何 楊 王 蔚

一、引言

2014年8月31日審議通過的預算法修訂，從法律上有限允許地方政府舉債，使得中國的地方政府債務(wù)將逐步走向規(guī)范。那么放開地方政府發(fā)債后，是否會出現(xiàn)地方政府債務(wù)失控的現(xiàn)象？僅僅依靠國務(wù)院的總量控制，能否實現(xiàn)地方政府自行發(fā)債、合理借債的初衷？根據(jù)審計署2011和2013年的測算①參見審計署2013年第24號公告“36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果”。，全國地方政府性債務(wù)余額由2010年年底的10.72萬億元增長至2012年年底的11.8萬億元（增長12.94%）。關(guān)于中國地方政府隱性債務(wù)擴張的原因，傳統(tǒng)的“財政缺口”解釋認為，主要是由于分稅制以來地方財政狀況吃緊，扣除經(jīng)常性支出后的地方財政，無力承擔公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的項目資金，而預算軟約束和金融危機期間的信貸寬松，使得地方政府不顧償債能力進一步盲目擴張舉債規(guī)模（梅建明，2011；郭玉清， 2011）［1］［2］。 如果財政缺口假說成立， 那么化解地方政府債務(wù)風險，應著力于拓寬地方政府收入來源。但實際上，隨著中央對地方轉(zhuǎn)移支付比例的不斷提高，中央與地方的實際財政收入比已經(jīng)發(fā)生了顯著變化，2008年即達到17∶83（考慮稅收返還和轉(zhuǎn)移支付）。同時，如果是中央將事權(quán)層層下壓給了地方政府而導致地方不堪重負的話，那么地方借債資金應當主要用于當?shù)氐慕?jīng)常性開支，越貧困的地方欠債越多。事實卻正好相反，相對發(fā)達地區(qū)的債務(wù)規(guī)模遠遠大于落后地區(qū)（劉煜輝， 2011）［3］。

有關(guān)財政聯(lián)邦主義的文獻認為，地方分權(quán)促成了地方競爭，而政治集權(quán)和財政分權(quán)的同時存在，使得這種競爭是一種“趨好的競爭”，也就是說中國地方政府更多的是發(fā)揮“援助之手”而非“攫取之手”的作用（錢和維恩格斯特，1997）［4］。但也有學者提出，這種“趨好的競爭”并不是必然的，甚至在中國同時出現(xiàn)了“趨壞的競爭”（張軍等，2007）［5］。過度投資和過度借債就可以被視為“趨壞的競爭”的表現(xiàn)之一。一方面，分稅制改革之后，隨著財政集權(quán)程度提高，地方政府促進經(jīng)濟增長的激勵不但沒有下降，反而有所提高。因為中央政府利用其政治控制力主導了政府間財政關(guān)系調(diào)整，并且不斷以有利于中央的方式來重新制定游戲規(guī)則，將更多的資源配置權(quán)限收歸中央。地方政府如果不參與到“競次”式的引資競爭中，稅基流失后地方政府將一無所有（陶然等，2009）［6］。另一方面，地方政府通過融資平臺進行借債實際上是得到中央政府默許甚至一定程度支持的，因為這既解決了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資難題，又不會影響中央地方財政格局。并且地方融資平臺的借債不列入政府的資產(chǎn)負債表，甚至相當長的時期內(nèi)都脫離政府的監(jiān)管，基于資本的逐利性，越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)越容易獲得融資，其結(jié)果自然是“富者越富，窮者越窮”。

基于此，本文認為，我國地方政府債務(wù)的膨脹并不僅僅是由于分稅制改革造成地方政府缺錢，而是不徹底的財政分權(quán)體制下地方政府面臨的財政激勵背離了地方政府應有的“多目標”。在轉(zhuǎn)型的初期，當經(jīng)濟增長被公認為是最重要的目標時，地方政府通過融資平臺借債為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，確實促進了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，與中央的意愿也是一致的。而隨著發(fā)展目標的提升，包括需要將經(jīng)濟增長從“高儲蓄—高投資”驅(qū)動調(diào)整為更多依靠“消費驅(qū)動”，并且逐步邁向一個更加平等、和諧和綠色的社會，地方政府在現(xiàn)有財政體制下的“單目標”行為就難以被接受。

由于受到數(shù)據(jù)的限制，關(guān)于中國地方政府債務(wù)規(guī)模及其風險的研究多為定性分析，實證研究較少。本文將在仔細考察中國地方政府債務(wù)融資狀況的基礎(chǔ)上，對地方政府債務(wù)膨脹的原因進行重新考量，對省際市政投資中的借債行為進行實證檢驗，以期能夠更加準確地認識地方政府融資沖動背后的深層次引致因素。由于地方政府通過融資平臺公司積累的隱性債務(wù)還沒有公開的準確數(shù)據(jù)，本文僅對城市建設(shè)資金中來源于銀行借款和債券的顯性債務(wù)部分進行了研究。這部分債務(wù)盡管所占比重不高，但是仍然可以反映出地方政府背后的借債行為特征。

本文余下部分的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分描述了中國城市建設(shè)借債資金的來源和特征；第三部分介紹了回歸方程以及數(shù)據(jù)；第四部分是基于土地財政基準模型和官員特征擴展分析的實證結(jié)果及解釋；最后一部分是主要結(jié)論和政策含義。

二、城市建設(shè)借債資金的來源和特征

（一）全國層面城市建設(shè)借債資金走勢

中國地方城市建設(shè)的資金主要來源于中央財政撥款、地方財政撥款、國內(nèi)貸款、發(fā)行債券、利用外資、自籌資金和其他資金等渠道，其中發(fā)行債券是財政部代發(fā)的地方債券①《中華人民共和國預算法》規(guī)定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。。

由圖1可知，在2001—2010年間，中國城市建設(shè)的投資額和資金借貸規(guī)模走勢基本吻合，大致呈現(xiàn)漲跌互現(xiàn)的演進軌跡。總體而言，中國宏觀財政政策的周期調(diào)整會對其城市建設(shè)投資產(chǎn)生即時影響，城市建設(shè)投資規(guī)模變動又會引起政府舉債規(guī)模變動。②自1994年分稅制改革以來，中國財政政策演進主要經(jīng)歷以下四個階段，即1994—1997年間的“適度從緊”財政政策、1998—2003年間的積極財政政策、2004—2007年間的穩(wěn)健財政政策以及2008年以來的積極財政政策。從中國城市建設(shè)投資的總體規(guī)模來看，在2001—2010年間，中國城市建設(shè)投資完成額占財政支出的比重維持在15%左右。從時間走勢來看，2001—2003年為上升期，2003—2008年為下降期，2009—2010年復又上升。其中，2003年和2008年是兩個明顯的拐點，2003年為最高點，達到了18.10%，2008年則為最低點，僅占11.77%。1998年，為了抵御亞洲金融危機的沖擊和化解國民經(jīng)濟低迷的壓力，中央開始實行積極財政政策，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為增加投資的重點；到了2003年，中國出現(xiàn)了投資過旺、經(jīng)濟偏熱，財政政策由積極轉(zhuǎn)為穩(wěn)健，控制偏熱行業(yè)包括基礎(chǔ)建設(shè)的快速推進；2008年，受到全球金融危機的打擊，中國出口需求萎縮，中央再一次采取積極的財政政策，比如尤為受到關(guān)注的四萬億投資刺激計劃也以政府公共投資為主要著力點③“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃除去災后重建的1萬億外，其余絕大部分投向公共投資領(lǐng)域，僅鐵路、公路、機場、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資就高達1.8萬億，占到總額的60%。而從資金來源看，中央出資1.18萬億，地方出資1.2萬億，其余由市場融資。為了填補巨大的配套資金缺口，地方政府不得不依托貸款、發(fā)債籌措資金，導致2009年城投債規(guī)模的“爆發(fā)式”增長。。

圖1 中國城市建設(shè)投資規(guī)模及市政資金借債比重（2001—2010）

從中國城市建設(shè)資金的借債比重來看，中國城市建設(shè)通過國內(nèi)貸款、發(fā)行債券渠道獲得資金的比重大致在28%～39%，與此同時，我們也發(fā)現(xiàn)借債比重與投資規(guī)模走勢大致相符，但波動情況大于投資變動，這反映出政府借債規(guī)模會受到投資規(guī)模的驅(qū)動和制約。具體表現(xiàn)為2001—2003年略有上升，2003—2008年平穩(wěn)波動、小幅下降，2008—2009年有較大幅度的提高。此外，我們發(fā)現(xiàn)2009年是借債比重最高的一年，高達39.66%，較之前一年提高了將近10個百分點。這主要是因為各地政府為了抵御2008年全球金融危機的負面影響，相繼出臺了大規(guī)模的市政投資計劃，從而導致2009年的負債水平突漲。

（二）區(qū)域?qū)用娉鞘薪ㄔO(shè)借債水平比較

圖2描繪了三大區(qū)域通過不同融資渠道籌集的資金額占全國總額的比重。由圖2可知，就各區(qū)域的城市建設(shè)資金總額來說，東部省份要遠遠超過中部省份和西部省份之和，中、西部差異不大，這一方面與東部地區(qū)的城市密集度較高有關(guān)，另一方面也說明廣大的中、西部地區(qū)城市建設(shè)有待加強，為“西部大開發(fā)”和“中部崛起”等國家戰(zhàn)略提供了現(xiàn)實注腳。

圖2 分區(qū)域城市建設(shè)資金來源占全國比重統(tǒng)計圖（2001—2010）

從不同融資渠道的絕對值來看，三大區(qū)域體現(xiàn)出了明顯差異。東部地區(qū)具有絕對優(yōu)勢的是地方財政撥款、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和其他資金，均超過全國水平的“半壁江山”，說明較之中部與西部，東部良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)提供了豐厚的財源和稅基，使得地方政府有能力進行大規(guī)模城市建設(shè)投資，此外東部的沿海優(yōu)勢和外向型經(jīng)濟也為地方建設(shè)籌措了更多的外來資金。三大區(qū)域差異最小的是中央財政撥款和債券，這兩項中，東部仍高于中西部，即使是強調(diào)轉(zhuǎn)移支付的中央財政撥款也最多投向了東部。在預算內(nèi)的債務(wù)融資中，無論國內(nèi)貸款還是債券，三大區(qū)域占全國的比重排序也均為“東部＞西部＞中部”。較為明顯的是國內(nèi)貸款，東部通過銀行貸款的融資額占全國的59.92%，中部和西部則分別僅占17.13%和22.95%。

（三）各區(qū)域內(nèi)部城市建設(shè)融資跨期比較

在全國和區(qū)域?qū)用娣治隽酥袊鞘薪ㄔO(shè)投資的總體規(guī)模和融資規(guī)模后，我們最后來觀察三大區(qū)域內(nèi)部各融資渠道所獲資金占收入總額的比重，以及在2001—2005年和2006—2010年前后五年的跨期差異（見表1）。

一方面，從2001—2010年的全時期數(shù)據(jù)來看：（1）對全國總體數(shù)據(jù)而言，中國城市建設(shè)最主要的融資渠道為國內(nèi)貸款、自籌資金和地方財政撥款，三者之和占到了資金總額的87.48%。國內(nèi)貸款是地方投資的最主要融資渠道，籌資總額高達三分之一。另一項舉債方式——債券則相對不發(fā)達，僅占0.51%。自籌資金和地方財政撥款的高比例說明地方自有資金仍然是支撐地方建設(shè)的“主力軍”。（2）對東部而言，通過中央財政撥款、國內(nèi)貸款、債券、利用外資以及其他資金的融資比重均低于全國水平，說明東部的地方債務(wù)風險相對較低。（3）對中西部而言，在通過財政轉(zhuǎn)移支付制度獲得更多的中央財政撥款的同時，中部和西部的債券融資比重高于全國和東部水平，西部的國內(nèi)貸款比重也高達40.93%，超過全國平均水平7.49個百分點。

另一方面，從2001—2005年和2006—2010年兩個子時期的比較來看：（1）就全國平均水平而言，中央財政撥款、利用外資、自籌資金和其他資金融資比重有所下降，降幅最為明顯的是自籌資金，說明近些年來中央對于預算外資金的進一步壓縮和規(guī)范。地方財政撥款、國內(nèi)貸款和債券有所上升，表明在當前“財權(quán)層層上收、事權(quán)級級下放”的財政體制下，地方財政壓力較大，不得不通過提高借債等方式來籌資。（2）對東部而言，城市建設(shè)資金不同融資方式的調(diào)整基本與全國變動一致，其中地方財政撥款漲幅最大，國內(nèi)貸款和債券有小幅上漲，其余均為下降。（3）對中西部而言，地方財政撥款漲幅低于東部，但中部的債券漲幅高于東部，西部的國內(nèi)貸款漲幅高于東部，且西部的自籌資金比重甚至有所上升。說明由于地方財源的相對匱乏，中西部只好通過提高舉債比例甚至擴大預算外收入來應付巨額的城市建設(shè)資金缺口。

表1 分區(qū)域城市建設(shè)不同資金來源占收入比重兩階段比較表（2001—2010）

三、模型與數(shù)據(jù)

（一）實證模型

本文主要研究土地財政體制以及官員特征對地方政府債務(wù)行為的影響。根據(jù)以往研究，在解釋地方債務(wù)中，解釋變量一般包括財政分權(quán)、土地出讓、稅收努力等指標。因此本文設(shè)定回歸模型如下：

其中，Debtit為被解釋變量即地方預算內(nèi)城市建設(shè)債務(wù)融資水平，用省區(qū)i在t年的來自國內(nèi)貸款和債券渠道的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額比重表示①城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資指城鎮(zhèn)各種登記注冊類型的企業(yè)、事業(yè)、行政單位及個體戶進行的計劃總投資在500萬元及以上的建設(shè)項目投資。縣城及以上區(qū)域內(nèi)發(fā)生的投資，縣及縣以上各級政府及主管部門直接領(lǐng)導、管理的建設(shè)項目和企事業(yè)單位的投資均為城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資。。Landit為核心解釋變量之一，即土地財政體制，分別用省區(qū)i在t-1年的土地出讓金占GDP比重、土地出讓金占財政收入比重、人均土地出讓金水平和t年的土地出讓金增長率衡量；Officerit為核心解釋變量之二即官員特征，包括省區(qū)i在t年在任的省長、省委書記的年齡、任期以及是否擁有中央和企業(yè)工作經(jīng)歷的啞變量；Decentralizationit為財政分權(quán)度，用省區(qū)i在t年的預算內(nèi)本級財政支出與中央預算內(nèi)本級財政支出的比值表示；Taxeffortit為省區(qū)i在t年的稅收努力程度指數(shù)；GDPperit為省區(qū)i在t年的人均地區(qū)生產(chǎn)總值水平；Year為商業(yè)周期，以2004年為參照年份，加入2005—2010年共6個年份虛擬變量；Province為省份虛擬變量，用來控制各省之間未能觀測到的固定影響；εit為殘差項。

（二）數(shù)據(jù)來源及描述

考慮到部分變量需要采用滯后一期數(shù)據(jù)，本文設(shè)定最終的研究區(qū)間為2004—2010年。城市建設(shè)資金總額及國內(nèi)貸款、債券數(shù)據(jù)來自 《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，土地出讓金數(shù)據(jù)來自 《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》，財政收支數(shù)據(jù)來自 《中國財政年鑒》，城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)來自 《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》，其余數(shù)據(jù)均來自歷年 《中國統(tǒng)計年鑒》。西藏自治區(qū)由于部分變量數(shù)據(jù)缺失嚴重，為保證統(tǒng)計口徑一致，不再作為實證研究樣本。

關(guān)于省長、省委書記的年齡、任期以及是否具有中央和企業(yè)工作經(jīng)歷的數(shù)據(jù)來源于作者的手工搜集、整理。主要是通過查閱 《中華人民共和國職官志》、人民網(wǎng)和新華網(wǎng)等權(quán)威數(shù)據(jù)來源，搜索中國各省份的歷屆省長、省委書記等干部任免的相關(guān)信息，同時應用百度百科對樣本區(qū)間內(nèi)省長、省委書記的簡歷進行深度挖掘、核對。對于財政分權(quán)度的衡量，借鑒已有文獻的普遍做法（張和鄒，1998；張晏、龔六堂，2005）［7］［8］， 考慮到在“上解下補” 的財政體制下，財政收入分權(quán)度體現(xiàn)了傳統(tǒng)意義上的收入分成，財政支出分權(quán)度是實際意義上的財政分權(quán)，本文取支出分權(quán)度代表財政分權(quán)度。

稅收努力程度與地方政府債務(wù)融資水平是否互補也存在著爭論。這里，稅收努力=實際稅收收入/預測稅收收入。其中，預測稅收收入運用回歸方程進行預測（斯托茨基和沃德馬瑞姆，1997；皮卡斯特里，2001）［9］［10］：

Taxit為實際稅收收入，Xit為控制變量，包括人均實際GDP、第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重、第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重和城鎮(zhèn)化水平。

表2描述了各變量的統(tǒng)計性特征。由表2可知：各省份城市建設(shè)資金中平均借貸、發(fā)債比重為36.58%，超過了資金總額的三分之一。土地出讓金規(guī)模巨大，平均占到了GDP的3.43%、財政收入的43.05%，人均土地出讓金平均達到789.26元，最高的甚至達到4 826.57元，體現(xiàn)出明顯的“土地依賴型”的地方財政體制。省長的平均年齡為57.94歲，平均處于其任期的第3.13年，具有中央和企業(yè)工作經(jīng)歷分別占到了24%和32%。省委書記的平均年齡和任期則高于省長，來自中央和企業(yè)的省委書記也要多于省長。

表2 各變量的描述性統(tǒng)計（2004—2010）

續(xù)前表

四、實證結(jié)果及解釋

（一）基于土地財政視角的基準模型

根據(jù)模型設(shè)定，我們以各省份城市建設(shè)借債資金比重作為被解釋變量，表3中方程（1）、（2）、（3）、（4）分別以各省份滯后一期的土地出讓金占GDP比重、土地出讓金占財政收入比重、人均土地出讓金水平和當期土地出讓金增長率作為核心解釋變量，以財政支出分權(quán)、稅收努力程度和人均GDP、商業(yè)周期作為控制變量。鑒于各省份之間經(jīng)濟基礎(chǔ)、要素稟賦等差異明顯，本文選擇固定效應（FE）面板數(shù)據(jù)模型進行回歸（下同），回歸結(jié)果如表3所示。

由表3中方程（1）至（4）可知，在所有的回歸方程中，土地財政的四個衡量指標的回歸系數(shù)均為負。說明地方政府上一期土地出讓金越多、增速越快，則地方政府城市建設(shè)資金借債比越低，體現(xiàn)了土地財政收入與借債資金的互補性?？赡艿慕忉屖峭恋刎斦蕾嚨募又兀又贫葍?nèi)借債渠道有限，降低了地方政府通過預算內(nèi)借債渠道籌資的積極性。

財政分權(quán)度對地方債務(wù)的影響是負面的，且所有回歸方程系數(shù)均在1%的水平上顯著。也就是說，地方占中央財政收支的比例越高，則地方預算內(nèi)通過債務(wù)融資獲得市政建設(shè)資金的水平越低。人均GDP對地方債務(wù)的回歸系數(shù)為負，并且在以土地出讓金占GDP和財政收入比重為核心解釋變量的方程（1）和方程（2）中，呈現(xiàn)10%的顯著性水平。這與一般的理論研究不同，那么可能是由于在中國目前特殊的地方政府融資體制下，由于預算內(nèi)舉債的限制，地方政府更傾向于使用自身的地方財政撥款、自籌資金甚至通過融資平臺進行隱性負債。

表3 土地出讓金的基準模型回歸結(jié)果

續(xù)前表

（二）引入官員特征的擴展模型

考慮到中國政治特殊的“人事色彩”，本文進而引入官員特征進行擴展模型的回歸分析。官員特征的表現(xiàn)指標眾多，包括調(diào)動情況、教育背景、年齡、籍貫、親緣關(guān)系等，本文挑選最有可能影響地方債務(wù)的官員特征指標即年齡、任期、中央和企業(yè)工作經(jīng)歷來展開分析?？紤]到地方官員群體的龐大性，本文主要選擇省級正職即省長和省委書記進行研究，其中表4是以省長特征為核心解釋變量的回歸結(jié)果，表5則是以省委書記特征為核心解釋變量的回歸結(jié)果。

1.省長特征對地方債務(wù)的影響

由表4中方程（5）至（8）可知，省長的年齡和任期與地方債務(wù)水平負相關(guān)，省長的中央工作經(jīng)歷和企業(yè)工作經(jīng)歷與地方債務(wù)正相關(guān)，且省長的任期與企業(yè)經(jīng)歷都在1%的水平上顯著。具體解釋如下：第一，省長年齡越大，其所在任省份的債務(wù)水平相對較低。由于中國干部提拔的年齡限制，在職位級別相同的情況下，年齡越小的官員越容易被提拔。因此，年齡越大的省長，建設(shè)積極性越低，從而債務(wù)水平也相應越低。第二，當省長處在任期前幾年時，地方債務(wù)顯著高于其任期后幾年。“新官上任三把火”，省長剛上任往往會大興土木，大搞建設(shè)，以提高GDP。同時，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工期和回報期相對長，所帶來的政績通常具有時滯效應，因此到了后期，投資熱情會有所下降。與此同時，我們發(fā)現(xiàn)，省長的任期要比年齡顯著，說明哪怕是年齡相對大的新上任省長，同樣具有投資“激情”。第三，省長的中央工作經(jīng)歷會對地方債務(wù)帶來正效應，但并不顯著。第四，省長的企業(yè)經(jīng)歷對地方債務(wù)的影響顯著為正，即越是具備企業(yè)經(jīng)歷的省長，其所在省地方債務(wù)相應越高。擔任過企業(yè)領(lǐng)導的省長，更會運用企業(yè)思維來治理政府，更多地使用財務(wù)杠桿、投資經(jīng)營以獲得回報（即政績）。此外，具有企業(yè)背景的省長與銀行、企業(yè)相對熟悉，無論是借貸還是發(fā)債，均有更多、更廣的渠道。

表4 省長特征的擴展模型回歸結(jié)果

2.省委書記特征的地方債務(wù)的影響

接下來，我們再來觀察表5中方程（9）至（12）省委書記特征對地方債務(wù)的影響，發(fā)現(xiàn)省委書記的年齡、中央經(jīng)歷和企業(yè)經(jīng)歷對地方債務(wù)的影響為負，任期則為正，但是所有回歸系數(shù)均不顯著。

表5 省委書記特征的擴展模型回歸結(jié)果

續(xù)前表

3.省長、省委書記的影響差異比較

在中國的官員行政體制中，省委書記和省長均為省級正職（等同正部級）。一般情況下，省委書記兼任省人大常委會主任，省長兼任省委副書記，省長的項目上馬須經(jīng)人大批準，因此省委書記往往被視為真正的“一把手”。就具體職能而言，省長和省委書記分工有所不同，主要體現(xiàn)在省長主要負責經(jīng)濟、民生建設(shè)，省委書記則更多地負責管理黨務(wù)及設(shè)計路線?？紤]到省長、省委書記的分工差異，本文對兩者的各相關(guān)特征對地方債務(wù)的影響進行對比分析。

（1）年齡（Age）。無論是省長還是省委書記，年齡對其所在任省份的地方債務(wù)的影響均是負面的。說明省長和省委書記的建設(shè)熱情以及由此帶來的舉債魄力，都會受到特殊的中國官員提拔體制下的年齡制約，即省級官員的年齡越大，其通過發(fā)債、貸款等借債融資渠道來進行城市建設(shè)投資的晉升激勵越小。

（2）任期（Tenure）。省長的任期對地方債務(wù)的影響為負，且在1%的水平上顯著，省委書記的任期與地方債務(wù)水平基本正相關(guān)，但不顯著。我們認為，這是因為省長的流動性要相對強于省委書記，因此省長會更多地考慮到投資建設(shè)政績的時滯效應，從而在任期前期往往積極搞建設(shè)，到了任期后期建設(shè)熱情有所下降。

（3）中央經(jīng)歷（Central）和企業(yè)經(jīng)歷（Business）。省長的中央、企業(yè)經(jīng)歷對地方債務(wù)的影響為正，省委書記影響為負，并且省長企業(yè)經(jīng)歷在1%的水平上顯著。我們認為這是由于省長和省委書記的分工不同。如果將一個地區(qū)視為一家公司，具有企業(yè)經(jīng)歷的省長會更加激進地傾向于通過提高財務(wù)杠桿（貸款、發(fā)債等）來進行投資建設(shè)以獲得更高的回報和更優(yōu)異的政績。

五、結(jié)論及政策含義

當前中國地方政府大規(guī)模隱性債務(wù)的膨脹，除了與1994年分稅制改革以來中央、地方之間“財權(quán)與事權(quán)不匹配”有關(guān)，地方政府過度投資的政策機制也起著重要作用，尤其表現(xiàn)為土地這一政府資產(chǎn)的過度杠桿化和官員在投資決策中的顯著影響。本文在分區(qū)域、分階段描繪2001—2010年中國城市建設(shè)投資總體規(guī)模和融資結(jié)構(gòu)特別是借債比重變動的基礎(chǔ)上，通過固定效應面板數(shù)據(jù)模型分析檢驗了2004—2010年間土地財政、官員特征、財政分權(quán)、稅收努力、經(jīng)濟基礎(chǔ)等指標對省際地方債務(wù)的影響，重點考察了土地出讓金和省級官員的年齡、任期、中央和企業(yè)工作經(jīng)歷對于地方債務(wù)的作用效果。

基于論文的實證研究，有如下幾點發(fā)現(xiàn)。第一，2001年以來，中國的財政政策周期、城市建設(shè)投資和地方債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)“三維一體、漲跌互現(xiàn)”的波動態(tài)勢，均表現(xiàn)為2001—2003年上升明顯，2004—2007年平穩(wěn)下降，2008—2010年復又上升；第二，分區(qū)域來看，東部城市建設(shè)投資各類融資額（除中央撥款和發(fā)行債券外）均超過全國的“半壁江山”，中西部則不得不通過中央撥款、國內(nèi)貸款和債券來滿足投資需求；第三，跨階段來看，來自地方撥款、國內(nèi)貸款和債券的城建資金比重有所上升，中央撥款、利用外資和自籌資金等渠道則呈下降趨勢；第四，土地出讓金對地方債務(wù)的影響是負面的，體現(xiàn)了地方建設(shè)資金對土地財政的依賴性；第五，省級官員的年紀越輕、所處任期年份越早，越具有企業(yè)工作經(jīng)歷，所在省的政府債務(wù)水平越高，但省長、省委書記之間存在差異。

本論文的研究結(jié)果具有重要的現(xiàn)實意義，進一步的政策建議如下：

1.拓寬落后地區(qū)融資渠道

通過分區(qū)域和跨時期的比較，我們發(fā)現(xiàn)東中西部的融資渠道存在差異，即中西部并沒有因為更大的財政壓力而借更多的債，反而可能在隱性負債中處于更加不利的地位。因此，對于地區(qū)間融資能力的差異，中央政府需要對落后地區(qū)提供一些必要的擔保和政策扶持，如加大轉(zhuǎn)移支付力度、通過政策性銀行加以配合等。

2.轉(zhuǎn)變“土地財政”模式

在規(guī)模巨大的土地出讓金成為地方財政重要支撐的背景下，傳統(tǒng)“土地財政”模式一方面因為推高房價而飽受詬病，另一方面也會形成地方政府對土地出讓金收入的過度依賴。如何實現(xiàn)預算外的“土地財政”模式的有效轉(zhuǎn)變，是新一屆政府關(guān)于財稅體制頂層設(shè)計的現(xiàn)實課題。

3.變革官員考核激勵機制

官員個人因素對投融資決策的過多影響也可能造成地方債務(wù)的非理性膨脹。結(jié)合中國地方特殊的以GDP為準的“標尺競爭”和“官員晉升錦標賽”體制，如何“搞對政府的激勵”，如何激發(fā)地方官員尤其是“一把手”經(jīng)濟建設(shè)熱情的同時防范地方債務(wù)風險，是下一階段官員考核機制改革的重要方向。