摘要:市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵在于處理好市場和政府的關(guān)系。經(jīng)濟法是調(diào)整資源配置中市場失靈和政府失靈的法律規(guī)范,市場在資源配置中起決定性作用的經(jīng)濟法調(diào)整機制,主要從市場主體法,市場規(guī)制法,市場監(jiān)管法,宏觀調(diào)控法,公共財稅法等維度去分析經(jīng)濟法對市場配置資源過程中的市場失靈和政府失靈的矯正,確保市場在資源配置中起決定性作用。包括市場主體法對市場準(zhǔn)入和退出的調(diào)整,市場規(guī)制法和市場監(jiān)管法對市場秩序的調(diào)整,共公財稅法對收入分配之公平正義的調(diào)整。
關(guān)鍵詞:市場;政府;資源配置;經(jīng)濟法
中圖分類號:D912.29 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:
經(jīng)濟法是對經(jīng)濟社會化的一種法律回應(yīng),是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,在資源的配置中,不論是政府計劃還是市場調(diào)節(jié),都需要經(jīng)濟法律制度的調(diào)整。既包括為克服市場在資源配置中的市場失靈而對市場進行規(guī)范的法律,也包括公權(quán)力直接配置社會經(jīng)濟資源以及規(guī)范公權(quán)力的法律,還包括市場以外的其他方式對經(jīng)濟領(lǐng)域配置資源進行調(diào)整的法律。[1]經(jīng)濟法相對于民商法和行政法等傳統(tǒng)法而言是一種矯正型法,是對民商法主體濫用民事權(quán)利和行政執(zhí)法主體違法行政的一種回應(yīng),是克服政府缺陷和市場缺陷的制度設(shè)計。市場在資源配置中起決定性作用的改革目標(biāo),關(guān)鍵在于正確處理政府與市場的關(guān)系,經(jīng)濟法作為調(diào)整市場經(jīng)濟與政府干預(yù)關(guān)系的法律規(guī)范,在資源配置中經(jīng)濟法律制度的計設(shè)具有重要意義。
一、市場主體法對市場準(zhǔn)入和退出的調(diào)整
(一)市場主體法對市場準(zhǔn)入機制的調(diào)整
市場準(zhǔn)入是政府部門通過批準(zhǔn)和注冊,對企業(yè)進入市場進行管理,是政府對資源配置的一種制度安排,是對市場主體資格的確認。市場主體法是調(diào)整市場主體組織和行為的法律規(guī)范的總稱。包括調(diào)整市場準(zhǔn)入和退出的相關(guān)法律規(guī)范。對市場主體法的專門研究并非就要單獨立法,市場主體法可與市場規(guī)制法和市場監(jiān)管法等經(jīng)濟法律制度共存于一部法律中。市場主體法是資源配置過程中制度設(shè)計的第一道門坎,對于市場主體的準(zhǔn)入和退出都具有重要的意義。不論是市場的準(zhǔn)入和退出,都源于法律的授權(quán)、許可和確認,是資源配置的重要環(huán)節(jié)。市場主體法對市場準(zhǔn)入的設(shè)計主要考量就是:公平,秩序,自由,效益和安全等理念。市場主體法對市場主體資格的確認有準(zhǔn)則主義、核準(zhǔn)主義和特許主義三種模式。準(zhǔn)則主義指市場主體只要依法登記就可以在登記的范圍享有市場主體資格。負面清單管理模式(英文直譯即“Negative list”)就是遵循“法無禁止即自由”的原則進行投資管理,將管理方式由審核制改為備案制。對負面清單之外的領(lǐng)域進行投資,無須審批核準(zhǔn),僅需備案,便可申請登記成立公司或以其他商事主體資格從事經(jīng)營活動。清單之外的競爭性領(lǐng)域市場主體按“法不禁止即可為”的原則自由進入市場,不需要政府的審核批準(zhǔn),只需要登記備案即可成為相應(yīng)的市場主體。2013年12月28日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過了《公司法》。關(guān)于公司設(shè)立注冊資本的修改,改“法定最低注冊資本制”為“認繳資本制”,消除了資金門檻的限制,賦予更多創(chuàng)業(yè)者市場準(zhǔn)入的資格,使資源由市場機制更自由更公平更有效地優(yōu)化配置。國務(wù)院國發(fā)〔2014〕20號印發(fā)《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》指出,國務(wù)院制定市場準(zhǔn)入負面清單明確列出禁止和限制投資經(jīng)營的領(lǐng)域、行業(yè)、業(yè)務(wù)等,清單以外的各類市場主體可依法平等進入”。 [2]國務(wù)院2014年3月25日召開國務(wù)院常務(wù)會議,部署進一步促進資本市場健康發(fā)展的六條措施,擴大資本市場開放,便利境內(nèi)外投資主體的跨境投融資。[3]政府對市場準(zhǔn)入簡政放權(quán)對我國市場機制的建設(shè)具有重要的意義,為市場在資源配置中起決定作用創(chuàng)造了基礎(chǔ)性條件。[4]核準(zhǔn)主義指市場準(zhǔn)入要經(jīng)過政府相關(guān)部門審批,通過審核批準(zhǔn)取得相應(yīng)的市場主體資格,市場主體在核準(zhǔn)的范圍內(nèi)享有經(jīng)營自主權(quán)。核準(zhǔn)主義主要適用于涉及公共事業(yè),經(jīng)濟安全,基礎(chǔ)建設(shè),稀缺資源和能源開發(fā)等領(lǐng)域。在負面清單管理模式下,在非競爭性領(lǐng)域政府依據(jù)正面清單的“法不授權(quán)即禁止”的原則行使審批權(quán),目的是為了實現(xiàn)特定的調(diào)控目標(biāo)或者市場安全,有序開放而不是為了設(shè)置市場進入障礙和限制市場競爭。[5]正面清單主要適用于因涉及國家安全,國家經(jīng)濟戰(zhàn)略和公共利益而需要政府審批的領(lǐng)域。黨的十八屆三中全會界定了政府審批企業(yè)投資項目的范圍,包括國家安全、戰(zhàn)略性資源開發(fā)、全國重大生產(chǎn)力布局、生態(tài)安全、重大公共利益等五類。特許主義主要針對特殊行業(yè),通過專門立法對市場準(zhǔn)入和經(jīng)營行為進行授權(quán)和規(guī)范,市場主體嚴(yán)格依法在核準(zhǔn)的范圍內(nèi)經(jīng)營。比如金融保險,證券期貨,房地產(chǎn)業(yè)等行業(yè)都由專門的法律對市場的準(zhǔn)入進行調(diào)整。
(二)市場主體法對市場退出機制的調(diào)整
目前,我國市場主體的退出機制不完善。首先,市場主體退出的吊銷營業(yè)執(zhí)業(yè)和注銷制度不健全,缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管和處罰措施,執(zhí)法效果不明顯。對于以注銷方式退出市場的,必須按照法定程序經(jīng)登記主管機關(guān)進行審核,相關(guān)債權(quán)債務(wù)審核清結(jié)之后才能注銷資格,由于注銷程序繁雜,相當(dāng)一部分市場主體不愿按法定程序辦理注銷登記,而是通過不參加年檢的方式等工商部門吊銷執(zhí)照,以達到逃避債務(wù)稅收和拖欠賬款的目的。因此注銷制度形同虛設(shè),而且增加了執(zhí)法成本。其次,我國《企業(yè)破產(chǎn)法》雖然出臺多年,但目前《企業(yè)破產(chǎn)法》只能適用于一般企業(yè)法人的破產(chǎn),作為市場主體之一的非企業(yè)法人機構(gòu)和自然人的破產(chǎn)制度尚未建立,市場主體的退出機制不完善。再者,由于我國誠信體系建設(shè)的缺失,對退市市場主體缺乏后延續(xù)監(jiān)管,以至于對被吊銷營業(yè)執(zhí)照非法退出市場的主體并沒有信用記錄及嚴(yán)厲的處罰措施。違法成本過低,以至于違法退市后業(yè)主可以通過變更登記事項重新登記開業(yè)經(jīng)營,擾亂市場秩序,增加市場的不穩(wěn)定因素。隨著我國市場準(zhǔn)入門檻的降低,各類市場主體數(shù)量也日漸龐大,市場主體的變更也更頻繁,完善市場退出機制勢在必行。另外,我國目前對金融企業(yè)尚未建立退出機制,不利于金融業(yè)的健康發(fā)展,對金融業(yè)破產(chǎn)法的立法也迫在眉睫。讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,相關(guān)市場主體準(zhǔn)入和退出的法律機制都有待于進一步完善,經(jīng)濟法對此任重而道遠。
二、宏觀調(diào)控法對市場配置資源的引導(dǎo)機制
(一)宏觀調(diào)控對資源配置的意義
宏觀調(diào)控的概念在學(xué)界沒有權(quán)威而清楚的界定。西方?jīng)]有宏觀調(diào)控相應(yīng)的概念,但并不意味著屬于我國所獨有。相反,宏觀調(diào)控是一切現(xiàn)代國家市場經(jīng)濟的共同基本特征。[6]我國《憲法》第15條規(guī)定國家加強經(jīng)濟立法,完善宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控的主體是政府或國家,客體是國民經(jīng)濟的總量,手段是貨幣和財稅等,主要是指總需求,總供給,總就業(yè),量總價格等。[7]宏觀調(diào)控的根本特點就在于,它必須從全局出發(fā), 針對整個市場運行情況,對有關(guān)經(jīng)濟全局的和根本性的問題做出安排或進行協(xié)調(diào)和控制。[8]薩繆爾森認為政府職能主要有三項,即增進公平,提高效率以及促進經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。[9]28宏觀調(diào)控從全局出發(fā)來規(guī)劃社會發(fā)展,立足于尊重市場經(jīng)濟各個方的利益,尊重和調(diào)動市場積極性,將當(dāng)前利益和長遠利益,全局利益和局部利益相結(jié)合,在全社會范圍對社會資源進行有預(yù)見遠見的總體綜合配置,避免市場的局限性和盲目性。但國家的宏觀調(diào)控必須法制化以規(guī)范政府的宏觀調(diào)控行為,保障宏觀調(diào)控依法治路徑順利進行。
(二)宏觀控調(diào)法對資源配置的調(diào)整
國家宏觀調(diào)控法是調(diào)整國家對社會經(jīng)濟宏觀調(diào)控中發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。[10]宏觀調(diào)控法是宏觀調(diào)控法治化的表現(xiàn)形式,是構(gòu)建宏觀調(diào)控法理論體系的邏輯起點,[11]是對政府宏觀調(diào)控意志和政府調(diào)控行為的法律約束和規(guī)范。宏觀調(diào)控在經(jīng)濟上的合法性,取決于經(jīng)濟上的合理性,即經(jīng)濟上的合規(guī)律性,[8]使國家宏觀調(diào)控行為實現(xiàn)經(jīng)濟上的合規(guī)律性是宏觀調(diào)控法對宏觀調(diào)控關(guān)系進行法律調(diào)整的目標(biāo)。為了實現(xiàn)合規(guī)律性的宏觀調(diào)控,關(guān)鍵在于建立宏觀調(diào)控主體賦權(quán)機制和宏觀調(diào)控責(zé)任體系。[12]為了確保宏觀調(diào)控的合法性和合規(guī)律性,應(yīng)該對宏觀調(diào)控措施的實體評判標(biāo)準(zhǔn)進行立法,并建立宏觀調(diào)控措施實體評判標(biāo)準(zhǔn)程序保障措施,[8]建立宏觀調(diào)控監(jiān)督和糾錯制度,特別是要建立宏觀調(diào)控的行政問責(zé)制,要求相關(guān)職責(zé)主體對違背角色職責(zé)承擔(dān)各種不利的法律后果。責(zé)任人的責(zé)任形式,主要是行政處分,包括引咎辭職,撤職,責(zé)令辭職等行政或黨紀(jì)處分。[12]
宏觀經(jīng)濟政策是宏觀調(diào)控的方法和手段,受宏觀調(diào)控法的規(guī)范和控制,宏觀調(diào)控法對宏觀經(jīng)濟政策只規(guī)定嚴(yán)格的行使條件,行使方法,行使程序及相應(yīng)的監(jiān)督機制和糾錯機制。[8]市場在資源配置中起決定性作用的宏觀調(diào)控法,多為審時度勢,因勢利導(dǎo)的“相機抉擇”的軟法,制定一勞永逸,統(tǒng)一“固定規(guī)則”的《宏觀調(diào)控法》基本法不可行,但可把宏觀控調(diào)的邊界,宏觀調(diào)控賦權(quán),宏觀調(diào)控權(quán)限,宏觀調(diào)控程序,宏觀調(diào)控績效評價,宏觀調(diào)控監(jiān)督包括違憲審查制,宏觀調(diào)控責(zé)任制,宏觀調(diào)控權(quán)利救濟等納入宏觀調(diào)控法律體系,關(guān)于宏觀調(diào)控的“合理性”、“合規(guī)律性”及“合法性”,既要防止宏觀調(diào)控權(quán)對市場機制和民事權(quán)利的侵害,還要評估宏觀調(diào)控的效率,確保實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。
三、市場規(guī)制法對不端市場行為的規(guī)制
“規(guī)制”一詞源于英語單詞 “regulation” 或Regulatory constrain。[13]45《布萊克法律辭典》關(guān)于“regulation”解釋有三種意思:第一,依法控制或制約的行為;第二,公司章程;第三,行政機構(gòu)頒布的具有法律執(zhí)行力的規(guī)則。[14] 雖然“regulation ”是“調(diào)控”、“管制”還是“規(guī)制”屬于翻譯問題,卻可能影響整個經(jīng)濟法理論的構(gòu)建。[15]“管制”被認為描述的是計劃經(jīng)濟體制, “調(diào)控”、“規(guī)制”常被用于市場經(jīng)濟體制。[16]市場規(guī)制法是為矯正市場失靈,運用公權(quán)力對市場主體的不規(guī)范的市場行為進行消極制約,以維護市場的公平秩序。市場規(guī)制法作為經(jīng)濟法的重要組成部分,在經(jīng)濟法學(xué)界基本達成了共識。把市場規(guī)制法的價值界定為維護市場秩序,這一價值內(nèi)涵了市場公平,市場正義,市場安全和市場效率。[17]市場規(guī)制法宗旨主要是為了維護競爭秩序和保護消費者的權(quán)益,防止經(jīng)營者采取不公平競爭采取違法手段破壞競爭秩序和侵害消費者權(quán)益。國內(nèi)學(xué)者對市場規(guī)制法的內(nèi)容尚存在爭議,筆者認為主要包括《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》、《消費者權(quán)益保護法》、《價格法》等。市場規(guī)制法是市場在資源配置中起決定性作用的法治保障, 體現(xiàn)了國家對市場配置資源的引導(dǎo)、規(guī)范和禁止,維護市場正常秩序,彌補市場缺陷和局限性的重要法律制度。既是為了防止市場主體濫用權(quán)利,也起到規(guī)范政府行為的作用。我國目前市場規(guī)制立法必須同時兼顧兩個方面的基本點:一方面要規(guī)范市場行為和克服市場失靈,強化市場配置資源機制;另一方面要規(guī)范政府行為,防止政府在市場規(guī)制執(zhí)法過程中的違法行政和有悖于市場經(jīng)濟規(guī)律的政府行為。比如,在反壟斷法執(zhí)法過程中,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)該依《反壟斷法》進行。
市場機制在配置資源的過程中,正常的交易秩序和競爭秩序由民商法調(diào)整,市場規(guī)制法主要針對市場不端行為進行矯正,維護社會公共秩序,確保競爭和交易的公平和效率。我國現(xiàn)行的市場規(guī)制法不完善,《反不正當(dāng)競爭法》立法滯后,特別是針對層出不窮的網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競爭行為、欺詐行為缺乏規(guī)制破壞了市場秩序。假冒偽劣產(chǎn)品和山寨產(chǎn)品充斥市場嚴(yán)重擾亂了市場秩序,《反壟斷法》對行政壟斷,行業(yè)壟斷缺乏執(zhí)行力?!断M者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》、《價格法》的責(zé)任體系不完善,違法成本過低,維權(quán)成本過高,執(zhí)法力度過低,導(dǎo)致虛假廣告,假冒偽劣商品,有毒有害食品,商品囤積行為大行其道。新修改的《消費者權(quán)益保護法》對網(wǎng)絡(luò)購物消費者做出了保護,但依舊存在很大問題的醫(yī)患關(guān)系,金融消費關(guān)系,三農(nóng)市場的規(guī)范等問題還需要進一步立法規(guī)范。競爭和消費是市場配置資源的源動力,對公平競爭及消費者權(quán)益等市場公共秩序的維護才能降低交易成本,確保資源配置的公平與效率。
四、市場監(jiān)管法對市場行為的監(jiān)督管理
在經(jīng)濟法學(xué)界,有學(xué)者把市場監(jiān)管法等同于市場規(guī)制法。邱本教授認為監(jiān)管,通常含有監(jiān)督和管理的內(nèi)容,是有關(guān)機構(gòu)對市場主體及其市場行為的監(jiān)督管理。市場監(jiān)管法不是某一部法律,而是一個法體系,由是調(diào)整市場監(jiān)管關(guān)系的法律規(guī)范。[18]有學(xué)者認為市場監(jiān)管法是指市場監(jiān)管主體對市場活動主體及其行為進行限制約束等直接干預(yù)活動的總和。[19]2張守文教授認為在二元結(jié)構(gòu)體系下,市場監(jiān)管法是中間地帶,故應(yīng)將其放入市場規(guī)制法或宏觀調(diào)控法的視角中分別進行研究。[20]王全興教授認為市場規(guī)制法包括市場規(guī)制一般法和市場規(guī)制特別法,市場監(jiān)管法是市場規(guī)制特別法。[21]595有學(xué)者認為市場監(jiān)管法是經(jīng)濟法不可或缺的部分,與市場規(guī)制法和宏觀調(diào)控法并都是經(jīng)濟法的獨立組成部分。市場監(jiān)管法不是市場規(guī)制法,不能將市場監(jiān)管法與市場規(guī)制法等同,亦不能用市場規(guī)制法包含市場監(jiān)管法。[22]筆者認同此觀點。
筆者認為,市場規(guī)制法和市場監(jiān)管法兩者既有共同點也有不同之處。兩者的共同點在于市場規(guī)制法與市場監(jiān)管法同屬于經(jīng)濟法范疇,都以社會本位為主導(dǎo),兼具公法和私法融合的特點,調(diào)整的都是市場行為,都是國家意志對微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的調(diào)整,都以市場失靈理論為立足點,都是強制性法律規(guī)范。兩者的不同點在于市場規(guī)制法是對不端市場行為的矯正和規(guī)范,以糾偏為目的,是事后調(diào)整,以懲罰性規(guī)范為主,是對市場主體自主行為的規(guī)范,追求的是公平和效率,對所有市場主體適用。市場監(jiān)管法主要是對市場主體的特殊市場行為的監(jiān)督和管理,是事前調(diào)整,以標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范為主,是對市場主體強制行為的規(guī)范,追求的目標(biāo)是安全保障和風(fēng)險防范,側(cè)重于特殊行業(yè)的市場行為的監(jiān)管。市場規(guī)制法和市場監(jiān)管法兩者時常會同時出現(xiàn)在同一部法律文件中,共同調(diào)整市場主體的行為。如產(chǎn)品質(zhì)量法、房地產(chǎn)法、證券法、廣告法、標(biāo)準(zhǔn)化法,會計法,審計法,商業(yè)銀行法,保險法,郵政法,電信法等自然壟斷公用事業(yè)和涉及公共利益的行業(yè)監(jiān)管法。不僅關(guān)系國計民生,而且影響國民經(jīng)濟發(fā)展和市場經(jīng)濟建設(shè),需要進行專門的立法監(jiān)管。我國目前的監(jiān)管法立法滯后,例如乳制品業(yè),由于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的落后直接影響到監(jiān)管的效率及國際貿(mào)易。市場監(jiān)管法的目標(biāo)在于確保安全保障和風(fēng)險防范的社會公共利益,是資源配置中不可或缺的守護神。
五、公共財政對市場資源配置中分配不公和公共需求供給不足的調(diào)整
美國學(xué)者馬斯格雷夫認為財政的基本職能是提供公共產(chǎn)品, 實現(xiàn)分配正義。[23]公共財政作為矯正市場失靈的財稅制度,其核心是滿足社會公共需要。國家公共財政的一項基本職責(zé)就是向全社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等公共性基礎(chǔ)條件,以確保公平競爭的市場環(huán)境和有序的市場經(jīng)濟秩序,并通過公共財政政策對稅收財政再分配,提供社會福利和社會保障促進全社會的公平分配。公共財政表現(xiàn)為政府通過財稅手段來調(diào)節(jié)分配。首先,財稅法通過介入國民收入分配過程,實現(xiàn)國家財政收入的分配職能。其次,財稅法通過財政法定形式來確保國民收入分配程序正義和分配結(jié)果公平。[24]分配正義所關(guān)注的是在社會成員或群體成員之間進行權(quán)利,權(quán)力,義務(wù)和責(zé)任配置的問題。[25]278公共財政的本質(zhì)是納稅人有權(quán)在國家經(jīng)濟活動中參與決策,參與管理, 參與監(jiān)督, 從而實現(xiàn)財政民主, 財政法定,財政平等 ,財政健全等財稅法律制度的和諧。[26]財稅法在國民收入分配中發(fā)揮作用的機制就在于對政府、企業(yè)與公民的利益進行公平合理的配置, 以實現(xiàn)分配正義的價值目標(biāo)。[24]法律作為資源配置的手段,財稅法在資源配置的過程中體現(xiàn)了分配正義的價值。
以公共財政為核心價值的財稅法作為社會財富的分配機制與社會關(guān)系調(diào)整機制,對促進分配正義具有重要的實現(xiàn)意義。[24]因此,財稅法在資源配置中,通過制度的設(shè)計,在克服市場配置失調(diào)的情況下實現(xiàn)資源配置的效率和公平。為緩解公共產(chǎn)品需求增長與公共財政供求不足的矛盾,在市場對資源配置起決定性作用的混和經(jīng)濟模式下,應(yīng)探尋公共產(chǎn)品供給的民間參與的“多元善治”經(jīng)營模式,在社會公共利益最大化目標(biāo)下實現(xiàn)政府與市場對資源配置的共生模式,形成政府與市場相互促進、相互制約的互動機制,并且實現(xiàn)利益共享與公共產(chǎn)品資源優(yōu)化配置的效率和公平。因此,打破政府對公用事業(yè)的壟斷經(jīng)營,引入民營資本共治是破突公共財政對公共需要供給的新模式。另外,充分發(fā)揮我國公有經(jīng)濟的優(yōu)越性,建立國有企業(yè)收益與公共財政共享機制,彌補市場在資源配置中分配不公和公共需求不足的缺陷,實現(xiàn)資源配置的公平與效率。
四、結(jié)語
在市場對資源配置起決定性作用的經(jīng)濟改革浪潮中,市場之手與政府之手如何發(fā)揮作用,如何“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”是值得經(jīng)濟法學(xué)界深究的課題。我國目前的市場建設(shè)最迫切的不僅是市場放權(quán)的多少,而是市場的基礎(chǔ)條件的建設(shè),特別是誠信體系,價格機制,競爭機制的完善。資源的配置首先是法律資源的配置,即經(jīng)濟法律制度的設(shè)計。市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵是正確處理政府與市場的關(guān)系,經(jīng)濟法在防止市場主體濫用權(quán)利的同時,也應(yīng)避免政府濫用權(quán)力破壞市場機制,任何一種極端行為都百害而無一益。
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作者簡介:董成惠,中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生,廣東海洋大學(xué)法學(xué)院講師,研究方向為經(jīng)濟法。
(責(zé)任編輯:李直)