王麗　馬德隆

通過對(duì)湘西州城鎮(zhèn)化水平和扶貧開發(fā)現(xiàn)狀的考察，結(jié)合山區(qū)地理區(qū)位特殊性的分析，研究認(rèn)為城鎮(zhèn)化扶貧開發(fā)應(yīng)是牢固遵守客觀規(guī)律、緊密結(jié)合實(shí)地情況、充分發(fā)揮各方力量、長(zhǎng)中短期相結(jié)合的過程。

一、湘西州以城鎮(zhèn)化推動(dòng)扶貧開發(fā)的實(shí)踐樣板

貧困面大、貧困程度深、脫貧任務(wù)重是湘西州扶貧開發(fā)工作面臨的主要困境。近年來，本州堅(jiān)持把打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為最重要的戰(zhàn)略任務(wù)、最宏大的民生工程、最緊迫的政治責(zé)任，在扶貧工作中積極實(shí)踐，探索出了一定模式和經(jīng)驗(yàn)。

（一）就地城鎮(zhèn)化和扶貧——菖蒲塘模式和吉樂模式

1、菖蒲塘模式

菖蒲塘，即鳳凰縣廖家橋鎮(zhèn)菖蒲塘村。菖蒲塘模式的核心是通過就地發(fā)展產(chǎn)業(yè)致富，并同步完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和致富同步發(fā)展。

菖蒲塘村的基本特點(diǎn)如下：區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出、交通便捷，本村北連鳳凰文化旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、東接鳳凰古城、西近銅仁鳳凰機(jī)場(chǎng)，鳳大二級(jí)路、308省道、鳳大高速（規(guī)劃）橫穿境內(nèi)。菖蒲塘村發(fā)展種植業(yè)條件優(yōu)越，本村以水果種植為主，水果種植面積1650畝（人均1.8畝）。

1996年，在村黨支部和獼猴桃專業(yè)合作社的組織發(fā)動(dòng)下，該村在全縣率先帶頭發(fā)展水果產(chǎn)業(yè)。本村先后引種米良1號(hào)獼猴桃、蜜柚、紅心獼猴桃、高山葡萄、紅心柚等主要果品，逐漸形成了特色水果專業(yè)村。2014年，全村208戶、906人，水果種植收入1000萬元以上，育苗收入500萬元以上，90%果農(nóng)戶均純收入5萬元以上。上世紀(jì)80—90年代，菖蒲塘村是全縣有名的貧困村，90%農(nóng)戶居住在石頭房和土磚房中，其余住在茅草房中。而現(xiàn)在，全村95%的新農(nóng)戶修了樓房、98%農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)電氣化、100%農(nóng)戶通自來水、道路全部硬化，太陽能路燈、集雨水窖等基礎(chǔ)設(shè)施以及改圈、改廚、改廁、道路綠化、危房改造等工程全面實(shí)施；除此之外，村民文化廣場(chǎng)、村治安室、衛(wèi)生室、文化室、便民超市、垃圾收運(yùn)等公共服務(wù)體系逐漸完備。

菖蒲塘模式在就地城鎮(zhèn)化和扶貧中較為成功，分析其原因除有一批干部能人帶領(lǐng)，自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)尋求致富外，與本地地理和區(qū)位條件有關(guān)。本地種植條件較好，利于發(fā)展特色水果種植業(yè)，加上交通相對(duì)便捷，水果向外運(yùn)輸成本較小，進(jìn)一步促進(jìn)了該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，由于靠近城市，道路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本較小，利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。對(duì)于該模式，政府后續(xù)工作重點(diǎn)可能突出在技術(shù)指導(dǎo)、市場(chǎng)拓展等方面。

2、吉樂模式

吉樂村，即鳳凰縣米良鄉(xiāng)吉樂村。吉樂模式的核心是通過在原地集中建房實(shí)現(xiàn)整體搬遷，為貧困群眾解決居住困難。

吉樂村的基本特點(diǎn)如下：自然條件較差，本村位于鳳凰縣北部臘爾山高寒山區(qū)邊緣，平均海拔800米，山高坡陡、石漠化嚴(yán)重，耕地量少貧瘠，人均水旱耕種面積不足1畝，風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)、旱災(zāi)等較為頻繁。區(qū)位交通不佳，地處偏遠(yuǎn)、交通閉塞，本村距縣城70公里，距米良鄉(xiāng)政府也有6.6公里；全村共7個(gè)自然寨，僅有一個(gè)寨子通公路。生活居住條件較差，本村2013年才通上電，村民多居住在茅草房、巖板房、籬笆房中，四面通風(fēng)、人畜混居。目前，全村主要收入來源為外出務(wù)工與種植煙草，人均收入僅1500元左右。

吉樂村的整體搬遷項(xiàng)目主要是針對(duì)居民居住條件較差的現(xiàn)狀，在村寨后邊無法耕種荒山荒地內(nèi)集中選址，由政府進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、地基整理、通路、通水、通電、集中建房。其中，資金由國(guó)家包干補(bǔ)助和個(gè)人自籌共同實(shí)現(xiàn)。從目前進(jìn)展來看，通過整體搬遷，居民的居住困難得到一定程度緩解，但未能根絕；居民貧困狀況的改善成效不明顯。從居住上來看，新村雖然通電，但電費(fèi)相對(duì)較高使得村民使用受限；雖然通水，但管網(wǎng)和管理均存在問題，部分居民反映一直無法正常使用自來水；雖然建筑較新，但住房設(shè)計(jì)在養(yǎng)禽養(yǎng)畜、燒飯烤火、如廁、物資存放、室內(nèi)建筑格局等方面與苗族居民生活習(xí)慣和文化理念存在一定的差距。從收入來看，村民依然未能擺脫偏遠(yuǎn)和惡劣的自然環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)和增加收入等方面仍顯得不足。

吉樂村的就地城鎮(zhèn)化和扶貧模式存在一定問題，分析其原因除搬遷中居民自發(fā)性較弱、政府意志較強(qiáng)外，就地搬遷并未考慮地方實(shí)際。雖然新建了住宅，但本地依然自然環(huán)境較差、區(qū)位偏遠(yuǎn)、生產(chǎn)力發(fā)展程度不高、生活居住條件不便、收入增加困難等。對(duì)于此類情況，就地城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和形式本身都有待進(jìn)一步探討。

（二）異地城鎮(zhèn)化和扶貧——永茂模式和碗米坡模式

1、永茂模式

永茂鎮(zhèn)，位于永順縣東部。永茂模式的核心是將居住條件惡劣的山區(qū)居民通過土地置換的方式集中到鎮(zhèn)區(qū)居住。

永茂鎮(zhèn)的基本特點(diǎn)如下：交通便捷、區(qū)位條件相對(duì)較好，蕉柳鐵路和1828省道縱貫全境，分別有1個(gè)火車客運(yùn)站和班車客運(yùn)站；雖然距永順縣城72公里，但與張家界永定區(qū)交界，距張家界荷花機(jī)場(chǎng)不到20公里。自然環(huán)境相對(duì)較差，屬于山多地少、草多樹少的典型小山鎮(zhèn)，人均耕地面積僅0.40畝。另外，遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)的山村受自然災(zāi)害影響較大。2003年，本鎮(zhèn)發(fā)生了特大洪災(zāi)和大型地質(zhì)災(zāi)害，全鎮(zhèn)因?yàn)?zāi)死亡28人、需搬遷民眾632戶、6000人不同程度受災(zāi)，田地、交通基礎(chǔ)設(shè)施等毀壞殆盡。

受地震災(zāi)害的影響，在政府引導(dǎo)下，山區(qū)災(zāi)民及居住條件惡劣的居民開始向永茂鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)集中安置。截止2014年底，近3000名山區(qū)居民搬至鎮(zhèn)區(qū)。鎮(zhèn)區(qū)人口從原來的2000余人增長(zhǎng)至5000余人。在搬遷的過程中，政府實(shí)行了宅基地置換，前期規(guī)劃，“三通一平”，協(xié)助土地辦證、資金籌措、民房建設(shè)等工作。通過移民搬遷，居民的生活條件明顯改善，尤其是居住更安全、學(xué)生讀書有保障、老人就醫(yī)居住更方便；通過人口增加，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，規(guī)模集聚效應(yīng)也開始顯現(xiàn)；原分散居住于邊遠(yuǎn)地帶的居住狀態(tài)變?yōu)橄鄬?duì)集中后，政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入明顯降低；居民收入有所改善；土地集約節(jié)約利用程度提高。

永茂鎮(zhèn)的異地城鎮(zhèn)化和扶貧模式取得了較好的效果，居民和政府都一定程度獲益。然而，該種模式總體而言并未完全實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和居民生活富足。事實(shí)上，由于本地自然資源相對(duì)較差、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，鎮(zhèn)區(qū)近2000名年輕居民仍然選擇外出打工作為獲取收入的主要方式。新增的鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地由于靠近河道，一定程度受水患的影響。然而，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段下，該模式不失為一種城鎮(zhèn)化扶貧進(jìn)程的過渡階段。

2、碗米坡模式

碗米坡鎮(zhèn)位于保靖縣西北部。碗米坡模式的核心是將受地質(zhì)災(zāi)害威脅的不同居民統(tǒng)一異地安置，新安置地為重新規(guī)劃選址地域。

新安置地的基本特點(diǎn)如下：靠近景區(qū)，碗米坡鎮(zhèn)拔茅村集中安置點(diǎn)距離“八部大王廟”5公里。建筑特色突出，安置點(diǎn)位于碗米坡電站左岸，依山勢(shì)而建，建筑風(fēng)格結(jié)合酉水流域土家文化，極具民族特色。區(qū)位條件較差，新選址地點(diǎn)距離保靖縣城23公里，一般民眾進(jìn)城需2個(gè)小時(shí)左右。自然資源條件有限，山區(qū)土地相對(duì)貧瘠，人均耕地不足1畝。

碗米坡集中安置工程于2013年9月開工建設(shè)，2014年8月竣工。移民安置點(diǎn)總體用地100畝，共安置移民對(duì)象99戶、441人。安置點(diǎn)房屋統(tǒng)一設(shè)計(jì)規(guī)劃，有主道1條、支道5條、中心廣場(chǎng)、休閑健身廣場(chǎng)、土家文化長(zhǎng)廊、安置點(diǎn)管理辦公室、小區(qū)超市等。目前安置點(diǎn)居民以打工為主，留在駐地的老年人收入主要來源有子女供給、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金、退耕還林補(bǔ)貼、政府水庫(kù)移民搬遷補(bǔ)貼。收入總額較少，勉強(qiáng)維持生計(jì)。居民生活可以用電，但仍未通自來水。

碗米坡模式總體而言存在一定問題。首先，沒有考慮到居民收入問題。雖然靠近景區(qū)，且居民點(diǎn)建筑具有民族風(fēng)格，但是景區(qū)本身沒有大規(guī)模旅游人口，本地也沒有吸引旅游人群的條件和基礎(chǔ)設(shè)施承載能力，以旅游提升收入的可能性近期較難實(shí)現(xiàn)。第二，沒有考慮到居民的生活。新建居民點(diǎn)距離城市建成區(qū)較遠(yuǎn)，一方面，居民生活和出行不便，另一方面，水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本較高。

二、以新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的建議

在以城鎮(zhèn)化推動(dòng)扶貧開發(fā)的過程中，應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)客觀發(fā)展規(guī)律，聯(lián)系地區(qū)實(shí)際因地制宜，采取政府宏觀引導(dǎo)與民眾自發(fā)選擇并存，結(jié)合長(zhǎng)期、中期、短期不同進(jìn)程，明確中央與地方的事權(quán)主體地位，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的合理發(fā)展和扶貧工作的有效實(shí)施。

（一）向大中城市轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化扶貧類型

湘西州城鎮(zhèn)化的滯后和人口的貧困與其自身的自然地理、區(qū)位條件密不可分，向外部更適宜人聚集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大中城市集聚是城鎮(zhèn)化扶貧的重點(diǎn)。本類型主要對(duì)象是學(xué)生群體和外出務(wù)工人員。這些人員以自身素質(zhì)和技能走出山區(qū)，實(shí)現(xiàn)向外就業(yè)居住，獲得更高水平的生活。另外，隨著人口的向外遷出，本地的生態(tài)環(huán)境將得到自然修復(fù)。然而雖然此種類型是重點(diǎn)，但實(shí)現(xiàn)進(jìn)程較為緩慢，需要經(jīng)歷一代甚至兩代人的發(fā)展歷程。針對(duì)此種類型，政策舉措和關(guān)鍵點(diǎn)包括大力支持基礎(chǔ)教育、推動(dòng)技能培訓(xùn)、實(shí)行戶籍制度改革、深化職業(yè)教育和高等教育改革等。根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，此類政策的實(shí)施主體應(yīng)是中央政府。

（二）向周圍城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化扶貧類型

類似上文的永茂模式，此種類型是城鎮(zhèn)化扶貧的過渡階段。本類型主要對(duì)象是居住在自然環(huán)境惡劣、生存環(huán)境極差，且有意愿或能力遷出的群體。通過在相對(duì)而言更適宜人居，且投入成本和入住門檻相對(duì)大城市較低的城鎮(zhèn)居住，實(shí)現(xiàn)生活條件的改善，如果更有能力的居民將在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步向外遷移。此種類型的居住地址選擇非常重要，資源環(huán)境較好、區(qū)位條件優(yōu)越、建設(shè)成本低的地區(qū)可納入考慮范疇；一般而言，經(jīng)歷了歷史的自發(fā)選擇過程，既有的且具備土地空間的小城鎮(zhèn)是首選。針對(duì)此種類型，政策舉措和關(guān)鍵點(diǎn)包括居住地址選擇、用地指標(biāo)協(xié)調(diào)、居住地規(guī)劃、本地基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供。此類政策的實(shí)施主體應(yīng)是地方政府和中央政府相結(jié)合，同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮遷移居民自身的主觀能動(dòng)性。

（三）就地致富類城鎮(zhèn)化扶貧類型

類似上文的菖蒲塘模式，此種類型是就地城鎮(zhèn)化扶貧的典型。本類型主要對(duì)象是居住在產(chǎn)業(yè)發(fā)展突出、資源環(huán)境相對(duì)優(yōu)越、區(qū)位交通較好、建設(shè)成本較低地區(qū)的群眾。通過就地發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)致富和城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)。針對(duì)此種類型，政策舉措和關(guān)鍵點(diǎn)包括鼓勵(lì)群眾自發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為、加強(qiáng)相關(guān)科技和信息支持、強(qiáng)化規(guī)劃和政府監(jiān)督管理職能、提供本地基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等。除充分發(fā)揮本地居民主觀能動(dòng)性外，此類政策的實(shí)施主體應(yīng)是地方政府。

（四）就地溫飽類城鎮(zhèn)化扶貧類型

此種類型以解決溫飽問題為主要目標(biāo)，一定程度上維持衣食住行等正常生活水平是關(guān)鍵。本類型主要對(duì)象是世代生活在自然環(huán)境較差但仍能居住的地區(qū)，且因多種原因而導(dǎo)致的無意愿、無能力向外遷徙的群體，多為老弱病殘群眾。針對(duì)此種類型，政策舉措和關(guān)鍵點(diǎn)包括提升醫(yī)療和養(yǎng)老的保障水平、大力加強(qiáng)基礎(chǔ)教育、提升政府救濟(jì)能力、有效改善居住條件、提供本地基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等。此類政策的實(shí)施主體應(yīng)是中央政府和地方政府相結(jié)合。

（王麗，國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所。馬德隆，國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）