摘 要：信息技術的快速發(fā)展，給互聯網運行與信息安全帶來了挑戰(zhàn)。而我國，網絡立法的進程尚未跟上網絡技術的發(fā)展，面對互聯網上涌現出的網絡犯罪、網絡侵權、惡意攻擊等現象，立法現狀不能滿足信息網絡健康發(fā)展的要求。本文結合我國的立法現實情況，借鑒國外成功的經驗，為提高完善網絡立法的質量和拓展網絡法制建設的途徑提出了對策及建議。

關 鍵 詞：網絡立法；網絡監(jiān)管；行業(yè)自律

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）04-0117-06

收稿日期：2015-03-06

作者簡介：龐宇（1980—），女，內蒙古包頭人，中共北京市委黨校講師，博士，研究方向為危機管理和網絡輿情。

基金項目：本文系2014年國家社科基金青年項目“大數據背景下網絡突發(fā)事件社會情緒演變的治理模式”的階段性成果，項目編號：14CGL049；2014年中共北京市委黨校校級課題“大數據背景下基于‘情景構建’的首都突發(fā)公共事件的網絡輿論引導機制研究”的階段性成果，項目編號：2014XQN004。

隨著互聯網新技術新應用的發(fā)展，網絡給人們帶來了表達的自由和開放的空間。一方面網民借助網絡表達理性、公正、客觀的觀點和看法，另一方面也出現了利用網絡宣泄、惡意詆毀、網絡暴力、網絡侵權、網絡犯罪等行為。目前，我國已有40多個相關的管理法規(guī)，但與發(fā)達國家相比，我國現有的法律體系位階不高、權威性不足，缺乏統(tǒng)一的管控標準和程序，且落后于形勢發(fā)展，對網絡亂象的治理尚無法律法規(guī)或規(guī)范性文件予以體系化規(guī)范。網絡行為需要通過立法進行規(guī)制，創(chuàng)造出一個健康與和諧的網絡環(huán)境。

一、我國網絡立法的現狀

我國網絡立法可追溯的歷史雖不長，但已經形成了一套具有中國特色的網絡管理法律體系。國家相繼出臺了一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，并在新修訂、制定的法律中也規(guī)定了與網絡活動相關的條款。具體來說分為兩個層面：一是全國與地方規(guī)范。目前我國還沒有一部關于網絡方面的基本法律，主要是全國人大常委會通過的一些法律和規(guī)定。早在2000年和2004年，全國人大常委會就通過了《維護互聯網安全的決定》和《中華人民共和國電子簽名法》等法規(guī)，但其規(guī)定缺乏可操作性。針對近年來網絡服務、網絡活動中存在的問題，2012年，全國人大常委會審議通過了《關于加強網絡信息保護的決定草案》，以保護網絡信息安全，為公民、法人和其他組織的權益提供法律依據。此外，還有一些地方性法規(guī)，如：廣東省公布的《電子政務信息安全管理暫行辦法》、甘肅省公布的《“政府上網”工程有關事宜的通知》、天津市公布的《公共計算機信息網絡安全保護規(guī)定》、浙江省公布的《杭州市計算機信息網絡安全保護管理條例》等，這些地方性法規(guī)對個人隱私權和名譽權的保護都做了規(guī)定。2010年，《浙江省信息化促進條例》第39條規(guī)定：“任何單位和個人不得在網絡與信息系統(tǒng)擅自發(fā)布、傳播、刪除、修改信息權利人的相關信息?！边@一規(guī)定是對“網上公開個人信息”的立法，對網絡熱議的“人肉搜索”等現象從法律層面予以規(guī)定。二是行政法規(guī)和部門規(guī)章。我國關于網絡的行政法規(guī)數量不多，但是在網絡立法中占有舉足輕重的地位。1991年國務院頒布的《計算機軟件保護條例》，主要是對計算機軟件知識產權的保護；1994年頒布的《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》，主要針對計算機信息安全以及系統(tǒng)物理安全；2000年實行的《互聯網信息服務管理辦法》，規(guī)定了通過互聯網向上網用戶有償和無償提供信息服務活動等8部行政法規(guī)，被全國地方法規(guī)作為上位法所參照。

在我國，網絡立法主要是通過部門規(guī)章組成，在數量上居于優(yōu)勢地位。公安部、工信部、新聞出版署、國家保密局、海關總署、教育部、國家工商總局等部門都制定了一系列與網絡有關的部門規(guī)章制度。如：工信部在《電子簽名法》頒布后制定了《電子認證服務管理辦法》和《電子認證服務密碼管理辦法》；文化部頒布了《互聯網文化管理暫行規(guī)定》；公安部實施的《互聯網安全保護技術措施規(guī)定》；新聞出版總署和信息產業(yè)部聯合出臺的《互聯網出版管理暫行規(guī)定》等等。

現有涉及網絡的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，暴露出我國網絡立法存在以下缺失：一是法律制定主體過多。就網絡監(jiān)管立法來講，制定主體涉及10多個部委和有一些地方制定的規(guī)范性文件。一旦發(fā)生違反規(guī)定的案例，易導致政出多門，分不清歸口單位。缺乏統(tǒng)一整體規(guī)劃安排。二是立法層次較低。當前網絡立法規(guī)制級別較低，現行的網絡立法大多是部門規(guī)章，缺乏高級別的人大立法，行政法規(guī)所占比例也很小，且存在一些部門規(guī)章與位階較高的法律相沖突的現象，在網絡管理過程中形同虛設，難以發(fā)揮作用。三是網絡立法范圍及內容級別較低。網絡是跨地域的平臺，涉及網絡表達的立法應該適用全國范圍，不應因地區(qū)不同而受不同規(guī)則的限制。目前，網絡立法內容在言論表達方面的規(guī)定也較為模糊，沒有明確的規(guī)定，缺乏可操作性。因此對于由網絡言語而引起的爭端還存在漏洞和法律空白。四是網路立法缺乏民主參與。網絡是開放互動的平臺，關于網絡立法的程序仍然沿用國務院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》，沒有按照網絡發(fā)展的要求和征求網民的意見使得立法程序更具科學性和民主性。

二、國外網絡立法的做法與經驗

依法管網是世界大多數國家治理互聯網通行且有效的做法。立法規(guī)范互聯網信息傳播是國際通行規(guī)則。在網絡立法方面，發(fā)達國家都是應網絡的發(fā)展制定并出臺相應的法律來規(guī)范互聯網的使用行為。

第一，頒布實施多項法律法規(guī)，覆蓋網絡管理的方方面面。美國是世界上制定互聯網管理法律法規(guī)數量最多、涉及面最廣、起步最早的國家。自20世紀90年代，美國針對色情內容危害未成年人的問題通過了《通信內容端正法案》，之后隨著互聯網的發(fā)展，先后頒布并實施了《禁止電子盜竊法》、《互聯網稅務自由法》、《美國商標電子盜竊保護法》、《兒童互聯網保護法》、《信息安全與互聯網自由法》等涉及國家安全、網絡安全、未成年人保護、知識產權保護等領域的法律法規(guī)。1997年，德國通過了世界上第一部全面規(guī)范調整互聯網的法律《確立信息和通信服務基本規(guī)范的聯邦法——信息和通信服務法》。該法對網絡上的色情內容、惡意言論、網絡謠言、納粹思想等作了嚴格的限制和規(guī)定。隨著網絡的發(fā)展和網絡出現的新問題，對已有的法律《刑法典》、《危害青少年道德的出版物傳播法》、《著作權法》等相關條款進行了修訂和完善，并對網上危害國家安全、社會穩(wěn)定、公民權益等不良言論實行法律制裁和處罰。

第二，制定明確的網絡監(jiān)管行業(yè)制度，明文規(guī)定網絡違法犯罪行為及懲處措施。如美國的《傳播凈化法案》、《網絡安全國家戰(zhàn)略》。英國政府早在1996年就組織互聯網業(yè)界及行業(yè)機構共同簽署了首個網絡監(jiān)管行業(yè)性法規(guī)《分級、檢舉和責任：網絡安全協議》。2015年，英國進一步強化了網絡監(jiān)管，尤其是對熱門的社交網站和社交應用。新加坡建立了“疏堵兼顧、點面結合”的互聯網監(jiān)管體制，一方面建立嚴格的法律法規(guī)制度對互聯網有效監(jiān)管，同時用道德宣傳等柔性政策調整；另一方面，建立許可、注冊登記制度和審查制度。澳大利亞對于網絡內容的管制是由地方政府開始推行的，是發(fā)達國家起步比較早并且相對完善。1995年西澳通過了《檢查法案》，明確規(guī)定從業(yè)者對網絡傳播內容負責，自此基礎上修改法案，規(guī)定了利用計算機服務屬于犯罪行為的事項。澳洲國會于1999年6月30日通過《傳播服務（網絡服務）法案》，對互聯網上的內容監(jiān)管作出規(guī)范。2005年澳洲成立了網絡主要監(jiān)管部門通信和媒體管理局，2010年又成立了國家網絡安全運行中心，專門打擊網絡犯罪。

第三，加快立法調整，建立適應新形勢發(fā)展的網絡管理法律機制。早期國外對互聯網的立法主要涉及網絡基礎設施安全。隨著互聯網的廣泛應用，立法又涵蓋了網絡信息安全。歐美發(fā)達國家根據網絡的發(fā)展和出現的新問題進行了法律法規(guī)的完善和補充，立法主要涉及保護網絡基礎設施、打擊網絡犯罪、保護個人數據和隱私等。在現有法律的基礎上進行評估和修訂，健全和完善了網絡的發(fā)展。

三、完善我國網絡立法的路徑與對策

（一）網絡法律法規(guī)制定的原則

構建系統(tǒng)的網絡信息政策法規(guī)體系，使信息生產傳播活動健康發(fā)展。目前，在制定網絡政策法規(guī)時，應在已有的政策和法規(guī)基礎上，結合現代網絡發(fā)展的特點和趨勢，遵循以下原則：一是擁有國際視野。網絡上出現的很多問題已經不能完全靠本國的政策和法規(guī)來協調解決，需要在國際范圍內考慮多邊或跨地區(qū)跨國家的政策和法規(guī)因素，因此在制定我國的政策法規(guī)時，國際因素必須考慮進去。例如多國相繼加入了世界知識產權組織、國際電信聯盟、經濟與合作發(fā)展組織等，各國在知識產權保護、電信標準化等網絡信息政策法規(guī)方面共同構成了一個網絡信息資源管理政策法規(guī)體系，推進全球信息化發(fā)展。二是重視網絡信息安全。網絡信息安全已經成為國家戰(zhàn)略的重要一環(huán)。沒有網絡安全就沒有國家安全。網絡安全涉及信息內容安全和技術安全，網絡信息內容的真實性、完整性以及保證這些信息的安全性的技術，成為網絡安全關注的重要領域。目前，社交網絡已經成為不安全信息內容滋生的重要平臺。社交網絡是指與人的社會交往、信息傳播緊密互動的信息網絡。從廣義上來講，這類網絡具有非形式化特點，其產生、發(fā)展、消亡呈現出的規(guī)律極不固定。正如Web2.0時代描述的那樣，網民在互聯網中表現出的行為趨勢，越來越從最初單一接收網上信息，轉變?yōu)榫W上交叉互動。社交網絡使人們的信息交流欲望極大程度上獲得釋放的同時，社交網絡表面上的無序性導致了信息生產與傳播迄今為止依然處于一種無序的狀態(tài)。從信息內容本身的角度分析信息質量，信息不安全主要體現在信息內容的不可信、信息來源的不確定和交叉發(fā)布，以及公眾信息獲取的不對稱，為謠言的產生創(chuàng)造了空間，從而使得信息的可靠性大打折扣。三是法規(guī)要有針對性和可操作性。網絡信息政策和法規(guī)不同于其他領域，網絡發(fā)展日新月異，由此衍生的網絡現象層出不窮，法規(guī)政策的制定大多時候都跟不上網絡發(fā)展變化的速度。網絡信息政策是網絡信息生產、傳播和消費活動所采取的規(guī)劃、辦法、條例等，它是調節(jié)人們網絡行為規(guī)范的準則，應該結合當前互聯網的發(fā)展客觀實際做出及時的調整。

（二）細化我國網絡立法的任務

目前，我國已制定了上百件有關網絡的法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)，初步具備了原則性或指導性的規(guī)定，但體系化、可操性的行為規(guī)范還不完善，在網絡實際管理中具有很大的不確定性，導致行政行為多過司法行為，管理尺度缺乏明確的標準。因此，進一步加強和完善網絡立法，對網上行為進行科學合理的規(guī)范和法律約束，以便產生良好的行為引導和效果預見具有緊迫的現實意義?，F階段應做好以下幾方面工作：一是加快“網絡身份證”立法進程。在網絡虛擬社會中，有效的身份識別是規(guī)范網民在社交網絡發(fā)表言論、實現公民權利自我保護以及防止網絡詐騙、網絡侵權等現象的重要保障。同時，對于網絡公信力建設和規(guī)范社會秩序都起著重要的作用。二是建立個人信息保護法及相關規(guī)定。目前，網民在網上的個人信息，包括上網產生的“痕跡”、個人隱私、位置信息等被嚴重泄漏和被盜取，通過個人信息立法保護，為公眾安全上網提供切實有效的保障。三是加強網絡犯罪立法。目前，我國涉及網絡犯罪的法律嚴重缺位，《刑法》第285條和第286條，主要是針對計算機信息系統(tǒng)正常運行的各種破環(huán)行為的規(guī)定；2000年，全國人大通過了《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》，對互聯網的運行安全和信息安全問題作了相關的規(guī)定。與傳統(tǒng)犯罪的法律規(guī)范規(guī)定相比，有關網絡犯罪的立法還有很大的改善空間。對于網民在虛擬世界的責任、義務以及電子證據效力需要進一步規(guī)范。四是對網站及網絡平臺的管理及立法。網絡平臺是信息的集散地，虛假信息、網絡謠言、不實新聞等常常通過技術手段突破監(jiān)管限制流散于網絡，給社會帶來不良影響。因此，對網絡平臺服務提供商的責任和義務進行明確規(guī)定尤為重要。

從我國互聯網長遠發(fā)展來看，立法工作應做好以下三方面：一是明確管理尺度。例如，清晰劃分國有網絡媒體和商業(yè)媒體、網上文化管理與網下文化管理的管理尺度；二是確定立法的重點。網絡立法重點關注意識形態(tài)領域安全、防止技術受制受控、維護國家安全社會穩(wěn)定、保障公民權益等。以這些關注點為出發(fā)點，出臺層級更高的法律，修訂完善現有法規(guī)，清理部門規(guī)章；三是充分利用現有法律資源。加強現有法律法規(guī)適用于網絡管理的司法解釋，適應網絡信息管理的新情況新特點，將內部管理要求轉化為政策性法規(guī)，實現公開、依法、科學管理。

（三）強化行業(yè)自律和社會監(jiān)督

在網絡管理和規(guī)范過程中，運用法律手段來規(guī)范網絡行為和調整網絡空間秩序是必要保證，與此同時，建立健全網絡信息行業(yè)自律機制和社會監(jiān)督體系，從網絡從業(yè)人員自身行為規(guī)范和形象塑造上遵守行業(yè)的基本準則和職業(yè)道德規(guī)范，自覺地維護網絡公信力，樹立網絡行業(yè)的社會責任形象，從內部有效地提高網絡行為能力和素質。發(fā)揮社會監(jiān)督力量，共同創(chuàng)造健康文明、和諧有序的網絡環(huán)境。

⒈建立網站自律機制，推動網站自我管理自我約束。一是強化自律，深入推進文明辦網。第一，抓源頭準入管理。開展網站簽署《文明辦網自律公約》，積極倡導網站自覺抵制“庸俗、低俗、媚俗”等不良傾向，新建網站在審批和備案時，應把簽署自律公約作為前置條件。第二，抓典型示范帶動。制定《文明網站測評體系》，推動各網站深化文明網站創(chuàng)建活動，切實加強從業(yè)人員的思想道德教育、嚴格規(guī)范網站建設管理、全面提高網站文明水平。第三，積極舉辦主題實踐活動。網站主動承擔應負的社會責任，開展文明辦網知識競賽等內容豐富、形式多樣的實踐活動，進一步推進行業(yè)自律。二是推動網站完善內控機制，實現人防技防相結合。督促網站履行第一責任，自主加強信息監(jiān)管。對于網絡言論，采取必要的信息質量監(jiān)管手段，指導各大網站建立完善先審后發(fā)機制、自律專員機制、主動辟謠機制，確保網站內部監(jiān)控全天候、全時段、全覆蓋的檢查監(jiān)督，使得網絡媒體發(fā)布的客觀、理性的新聞、評論不被湮沒和沖淡。對于網上彌漫的垃圾信息、虛假信息與正常信息魚龍混雜，產生了很多誤導網民的言論，督促網站全面升級文音識別技術和過濾手段，加強關鍵詞審核屏蔽，規(guī)范搜索指向和定向抓取，引導網站把履行社會責任和提升點擊量有機結合，主動加強自身監(jiān)管，過濾負面信息，推送正面信息。三是發(fā)揮微博社區(qū)公約作用，實現網絡用戶自我治理。加強互聯網行業(yè)自律，將網站自律、網民自律有機結合。2012年，新浪推出了《新浪微博社區(qū)公約（試行）》，旨在實現網站與用戶共同維護微博秩序。新浪微博社區(qū)公約規(guī)定，刪貼要經過“陪審團”；如發(fā)布危害信息、不實信息和用戶糾紛都屬于違規(guī)信息；用用戶信用積分制來約束上網用戶的行為。搜狐制定并出臺了《搜狐微博版權保護公約》，網易組建“網易微博媽媽團”，百度推出“信息源頭審核過濾”、“在線監(jiān)控圍追堵截”、“優(yōu)質內容正向引導”“鐵三角”體系，開心網成立“員工自律委員會”，奇虎360為兒童打造“360安全桌面兒童模式”等，加強了網站內部自律，推動網絡用戶自律互律，有力凈化了網絡環(huán)境。

⒉打造社會監(jiān)督機制，發(fā)揮五大自律體系作用。一是舉報熱線與舉報網站。自2004年互聯網違法和不良信息舉報中心成立以來，廣泛接受網民舉報有關“網絡敲詐、有償刪帖、網絡謠言、色情低俗信息”等有害信息，并獎勵舉報人，激勵網民積極舉報網絡違法行為。2006年北京網絡媒體協會建立了“北京互聯網違法和不良信息舉報熱線”，公開相關的電話和郵箱，在此基礎上成立了正處級事業(yè)單位“北京市互聯網違法和不良信息舉報中心”，率先在屬地微博客網站建立舉報機制。二是新聞評議會。新聞評議會是針對屬地的網站文化、網絡信息內容傳播情況進行評價。評議會包括四方代表：政府、媒體、專家、網民，圍繞微博、網絡視聽、搜索引擎、手機傳播不良信息、網絡編輯業(yè)務、社會責任等定期召開評議會。評議會用充足證據揭示網絡傳播中存在的問題，代表社會公眾利益要求相關網站限期整改，得到社會各界的高度認同。三是網絡義務監(jiān)督員。組建網絡監(jiān)督志愿者隊伍，成為各地方網站發(fā)揮民間力量的大膽嘗試。發(fā)揮社會各階層人士廣泛參與網絡監(jiān)督，針對網上的違法行為和不良信息進行舉報。騰訊大渝網開辟“輿論監(jiān)督崗報料臺”，報料內容反映給相關部門及時處理。在北京“7·21”特大自然災害網絡輿論監(jiān)督中，網絡監(jiān)督志愿者發(fā)現舉報違法和不良信息達10萬多條。四是自律專員。各大網站在內部聘任自律專員，實現網站自律和社會監(jiān)督相結合，豐富了網絡媒體的自律體系。鳳凰網結合運行多年的第三方監(jiān)督機制、應急機制，成立了創(chuàng)建文明網站工作專項小組，對網上信息進行監(jiān)看；新浪網安排專人負責自律專員機制的落實和運營，同時建立起微博客舉報監(jiān)督機制；西祠胡同也向網友發(fā)出《網絡文明從我開始》的倡議書；搜狐網專門制定了《自律專員行為規(guī)范》；大旗網也在主要頁面公布了舉報電話和郵箱，接受社會各界監(jiān)督。五是建立常態(tài)化的網絡媒體監(jiān)督機構。要使行業(yè)自律成為網絡媒體的行業(yè)自覺行為，政府還應該通過成立專門的組織機構監(jiān)督網絡媒體。類似的組織機構可以形式多樣，既可以屬于政府職能部門，也可以是官方指導下民間力量參與的半官方組織，或是獨立的第三方機構。早在1996年英國就成立了由政府牽頭的互聯網自律行業(yè)組織，該組織實施網絡監(jiān)管行業(yè)法規(guī)《R3網絡安全協議》，R3代表分級、報告、責任。組織機構的成員包括網絡媒體以及來自文化、司法、教育等系統(tǒng)的代表。其主要工作是處理網上各種不良信息報告，并對投訴的不良信息內容進行核實和評估，經過認定為非法或不符合相關規(guī)定的內容，則會通知網絡服務提供商將其從服務器上刪除，嚴重者根據情形移交司法部門?！盎ヂ摼W監(jiān)看基金會”成立以來與政府多部門的合作，成效顯著，使得英國多家網絡企業(yè)都自愿遵守該基金會的規(guī)章制度，并愿意接受其監(jiān)督。

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（責任編輯：徐 虹）

The Dilemma and the Path Choices of the Network

Legislation in Our Country

Pang Yu

Abstract：The rapid development of informational technologies brings challenges for the network operation and informational safety.However，the development of network technologies outgrows the process of network legislation in our country.Thus，the current situation of legislation cannot meet the requirements of the healthy development of information networks，faced with problems such as network crimes，network infringements and malicious attacks emerging on the Internet.In this text，countermeasures and advice are proposed to perfect the quality of network legislation and to broaden the building of network laws with the current situation of legislation in our country being considered and successful experiences in foreign countries being referred.

Key words：network legislation；network supervision；industrial self-disciplines