沙金

摘 要：我國行政復(fù)議制度在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)和保障行政相對人合法權(quán)益方面發(fā)揮了積極的作用，但同時也暴露出了諸多缺陷。本文認(rèn)為，各地開展的行政復(fù)議委員會試點工作，通過改變復(fù)議機(jī)構(gòu)與復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系、復(fù)議機(jī)構(gòu)的組成、審理程序等方面提升了復(fù)議的公正性與專業(yè)性。為進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議委員會的作用，應(yīng)在總結(jié)各地行政復(fù)議委員會試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒其他國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗，構(gòu)建我國的行政復(fù)議委員會制度。

關(guān) 鍵 詞：行政糾紛;行政復(fù)議;行政復(fù)議委員會

中圖分類號：D922.112 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）07-0087-07

2008年9月，國務(wù)院法制辦發(fā)布了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》，這標(biāo)志著我國行政復(fù)議制度改革進(jìn)入了新階段，以行政復(fù)議委員會模式的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革正式啟動。隨著試點工作的不斷推進(jìn)，形成了以北京和哈爾濱為代表的行政復(fù)議委員會模式，并在保證復(fù)議的公正性和專業(yè)性上發(fā)揮了重要作用。然而，行政復(fù)議委員會模式的改革與我國現(xiàn)行《行政復(fù)議法》對行政復(fù)議的功能定位以及相關(guān)制度設(shè)計存在一定的沖突，導(dǎo)致行政復(fù)議委員會難以充分發(fā)揮作用。因此，總結(jié)和研究各地試點經(jīng)驗，借鑒其他國家和地區(qū)的相關(guān)制度，加快行政復(fù)議委員會制度建設(shè)，對發(fā)揮行政復(fù)議委員會在公正性和專業(yè)性方面的優(yōu)勢，完善我國行政復(fù)議制度具有重要意義。

一、行政復(fù)議功能錯位導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)陷入困局

行政復(fù)議功能的定位直接影響行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、復(fù)議程序、復(fù)議審理機(jī)制等方面的具體制度設(shè)計，而具體的制度設(shè)計是否有利于實現(xiàn)公正復(fù)議，關(guān)系到行政復(fù)議的公信力。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于行政復(fù)議功能的理論學(xué)說主要有：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督說、相對人權(quán)利救濟(jì)說、行政爭議解決說。持權(quán)力監(jiān)督說的學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下層級權(quán)力監(jiān)督關(guān)系，行政復(fù)議行為實質(zhì)上仍是一種行政機(jī)關(guān)的行政活動，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人之間是一種行政監(jiān)督關(guān)系，與申請人之間仍是一種行政管理關(guān)系，因此，行政復(fù)議行為與行政機(jī)關(guān)的其他行政行為并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。此說也體現(xiàn)了國務(wù)院當(dāng)時起草《行政復(fù)議法》的初衷，將行政復(fù)議制度定位為“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度”。[1]權(quán)利救濟(jì)說認(rèn)為，行政復(fù)議的首要功能應(yīng)當(dāng)是對被侵害的行政相對人權(quán)利的救濟(jì)，權(quán)力監(jiān)督功能是在救濟(jì)被侵害行政相對人的合法權(quán)利基礎(chǔ)上得以實現(xiàn)的。姜明安認(rèn)為：行政復(fù)議與行政訴訟、行政賠償同屬行政救濟(jì)，是行政相對人保護(hù)自身合法權(quán)益的基本法律制度之一。其他國家和地區(qū)有關(guān)行政復(fù)議制度也將行政復(fù)議的權(quán)利救濟(jì)功能作為其重要功能。如韓國《行政審判法》、日本《行政不服審查法》等均將行政復(fù)議的權(quán)利救濟(jì)功能作為行政復(fù)議的基本功能。行政復(fù)議的解紛功能并未在我國的《行政復(fù)議法》中得到體現(xiàn)，對此章劍生認(rèn)為：如果行政爭議得不到有效解決，那么行政復(fù)議的“監(jiān)督”“保權(quán)”等立法目的也都是沒有法律價值的。劉東生認(rèn)為：行政復(fù)議的核心功能是解決行政糾紛，反射功能包括監(jiān)督功能和管理功能。劉莘認(rèn)為：行政爭議是引起復(fù)議的原因，裁決爭議是復(fù)議制度存在的理由。復(fù)議始于糾紛，終于爭議的解決。如果說復(fù)議也是層級監(jiān)督的話，那是因為復(fù)議在解決行政爭議中實現(xiàn)了對公民權(quán)利的救濟(jì)，同時，也實現(xiàn)了上級對下級的層級監(jiān)督。如果不明確行政復(fù)議解決行政爭議方面的功能定位，就意味著行政復(fù)議活動與行政系統(tǒng)內(nèi)其他層級監(jiān)督活動并無區(qū)別，從而抑制行政復(fù)議功能的發(fā)揮。

在《行政復(fù)議法》的起草過程中，關(guān)于行政復(fù)議制度的功能定位也存在不同的觀點。一種觀點認(rèn)為，行政復(fù)議制度屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級權(quán)力監(jiān)督制度;另一種觀點認(rèn)為，行政復(fù)議制度是行政相對人的權(quán)利救濟(jì)制度。全國人大常委會審議草案時一些委員曾提出，由于行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之前一般都會向上級行政機(jī)關(guān)或主管部門請示或者報告，上下級形成了行政一體關(guān)系，因此作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的上級行政機(jī)關(guān)或主管部門很難作出公正的行政復(fù)議決定，復(fù)議決定的公信力容易受到質(zhì)疑。為了保證行政復(fù)議的公正性，應(yīng)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立行政復(fù)議委員會，同時確保復(fù)議委員會的組成人員中包含一定比例的行政機(jī)關(guān)以外的社會兼職委員。還有觀點認(rèn)為應(yīng)設(shè)立兩級復(fù)議，第一級行政復(fù)議機(jī)關(guān)為作出具體行政行為的上級行政機(jī)關(guān)，第二級行政復(fù)議機(jī)關(guān)為行政監(jiān)察部門。一些委員明確提出，與行政訴訟制度一樣，行政復(fù)議制度應(yīng)作為保障公民合法權(quán)益的重要制度，將公民的權(quán)利救濟(jì)功能作為其首要功能。行政復(fù)議的有效性很大程度上是建立在對行政復(fù)議制度的定位上。[2]盡管行政復(fù)議在保護(hù)公民合法權(quán)益方面的功能在《行政復(fù)議法》中已明確得到體現(xiàn)，但從行政復(fù)議制度的特征上看，解決糾紛應(yīng)當(dāng)是其首要功能，其他功能是在糾紛得到公正解決的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。行政機(jī)關(guān)在行使行政管理職能的過程中必然會產(chǎn)生行政糾紛，而對于行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)而言，亦有責(zé)任主動解決因其行使公共權(quán)力而產(chǎn)生的行政糾紛，并運用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督關(guān)系監(jiān)督和糾正權(quán)力的行使。同時，正是通過解決行政糾紛，從而達(dá)到保障行政相對人的合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的立法目的。盡管相對于行政訴訟，行政復(fù)議在解決行政糾紛方面體現(xiàn)出的快捷、全面、專業(yè)等優(yōu)勢更加明顯，但由于行政復(fù)議存在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，容易受到各種行政性因素的干擾，從而導(dǎo)致其難以公正解決行政糾紛，而能否公正解決行政糾紛關(guān)系到行政復(fù)議功能的實現(xiàn)。因此，實現(xiàn)行政復(fù)議功能，需要借助行政復(fù)議制度的司法化改革，只有通過制度的司法化改革，才能保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨立性，保證行政復(fù)議的公正性，從而發(fā)揮行政復(fù)議的功能。

保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨立性，使其能夠中立、不受任何干擾作出行政復(fù)議決定，不僅有利于實現(xiàn)公正復(fù)議，也有利于提高公民對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的信任程度，從而更愿意將行政復(fù)議作為維護(hù)自身合法權(quán)益的主渠道。根據(jù)我國《行政復(fù)議法實施條例》（以下簡稱《條例》）的相關(guān)規(guī)定，行政復(fù)議事務(wù)由政府法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府法制工作機(jī)構(gòu)即為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。為了擴(kuò)大行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)，《條例》在《行政復(fù)議法》規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了轉(zhuǎn)送、行政賠償、督促復(fù)議申請的受理和復(fù)議決定的履行、行政決定備案等行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)。同時，為確保復(fù)議機(jī)構(gòu)的專職人員順利開展工作，《條例》第4條規(guī)定：“專職行政復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)具備與履行行政復(fù)議職責(zé)相適應(yīng)的品行、專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，并取得相應(yīng)資格?！北M管我國的行政復(fù)議制度在不斷的改革和完善，但實踐中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的公信力并不高，公眾對其能否獨立、公正的處理行政糾紛的擔(dān)憂使其難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，進(jìn)而影響我國行政復(fù)議制度的發(fā)展。究其原因主要在于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨立性。我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是設(shè)置在行政系統(tǒng)內(nèi)部，受行政機(jī)關(guān)的首長領(lǐng)導(dǎo)，并在行政復(fù)議機(jī)關(guān)的管理下開展行政復(fù)議工作，因此行政復(fù)議決定的最終決定權(quán)掌握在行政機(jī)關(guān)首長手中，復(fù)議決定也是以行政復(fù)議機(jī)關(guān)名義作出的。但行政復(fù)議工作具有一定的專業(yè)性，需要具備相應(yīng)專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力的復(fù)議人員處理復(fù)議案件，而在我國，作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的政府法制部門的職責(zé)主要是制度建設(shè)以及相關(guān)政府規(guī)范性文件的審查和整理，并不具有處理行政復(fù)議案件所需要的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力。在這樣的體制下，我國的行政復(fù)議機(jī)關(guān)很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、行政復(fù)議委員會：改革行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的突破口

行政復(fù)議作為一種獨立的行政監(jiān)督和救濟(jì)制度，對中國行政法治的發(fā)展發(fā)揮著重要作用。[3]為了提高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的公信力，發(fā)揮行政復(fù)議解決行政糾紛的功能，2008年9月，國務(wù)院法制辦發(fā)出通知，決定在北京、黑龍江等部分省市開展行政復(fù)議委員會試點工作，此舉拉開了我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的序幕。試點工作最重要的內(nèi)容是將行政復(fù)議委員會作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，利用復(fù)議委員會的獨立性和公正性，保證行政復(fù)議功能的有效發(fā)揮?？梢?，試點工作的目標(biāo)之一就是強(qiáng)化行政復(fù)議的公正性。

（一）國外和我國臺灣地區(qū)行政復(fù)議委員會的相關(guān)制度

縱觀世界各國的行政救濟(jì)制度，與司法審查相比，行政審查以其專業(yè)、效率、公正等優(yōu)勢受到公眾的認(rèn)可，并在行政救濟(jì)中發(fā)揮著不可替代的作用。行政復(fù)議作為行政審查的表現(xiàn)形式，雖然在各國的稱謂不盡相同，但都具有行政審查的特征，如英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、韓國的行政審判制度、日本的行政不服審查制度等，都在各自國家的行政救濟(jì)體系中占據(jù)重要地位。韓國的行政審判委員會和我國臺灣地區(qū)的訴愿審議委員會與我國的行政復(fù)議委員會制度相類似，其成功經(jīng)驗值得我們借鑒。

⒈韓國的行政審判委員會。根據(jù)韓國《行政審判法》規(guī)定，原則上以做出行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)為復(fù)議機(jī)關(guān)。為了對行政審判請求進(jìn)行審理和作出決定，在各種復(fù)議機(jī)關(guān)之下均設(shè)置了行政審判委員會。不同于之前的訴愿委員會，行政審判委員會不是一種單純依附于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的咨詢機(jī)關(guān)，而是實際上承擔(dān)著審理復(fù)議案件并最終得出復(fù)議裁決結(jié)論的職責(zé)。為了增強(qiáng)行政審判委員會的自主性和獨立性，《行政審判法》規(guī)定：行政審判委員會在針對當(dāng)事人的復(fù)議申請終結(jié)審理之后，應(yīng)當(dāng)以決議的形式確定裁決的內(nèi)容并通知復(fù)議機(jī)關(guān)，而復(fù)議機(jī)關(guān)接到行政審判委員會的通知之后，應(yīng)當(dāng)毫不遲疑地依照行政審判委員會的決議內(nèi)容做出最終的裁決。應(yīng)當(dāng)注意的是，根據(jù)《行政審判法》第31條規(guī)定：復(fù)議機(jī)關(guān)必須“依照”行政審判委員會的決議內(nèi)容，即必須受行政審判委員會關(guān)于復(fù)議結(jié)論決議的羈束，不得做出與其內(nèi)容不同的裁決。這一規(guī)定無疑加大了行政審判委員會在復(fù)議中的自主性和獨立性。《行政審判法》對行政審判委員會的組成也做了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)《行政審判法》第6條規(guī)定：地方行政審判委員會由15名以內(nèi)的委員組成（包括委員長1人），委員長一般由復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，也可以由其下屬的公務(wù)員代行其職務(wù)。國務(wù)總理行政審判委員會由50名以內(nèi)的委員組成（包括委員長1人），委員長一般由法制處處長擔(dān)任，也可以由其下屬的公務(wù)員代行其職務(wù)。除地方行政審判委員會中的復(fù)議機(jī)關(guān)公務(wù)員或者國務(wù)總理行政審判委員會中的總統(tǒng)令規(guī)定的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員以外，其他委員必須是符合下列條件的人士：有律師資格的人士、在《高等教育法》第2條第1項或者第3項規(guī)定的學(xué)校中擔(dān)任或者曾經(jīng)擔(dān)任教授法律學(xué)等的副教授以上職務(wù)的人士以及曾是行政機(jī)關(guān)4級以上公務(wù)員的人士或者其他有行政復(fù)議知識和經(jīng)驗的人士。而且，必須有過半數(shù)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)外部且符合上述三項條件之一的人士參加，行政審判委員會方可召開。委員會會議需由過半數(shù)的組成人員出席并有過半數(shù)出席人員贊成方可形成委員會最終的決議。此外，《行政審判法》還對委員的回避作出了規(guī)定，以防止委員與相關(guān)案件或當(dāng)事人存在特殊關(guān)系而影響案件審理。[4]由此可以看出，韓國的《行政審判法》通過詳細(xì)的制度設(shè)計，保證了行政審判委員會可以獨立、公正的審理案件，從而提高了行政復(fù)議的公信力。

⒉我國臺灣地區(qū)的訴愿審議委員會。臺灣地區(qū)的訴愿機(jī)關(guān)均設(shè)置在中央及中央各部門和地方政府，訴愿案件的實質(zhì)性議決機(jī)構(gòu)是訴愿審議委員會。訴愿審議委員會在對訴愿案件作出裁決之后，以訴愿機(jī)關(guān)的名義對外行文?！对V愿法》第52條規(guī)定：“各機(jī)關(guān)辦理訴愿案件，應(yīng)設(shè)訴愿審議委員會，組成人員以具有法制專長者為原則。訴愿審議委員會委員，由本機(jī)關(guān)高級職員及遴聘社會公正人士、學(xué)者、專家擔(dān)任之;其中社會公正人士、學(xué)者、專家人數(shù)不得少于二分之一。訴愿審議委員會組織規(guī)程及審議規(guī)則，由主管院定之。”第53條規(guī)定：“訴愿決定應(yīng)經(jīng)訴愿審議委員會會議之決議，其決議以委員過半數(shù)之出席，出席委員過半數(shù)之同意行之。”依照《訴愿法》的基本精神，尤其委員會之決定采多數(shù)決而毫無例外（第53條），應(yīng)認(rèn)為機(jī)關(guān)首長無論對本機(jī)關(guān)職員之兼任委員者，還是對自外界遴選的委員，均不得影響其獨立判斷。只有這樣的制度設(shè)計，才能保證訴愿審議委員會的獨立性。訴愿審議委員會采取混合組成方式，即要兼顧業(yè)務(wù)專長和客觀公正，并增強(qiáng)訴愿決定的公信力。[5]

韓國的行政審判委員會和我國臺灣地區(qū)的訴愿審議委員會的實踐經(jīng)驗表明，為使承擔(dān)實質(zhì)性復(fù)議工作的復(fù)議機(jī)構(gòu)能夠獨立、公正的作出復(fù)議決定，由社會多方人士參與的行政復(fù)議委員會制度成為了改革行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的突破口。我國正在進(jìn)行的行政復(fù)議委員會試點工作，也應(yīng)通過科學(xué)合理的制度設(shè)計，保證行政復(fù)議委員會的專業(yè)優(yōu)勢和公正優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，進(jìn)而提高行政復(fù)議的公信力。

（二）我國行政復(fù)議委員會的特點

⒈積極吸收行政機(jī)關(guān)外部人員加入行政復(fù)議委員會，以保證復(fù)議工作的獨立性。西方國家在保證行政復(fù)議的獨立性上進(jìn)行了大量的改革，并獲得了許多成功經(jīng)驗。如法國的行政法院雖然設(shè)置在行政系統(tǒng)內(nèi)部，但由于其始終保持著獨立審判的原則，所以公信力得到了社會的廣泛認(rèn)可。英國的行政裁判所通過多年的改革，保證了裁判人員的獨立性和專業(yè)性，最終成為了英國最重要的解決行政糾紛的主渠道。雖然美國的行政爭議也是在聯(lián)邦政府層面解決，但解決爭議的行政法法官獨立于行政機(jī)關(guān)，由通過考試的律師擔(dān)任，其工資待遇、懲戒均不受行政機(jī)關(guān)的影響，從而保證了行政法法官的獨立性。我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)公信力不足的主要原因是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨立，無法獨立的處理復(fù)議案件并作出復(fù)議決定。我國各地正在進(jìn)行的行政復(fù)議委員會試點工作的最大創(chuàng)新在于，通過引入行政復(fù)議機(jī)關(guān)以外的社會人士（如專家、學(xué)者、律師），保證復(fù)議委員會的獨立性和專業(yè)性，避免受到行政復(fù)議機(jī)關(guān)的干擾，從而提高行政復(fù)議的公信力。從目前行政復(fù)議委員會的試點工作來看，主要形成了北京模式和哈爾濱模式。北京模式吸收了一定的社會力量。北京市行政復(fù)議委員會由28名委員組成，其中除了由市政府主管法制工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任常務(wù)副主任等職務(wù)外，還首次任命了北京部分高校、研究機(jī)構(gòu)和國家部委的18位知名專家或?qū)W者為非常任委員。哈爾濱市更是明確提出行政復(fù)議委員會的個人委員要以市政府以外的委員為主體。[6]

⒉相對集中行使復(fù)議權(quán)。2008年，國務(wù)院推進(jìn)的行政復(fù)議委員會試點工作將相對集中行使復(fù)議權(quán)作為改革的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)我國現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》關(guān)于行政復(fù)議管轄體制的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)為作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)，既包括同級政府，也包括上級主管部門，這就意味著我國有大量的復(fù)議機(jī)關(guān)，也使復(fù)議權(quán)的行使過于分散。這樣的制度設(shè)計在實踐中暴露出了諸多問題，如復(fù)議機(jī)關(guān)對復(fù)議人員的數(shù)量和專業(yè)性方面的要求難以得到滿足;復(fù)議機(jī)構(gòu)不具備獨立地位，容易受到上級行政機(jī)關(guān)的干擾，無法獨立行使復(fù)議權(quán)等等。相對集中行使復(fù)議權(quán)，是指行政復(fù)議案件由政府設(shè)置的復(fù)議委員會集中辦理，政府工作部門不再辦理行政復(fù)議案件。由政府設(shè)置的復(fù)議委員會統(tǒng)一集中辦理復(fù)議案件，有利于集中復(fù)議力量，提高復(fù)議案件審理的專業(yè)性，保證復(fù)議的質(zhì)量，同時也有利于提高復(fù)議委員會的獨立性，促進(jìn)復(fù)議案件的公正審理。哈爾濱模式是集中行使行政復(fù)議權(quán)的典型代表。哈爾濱市政府設(shè)置的行政復(fù)議委員會集中受理、集中審查、集中決定依法應(yīng)當(dāng)由市政府和市政府工作部門受理的行政復(fù)議案件，并以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的名義做出復(fù)議決定，市政府工作部門和其他復(fù)議機(jī)關(guān)不再單獨辦理行政復(fù)議案件。除哈爾濱市以外，廣東省中山市、安徽省馬鞍山市等大多數(shù)實行行政復(fù)議委員會試點的城市，均由行政復(fù)議委員會獨立審理和做出復(fù)議決定，以保證復(fù)議委員會的獨立性和權(quán)威性。

從我國行政復(fù)議委員會試點工作的特點及實踐情況可以看出，大量吸收社會人士加入行政復(fù)議委員會和相對集中行使復(fù)議權(quán)，可以有效避免行政復(fù)議工作受到行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)首長的不當(dāng)干擾，保證復(fù)議的公正性;同時，有利于防止由于復(fù)議力量過于分散導(dǎo)致復(fù)議工作的專業(yè)性受到影響進(jìn)而影響復(fù)議質(zhì)量的問題。因此，國務(wù)院推進(jìn)的行政復(fù)議委員會試點工作，對于保障行政復(fù)議工作獨立、公正的進(jìn)行，以及充分發(fā)揮行政復(fù)議解決行政糾紛的功能具有重要意義。

三、行政復(fù)議委員會的制度構(gòu)建

我國行政復(fù)議委員會的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)圍繞行政復(fù)議的解紛功能展開，通過保證行政復(fù)議委員會獨立、公正的解決行政糾紛的制度設(shè)計，完善我國的行政復(fù)議體制，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的行政管理職能和爭議解決職能的有效分離，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)解決行政糾紛的優(yōu)勢，從而進(jìn)一步實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督及保障行政相對人合法權(quán)益的立法目的。因此，筆者建議從以下幾方面著手：

⒈改革我國現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制，集中行政復(fù)議資源。建議在省、市、縣級政府分別設(shè)立行政復(fù)議委員會，集中統(tǒng)一管轄行政復(fù)議案件，取消政府各部門的行政復(fù)議權(quán)。屬于垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，應(yīng)由其上級主管部門管轄行政復(fù)議案件。這樣的制度設(shè)計有助于集中行政復(fù)議力量，保證復(fù)議案件審理的質(zhì)量;同時也有助于各級政府的對內(nèi)監(jiān)督管理，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。對其他專業(yè)性較強(qiáng)的特殊案件的管轄如專利、商標(biāo)等，應(yīng)按照相關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行。

⒉明確行政復(fù)議委員會和行政復(fù)議辦公室的關(guān)系及職能分工。我國目前進(jìn)行的行政復(fù)議委員會試點工作，主要形成了北京模式和哈爾濱模式。北京模式是將行政復(fù)議案件分由行政復(fù)議委員會和復(fù)議專職人員分別受理。一般案件由專職人員審裁，復(fù)雜案件由復(fù)議委員會審理并作出決定。哈爾濱模式則是將復(fù)議案件分為簡易案件和一般案件，簡易案件由專職人員按照簡易程序處理，一般案件由復(fù)議委員會審裁。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確復(fù)議委員會和復(fù)議辦公室的關(guān)系。由于復(fù)議委員會中的非專職委員如專家、學(xué)者、律師等均有自己的職業(yè)，無法保證充裕的時間參加復(fù)議案件的審裁，因此應(yīng)在復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置輔助復(fù)議委員會工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)即復(fù)議辦公室，負(fù)責(zé)處理復(fù)議案件的調(diào)查核實等工作，同時預(yù)審復(fù)議案件并作出初步意見，而復(fù)議委員會應(yīng)在復(fù)議辦公室前期工作的基礎(chǔ)上，審理復(fù)議案件并作出最終裁決。這樣，有助于提高復(fù)議委員會工作的效率和公正性。

⒊完善行政復(fù)議委員會的構(gòu)成及審理機(jī)制。為保證復(fù)議案件的公正審理，避免復(fù)議機(jī)關(guān)的不當(dāng)干擾，復(fù)議委員會應(yīng)由專職委員和非專職委員組成，專職委員由復(fù)議機(jī)關(guān)在從事法制工作的人員中選派，非專職委員由社會的專家、學(xué)者、律師等專業(yè)人士組成，且非專職委員在復(fù)議委員會中的比例應(yīng)占二分之一以上。同時對專職委員的資格要求作出規(guī)定，以確保專職委員具備相應(yīng)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力。此外，為保證復(fù)議委員會的獨立性，對于復(fù)議委員會作出的復(fù)議決定，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可。如果復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對復(fù)議委員會的復(fù)議決定有異議，可以要求復(fù)議委員會另行組織審理委員會重新審理，對于重新作出的復(fù)議決定，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以采納，并以復(fù)議機(jī)關(guān)的名義對外作出。對于其他有利于促進(jìn)復(fù)議委員會公正審理的程序性規(guī)定如回避、公開審理、證據(jù)調(diào)查等，應(yīng)借鑒司法程序中的相關(guān)規(guī)定，以保證復(fù)議的公正性和權(quán)威性。

總之，我國行政復(fù)議制度的改革，應(yīng)當(dāng)在明確行政復(fù)議解決行政糾紛功能的基礎(chǔ)上，通過建立和完善具有司法性質(zhì)的制度改革，保證行政復(fù)議的公正性和權(quán)威性，從而發(fā)揮行政復(fù)議解決行政糾紛、保障行政相對人合法權(quán)益的功能。我國正在進(jìn)行的行政復(fù)議委員會的試點工作，正是這一改革思路的體現(xiàn)。因此，加快構(gòu)建我國的行政復(fù)議委員會制度，對改革和完善我國行政復(fù)議制度具有重要意義。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

Abstract：China's administrative reconsideration system has play a positive role in supervising the administrative organs to exercise their functions and powers according to law and guarantee the legal rights of administrative counterpart，but at the same time it exposures many defects.This article thinks that the pilot work of administrative reconsideration committee in all places has promoted the impartiality and specialty of reconsideration through changing the relationships between the reconsideration institutions and reconsideration organs，changing the form of reconsideration institutions and the trial procedure，etc.

Key words：administrative disputes;administrative reconsideration;administrative reconsideration committee