者認為，“同價”指的是在相同土地用途下，土地權(quán)利人可以自由地進入土地市場成為平等的市場主體，通過市場競爭實現(xiàn)土地真實的價值?！巴瑑r”實質(zhì)上是價格資格的平等而不是交易價格的同等。城鄉(xiāng)二元體制造成了農(nóng)村和城市土地價格的巨大差異，農(nóng)村土地與財富的關(guān)系遠遠沒有城市體現(xiàn)的那么明顯，這是城鄉(xiāng)土地收益差異的重要原因。在現(xiàn)有的制度前提下，實現(xiàn)“同地、同價”難以想象，要實現(xiàn)“同價”的目標首先要沖破土地的城鄉(xiāng)二元體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場，通過市場競爭調(diào)節(jié)土地價格。首先，土地同價的基礎(chǔ)是土地權(quán)利平等，權(quán)利平等才有在市場環(huán)境下平等競爭的條件，國有建設(shè)用地能夠入市交易，相應(yīng)的集體建設(shè)用地也應(yīng)具備入市的資格能力；其次，土地同價的必備條件是土地用途規(guī)劃和用途管制。實行用途規(guī)劃和管制才能讓同樣用途的土地在同一市場公平競爭。凡是符合土地用途規(guī)劃和管制的，在土地市場中不應(yīng)區(qū)分國有還是集體所有，改變目前根據(jù)土地所有權(quán)歸屬來決定土地價格的現(xiàn)狀，避免“權(quán)利歧視”；再次，強調(diào)基準地價的服務(wù)性。自由市場具有盲目性，需要政府宏觀指導(dǎo)、調(diào)控，解決當(dāng)今基準地價更新不及時、超期使用的問題，服務(wù)土地市場?！巴瑑r”要從制度理性和市場自由競爭出發(fā)，保障公民財產(chǎn)性權(quán)利實現(xiàn)的可能，只要土地價格與土地價值不致發(fā)生偏離，“同價”也就得以實現(xiàn)。

綜上，筆者認為，在我國，培育建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場是平衡土地價格的關(guān)鍵。

第一，解決集體建設(shè)用地進入市場的資格問題。集體建設(shè)用地隱性市場的存在早已成為事實，集體土地入市也有實踐的實例可供研究，將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進行建設(shè)并不違背土地用途管制的本質(zhì)，因此，應(yīng)從法律上將隱性市場變成規(guī)范市場，修改《土地管理法》，允許集體建設(shè)用地作為市場客體進入統(tǒng)一市場，至少可以進行經(jīng)營性集體建設(shè)用地進入市場的嘗試。

第二，構(gòu)建價格機制。建立集體建設(shè)用地分等定級和估價制度，有利于土地的有效利用及合理土地價格的形成。固定交易場所，既能夠集中土地交易流，擴大可比價格范圍，平抑地價，還能夠?qū)κ袌鲂袨檫M行規(guī)范。明確土地權(quán)屬，將權(quán)屬登記作為交易的必須條件，避免交易混亂。規(guī)范中介服務(wù)機構(gòu)，疏通交易信息渠道，打破信息不對稱的局面。

第三，構(gòu)建土地價格規(guī)制機制。建立獨立的集體建設(shè)用地基準地價制度，發(fā)揮政府指導(dǎo)定價的服務(wù)功能，對政府價格的違法行為進行規(guī)制。這里的違法應(yīng)包括對基準地價逾期不予修正的不作為行為。建立集體建設(shè)用地準入的調(diào)控機制，堅持土地供需平衡的原則，避免大量的集體建設(shè)用地同時涌入市場，形成供應(yīng)的惡性膨脹，造成土地價格的扭曲。地價畸形的情形，國家享有以基準價或者底價優(yōu)先購買的權(quán)利，以此保障集體成員的利益，穩(wěn)定土地市場價格。

土地價格應(yīng)反映土地本身的價值，土地價格本身受多種因素影響，從法律角度分析，權(quán)利設(shè)置的影響是穩(wěn)定和深遠的。重構(gòu)土地價格的結(jié)構(gòu)需要在以下幾個方面作出努力：一是通過土地權(quán)利制度的改革重構(gòu)權(quán)利結(jié)構(gòu)，在權(quán)利的設(shè)置上明確土地權(quán)利的歸屬，回歸物權(quán)的本質(zhì)，強化集體所有權(quán)主體的地位和集體建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能，讓土地權(quán)利的財產(chǎn)性權(quán)能更加豐富；二是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地進入土地市場的路徑，實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”。在土地行政管理上應(yīng)更加尊重農(nóng)民的權(quán)利，給予農(nóng)村集體成員應(yīng)更多的補償，提高補償水平，使農(nóng)民真正地從土地權(quán)利中獲得財產(chǎn)收益。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

Abstract：At the legal level，the distortion of land price is influenced most obviously by land right setting，land use regulation system and local “l(fā)and finance”，which makes the price of state-owned construction land and collective construction land not show their value accurately.Therefore，the setting of land right needs a reconstruction to enhance the income ability of land right.The value of land that is wasted because of land use regulation needs compensation.Due to that local land income distribution is unfair；it should balance income distribution and lean moderately to the countryside.Building a unified urban and rural land market is to realize “same land， same right and same price”.

Key words：land price；land cost；land finance；land revenue