鄭章飛++陳有志

摘要 回顧了《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》的修訂歷史，分析了其改名的法律背景、實(shí)際的法律地位、可能的法律效力。提出了對(duì)《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》再次修訂的建議：確定一個(gè)合理的名稱、構(gòu)建圖書(shū)館法的體系、按“規(guī)章”的要求來(lái)考慮細(xì)節(jié)、尋求“法治化”的合法渠道。

關(guān)鍵詞 《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》規(guī)章 行政規(guī)范性文件 法理分析

1 引言

《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》的前身為1956年高等教育部頒布的《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館試行條例（草案）》。1956年12月5日至14日，高等教育部在北京召開(kāi)全國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館T作會(huì)議，會(huì)議確定了高等學(xué)校圖書(shū)館工作的性質(zhì)、方針與任務(wù)，制訂了《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館試行條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“《條例草案》”）、《高等學(xué)校圖書(shū)館館際互借辦法（草案）》、《高等學(xué)校圖書(shū)館書(shū)刊調(diào)撥暫行辦法（草案）》、《高等學(xué)校圖書(shū)館書(shū)刊補(bǔ)充的幾項(xiàng)規(guī)定（草案）》4個(gè)部頒行政規(guī)范性文件。1981年9月16日至25日，教育部在北京召開(kāi)建國(guó)以來(lái)第二次全國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作會(huì)議，會(huì)議討論通過(guò)了《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”），并于同年10月15日以“（81）教高字057號(hào)”文件向各省教育廳和各高等學(xué)校頒發(fā)。1987年6月12日至16日，國(guó)家教育委員會(huì)在北京召開(kāi)第三次全國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作會(huì)議，修訂了《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作條例》，改名為《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)程》”）?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》是當(dāng)時(shí)國(guó)家教育委員會(huì)以“教材圖字009號(hào)”文件于1987年7月25日印發(fā)給各有關(guān)部門(mén)、學(xué)校，文件是這樣表述的：“原教育部1981年頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作條例》，經(jīng)過(guò)修訂，改名為《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》。現(xiàn)發(fā)給你們，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行”。1999年教育部高等學(xué)校圖書(shū)情報(bào)工作指導(dǎo)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“圖工委”）成立，圖工委把修訂《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》作為首要的工作目標(biāo)列入日程。經(jīng)過(guò)兩年多的時(shí)間，上下多次征求意見(jiàn)，數(shù)易其稿，終于形成教育部的正式文件《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程（修訂）>[以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)程》（修訂）]。修訂后的規(guī)程于2002年2月21號(hào)由教育部以“教高[2002]3號(hào)”文件下發(fā)，文件內(nèi)容表述為“為適應(yīng)高等學(xué)校圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，更好地為高等學(xué)校教學(xué)科研服務(wù)，我部對(duì)原國(guó)家教委1987年頒發(fā)的《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》進(jìn)行了修訂?，F(xiàn)將《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程（修訂）》印發(fā)給你們，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行”。

從前面的沿革不難看出，《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》（修訂）應(yīng)該是經(jīng)歷了4次修訂，從《條例草案》到《條例》，再改名為《規(guī)程》，繼而到《規(guī)程》（修訂），按理說(shuō)這是一個(gè)正常的程序，任何一項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章都應(yīng)定期或不定期地進(jìn)行動(dòng)態(tài)修訂。但是，卻給我們留下了幾個(gè)疑問(wèn)：1987年為什么要將“條例”改為“規(guī)程”？“規(guī)程”與“條例”的區(qū)別在哪里？《規(guī)程》是否屬于我國(guó)法的范疇，或者說(shuō)它是屬于教育部門(mén)規(guī)章還是行政規(guī)范性文件？

2 《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》的法律分析

《條例》于1987年改名為《規(guī)程》，是以1987年4月21日由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》（國(guó)辦發(fā)[1987]23號(hào)文，已由2001年頒布的第321號(hào)國(guó)務(wù)院令《行政法規(guī)制定程序條例》取代）為依據(jù)的?！缎姓ㄒ?guī)制定程序暫行條例》第三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱‘條例。”并進(jìn)一步規(guī)定：“行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法。對(duì)某一方面的行政工作作比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定，稱‘條例；對(duì)某一方面的行政工作作部分的規(guī)定，稱‘規(guī)定；對(duì)某一項(xiàng)行政工作作比較具體的規(guī)定，稱‘辦法”?！吨腥A人民共和國(guó)高等學(xué)校圖書(shū)館工作條例》無(wú)論是否屬于部門(mén)規(guī)章，都不能與行政法規(guī)相提并論，所以在命名時(shí)也就刻意避開(kāi)了“規(guī)定”、“辦法”，而采用更傾向于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的“規(guī)程”一詞。

2.1 《規(guī)程》的法律地位

研究《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程》的法律地位，主要是分析其屬于行政立法還是行政規(guī)范性文件。根據(jù)2000年7月1日頒布的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱“《立法法》”），我國(guó)的法律體系分為法律、法規(guī)、規(guī)章。法律指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件；法規(guī)即指國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)、民族自治機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大制定的規(guī)范性文件；規(guī)章主要指國(guó)務(wù)院組成部門(mén)及直屬機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和人民政府，在它們的職權(quán)范圍內(nèi)，為執(zhí)行法律、法規(guī)，針對(duì)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)而制定的規(guī)范性文件。而行政規(guī)范性文件，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，對(duì)社會(huì)實(shí)施管理，依法定權(quán)限和法定程序發(fā)布的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令。換而言之，行政法規(guī)和規(guī)章之外的抽象行政行為被稱作行政規(guī)范性文件。雖然它們與行政立法都屬于抽象行政行為，都具有規(guī)范性、反復(fù)適用性，但兩者在制定依據(jù)、制定主體、程序、效力上都存在顯著區(qū)別。從制定依據(jù)上，行政立法依據(jù)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》來(lái)制訂，而行政規(guī)范性文件根據(jù)《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》及有關(guān)地方政府規(guī)章規(guī)定制定；從制定主體上，行政立法的主體是由憲法和法律規(guī)定的特定的行政機(jī)關(guān)，而行政規(guī)范性文件的主體是各級(jí)各類(lèi)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)行政主體；從制定程序上，行政立法有嚴(yán)格的制定程序，行政規(guī)范性文件的制定程序較為簡(jiǎn)單、靈活；從效力上，行政立法的效力高于行政規(guī)范性文件，是行政規(guī)范性文件的依據(jù)，行政規(guī)范性文件不得與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。那么，《規(guī)程》到底是屬于法的范疇，即法律體系中的規(guī)章，還是行政規(guī)范性文件，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)分析：

（l）從名稱上看，部門(mén)規(guī)章對(duì)名稱有特定要求。根據(jù)2002年1月1日實(shí)施的《規(guī)章制定程序條例》第六條，“規(guī)章的名稱一般稱‘規(guī)定、‘辦法，但不得稱‘條例”。2002年2月21號(hào)由教育部以“教高[2002]3號(hào)”文件下發(fā)的《規(guī)程》（修訂），時(shí)間在《規(guī)章制定程序條例》之后，但沒(méi)有采用規(guī)章的一般名稱，所以《規(guī)程》從名稱上講不具備規(guī)章的要素。endprint

（2）從結(jié)構(gòu)上看，根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第七條，“規(guī)章用語(yǔ)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，條文內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有可操作性。法律、法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)章原則上不作重復(fù)規(guī)定。除內(nèi)容復(fù)雜的外，規(guī)章一般不分章、節(jié)?！彼裕话愕牟块T(mén)規(guī)章都是不分章節(jié)的。而《規(guī)程》（修訂）分為8章41條，在結(jié)構(gòu)上并沒(méi)有跳出原來(lái)《條例》的格式。

（3）從形式上看，2000年7月1日《立法法》和2002年1月1日《規(guī)章制定程序條例》實(shí)施以后，要求規(guī)章都必須以“令”的形式發(fā)布，因此凡是以“令”的形式發(fā)布的，就是規(guī)章；一般行政規(guī)范性文件則不以令的形式發(fā)布，往往以通知、函等形式下發(fā)。這也是判定《規(guī)程》不屬于教育部規(guī)章的最主要依據(jù)。

（4）從程序上看，規(guī)章的制定有嚴(yán)格的程序，包括立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等等。其基本要求是：部門(mén)規(guī)章要向部門(mén)申請(qǐng)立項(xiàng)；由部門(mén)組織起草；規(guī)章送審稿由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查；應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定；公布規(guī)章應(yīng)該以部門(mén)命令的形式；部門(mén)規(guī)章簽署公布后，部門(mén)公報(bào)或者國(guó)務(wù)院公報(bào)和全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的有關(guān)報(bào)紙應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以刊登。很顯然，《規(guī)程》及《規(guī)程》（修訂）的制訂和發(fā)布都沒(méi)有經(jīng)過(guò)這一套嚴(yán)格的程序。

（5）從內(nèi)容上看，規(guī)章與行政規(guī)范性文件也有本質(zhì)區(qū)別，行政規(guī)范性文件無(wú)權(quán)作出涉及行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，即無(wú)權(quán)直接為相對(duì)方設(shè)定權(quán)利或義務(wù)。行政規(guī)范性文件無(wú)權(quán)設(shè)定行政處罰，而行政法規(guī)和行政規(guī)章卻可以在法定權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)相對(duì)方設(shè)定某些權(quán)利與義務(wù)，例如，它可以擁有有限的行政處罰設(shè)定權(quán)?！兑?guī)程》或者《規(guī)程》（修訂）雖然在內(nèi)容上力求規(guī)定得盡量的具體明確，但也存在一個(gè)明顯的操作上的缺陷，即“人家不這樣做怎么辦？會(huì)得到什么樣的處罰？”《規(guī)程》是無(wú)法解決這一問(wèn)題的。

由此可以看出，《規(guī)程》應(yīng)該屬于行政規(guī)范性文件的范疇。事實(shí)上，在教育部門(mén)戶網(wǎng)站上也反映了《規(guī)程》不屬于規(guī)章，在“政策法規(guī)”一欄中，明確了與教育相關(guān)的憲法、教育法律、教育行政法規(guī)、教育部門(mén)規(guī)章等，列出了行政法規(guī)13部、部門(mén)規(guī)章147部，均不包括《規(guī)程》。

2.2 《規(guī)程》的法律效力

《規(guī)程》作為行政規(guī)范性文件，與其他行政規(guī)范性文件一樣，在我國(guó)法定的法律體系中沒(méi)有相應(yīng)的位置，不是“應(yīng)然”層面的法。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十四條規(guī)定：“除了法律規(guī)范以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”，它也沒(méi)有行政處罰權(quán)的設(shè)置，所以其效力必然大打折扣。但即便如此，它卻是“實(shí)然”層面的“法”，是行政執(zhí)法與行政司法裁判的依據(jù)，具有法律效力，是行政法律體系的有機(jī)構(gòu)成。在我國(guó)《憲法》第90條第2款規(guī)定：“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！薄秶?guó)務(wù)院組織法》第10條規(guī)定“主管部、委員會(huì)可以在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章”。以上規(guī)定中的“行政法規(guī)”、“決定”、“命令”，如果包含抽象性的內(nèi)容，就屬于行政規(guī)范性文件。它們與“規(guī)章”同樣具有法律效力。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（l）在法制體系中的效力。行政規(guī)范性文件具有“法”的某些屬性，是“準(zhǔn)法”，能夠產(chǎn)生“法”的效果。在有效期內(nèi)或者廢止前具有的效力是持續(xù)的，適用是不受限制的，調(diào)整的對(duì)象是廣義普遍的。如《規(guī)程》在有效期內(nèi)是適用所有的普通高校而非特定的某個(gè)學(xué)校。此外，行政規(guī)范性文件具有有限的國(guó)家強(qiáng)制性。作為行政部門(mén)制定的命令、決定、措施，下級(jí)部門(mén)應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行，違反其規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違規(guī)或者法律規(guī)定的責(zé)任。

（2）對(duì)相對(duì)人即各普通高校及高校圖書(shū)館的效力。如上所述，鑒于行政規(guī)范性文件的約束力與國(guó)家強(qiáng)制性，各普通高校與高校圖書(shū)館必須服從和遵守。但是，兩個(gè)原因?qū)е缕湫ЯΥ蟠蛘劭?，一是圖書(shū)館缺乏上位法，即《規(guī)程》缺乏專(zhuān)門(mén)的上位法的依據(jù)，這樣，即使《規(guī)程》創(chuàng)設(shè)了權(quán)利義務(wù)，對(duì)各普通高校及各高校圖書(shū)館也不具備完全的約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力。二是我國(guó)行政機(jī)關(guān)及其工作人員只對(duì)其具體行使國(guó)家權(quán)力的行為負(fù)責(zé)，對(duì)于制定規(guī)范性文件，《憲法》和有關(guān)法律法規(guī)只規(guī)定相應(yīng)的設(shè)立、變更、撤銷(xiāo)程序，對(duì)文件制定的主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任并沒(méi)有明確規(guī)定。這就導(dǎo)致一個(gè)重要的問(wèn)題：制定與執(zhí)行相分離！換句話說(shuō)，《規(guī)程》制訂頒布后，因?yàn)槿鄙儆行У谋O(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，很可能變成一個(gè)“行業(yè)自律”條例。

（3）對(duì)行政機(jī)關(guān)即教育部（廳）的效力。鑒于行政規(guī)范性文件的法律地位，對(duì)于教育部與各地教育廳而言，《規(guī)程》也具有確定力和適用力，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是《規(guī)程》一經(jīng)發(fā)布，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定程序不得隨意撤銷(xiāo)、修改、廢止；二是只要《規(guī)程》沒(méi)有違反法律法規(guī)的內(nèi)容，教育部及各級(jí)教育行政部門(mén)在作出行政決定時(shí)，必須遵循《規(guī)程》的規(guī)定，引用適用相關(guān)文件的條款。

3 從立法角度看《普通高校圖書(shū)館規(guī)程》的修訂

《規(guī)程》制訂很顯然受第一版、第二版即《條例草案》與《條例》的影響，是按行政法規(guī)“條例”的格式來(lái)構(gòu)建其內(nèi)容，主要強(qiáng)調(diào)高等學(xué)校圖書(shū)館的性質(zhì)、職能、任務(wù)、管理體制、組織機(jī)構(gòu)、館舍建設(shè)，但是，在發(fā)布時(shí)因?yàn)榭陀^原因卻以“規(guī)程”即標(biāo)準(zhǔn)為名，而在具體內(nèi)容的組織上，又借鑒了美國(guó)《高校圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)》，力求具體，對(duì)許多業(yè)務(wù)工作提出明確的規(guī)范，這是一種“魚(yú)與熊掌”兼得的做法，難以真正達(dá)到圖書(shū)館“法”治的目的?！兑?guī)程》再次修訂時(shí)應(yīng)該是立足于行政規(guī)范性文件，有可能的話擠進(jìn)教育部規(guī)章，最理想的狀態(tài)是進(jìn)入國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，使高等學(xué)校圖書(shū)館的發(fā)展真正實(shí)現(xiàn)法治化。鑒于此，《規(guī)程》的再次修訂，從法律化的角度可以考慮以下幾點(diǎn)。

3.1 確定一個(gè)合理的名稱

“規(guī)程”語(yǔ)出唐朝黃滔的《南海韋尚書(shū)》：“昔者石門(mén)酌泉之事，合浦還珠之風(fēng)，日月遷綿，規(guī)程革易。”有規(guī)則流程之意，百度詞典將其釋義為“將工作程序貫穿一定的標(biāo)準(zhǔn)、要求和規(guī)定?！睆墓芾韺W(xué)的角度上講，它更多地指的是工作的“標(biāo)準(zhǔn)”。雖然我國(guó)有部分行政規(guī)范性文件乃至規(guī)章也是以“規(guī)程”為名稱的，如教育部規(guī)章《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》、《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》，但這僅是極少數(shù)，在“國(guó)家法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)”的15萬(wàn)多個(gè)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件中，僅有557個(gè)，占總數(shù)的0.036%，而且是以工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)為主，如《水泥企業(yè)質(zhì)量管理規(guī)程》，最重要的是，在我國(guó)的公文規(guī)范中，并無(wú)“規(guī)程”這一名稱。2012年4月16日，中央中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳以印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（中辦發(fā)[2012]14號(hào)），規(guī)定了15種公文格式，包括決議、決定、命令等，沒(méi)有“規(guī)程”。具體到行政規(guī)范性文件，雖然國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一要求，但很多地方出臺(tái)了相關(guān)的法規(guī)性文件，如2010年7月20日頒布的《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》、2012年4月17日頒布的《太原市行政規(guī)范性文件管理辦法》等，后者還對(duì)行政規(guī)范性文件的名稱進(jìn)一步作了規(guī)范，如第八條規(guī)定：“規(guī)范性文件的名稱一般稱‘規(guī)定、‘辦法、‘細(xì)則、‘意見(jiàn)、‘決定、‘通知和‘通告等。規(guī)范性文件的名稱為‘規(guī)定、‘辦法和‘細(xì)則的，應(yīng)當(dāng)以條文形式表述?！币虼?，《規(guī)程》再次修訂時(shí)，應(yīng)該充分考慮名稱，理想的是取行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和行政規(guī)范性文件通用的名稱，基于這種考慮，以“辦法”或“規(guī)定”命名比較好，可以改名為《普通高等學(xué)校圖書(shū)館管理辦法》或《普通高等學(xué)校圖書(shū)館建設(shè)規(guī)定》。endprint

3.2 構(gòu)建圖書(shū)館法的體系

目前的《規(guī)程》可以這樣評(píng)價(jià)：“條例”的結(jié)構(gòu)、“標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)容、孤立的體系。如前所述，《規(guī)程》全文8章是按“條例”的要求來(lái)規(guī)劃結(jié)構(gòu)的，可是在內(nèi)容上，又試圖讓每項(xiàng)工作有一個(gè)“法定”的標(biāo)準(zhǔn)，如圖書(shū)館的面積應(yīng)該是多大？館長(zhǎng)應(yīng)該如何選拔？組織機(jī)構(gòu)如何設(shè)置？分為幾個(gè)部門(mén)？等等，似乎有了《規(guī)程》，高校圖書(shū)館建設(shè)與發(fā)展的所有問(wèn)題就可以迎刃而解，然而在實(shí)際工作中，《規(guī)程》卻難以得到貫徹實(shí)施。主要有兩個(gè)原因：一是《規(guī)程》僅僅是一個(gè)行政規(guī)范性文件，而且是一個(gè)缺乏上位法的行政規(guī)范性文件，換句話說(shuō)，各高校不按《規(guī)程》辦事也不能怎么樣，因?yàn)椤兑?guī)程》沒(méi)有規(guī)定處罰條款也不能夠規(guī)定處罰條款。二是《規(guī)程》雖然明確了部分細(xì)則或標(biāo)準(zhǔn)，但僅僅是粗獷型的，難以兼顧各類(lèi)學(xué)校的實(shí)際情況。比較理想的做法是：先頒布一部關(guān)于高等學(xué)校圖書(shū)館建設(shè)的行政法規(guī)或教育部部門(mén)規(guī)章，再頒布一系列關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)工作細(xì)則的行政規(guī)范性文件，如此才能合理合法地推進(jìn)高校圖書(shū)館建設(shè)。

3.3 尋求“法治化”的合法渠道

至少四個(gè)因素給高等學(xué)校圖書(shū)館的“法治化”提供了動(dòng)力。一是政治文化環(huán)境。推進(jìn)社會(huì)主義文化大發(fā)展、大繁榮離不開(kāi)圖書(shū)館這一陣地，而高等學(xué)校圖書(shū)館作為圖書(shū)館系統(tǒng)的先鋒隊(duì)，對(duì)其進(jìn)行保護(hù)與促進(jìn)勢(shì)在必行。二是高等學(xué)校圖書(shū)館擁有“準(zhǔn)法治化”的歷史。從1956年的《條例草案》到2002年頒布、目前仍在施行的《規(guī)程》（修訂），高等學(xué)校圖書(shū)館的“準(zhǔn)法治”進(jìn)行了近50年，這50年中，可以說(shuō)業(yè)界有要求、歷史有教訓(xùn)、國(guó)外有參照，但我國(guó)的高等教育卻在圖書(shū)館的發(fā)展史上留下真正實(shí)現(xiàn)法治化的空白，在13部教育行政法規(guī)中，有教師、衛(wèi)生、體育、幼兒園等的立法，但缺少圖書(shū)館。147部教育部部門(mén)規(guī)章，涉及高等教育管理的方方面面，但還是缺少圖書(shū)館。三是立法環(huán)境成熟。2000年《立法法》和2002年《規(guī)章制定程序條例》的相繼頒布，為高等學(xué)校圖書(shū)館走向法治化提供了機(jī)遇，《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》為立法提供了從立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等一系列的解決策略。四是專(zhuān)家隊(duì)伍已初步形成。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》，“部門(mén)規(guī)章由國(guó)務(wù)院部門(mén)組織起草，地方政府規(guī)章由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府組織起草?！薄捌鸩菀?guī)章可以邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家、組織參加，也可以委托有關(guān)專(zhuān)家、組織起草。”而1999年成立的教育部高等學(xué)校圖書(shū)情報(bào)工作指導(dǎo)委員會(huì)的成員，無(wú)論是來(lái)自學(xué)校的規(guī)模、性質(zhì)，還是學(xué)科，都覆蓋廣泛，毫無(wú)疑問(wèn)，這是高等學(xué)校圖書(shū)館建設(shè)與管理方面最權(quán)威的隊(duì)伍，以這支隊(duì)伍為基礎(chǔ)，無(wú)論是起草與高等學(xué)校圖書(shū)館有關(guān)的教育部部門(mén)規(guī)章，還是國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，都具有代表性、權(quán)威性。

3.4 按“規(guī)章”的要求來(lái)考慮細(xì)節(jié)

《規(guī)程》雖然目前屬于行政規(guī)范性文件，但是高等學(xué)校圖書(shū)館的建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)具備了立法的條件，《規(guī)程》在細(xì)節(jié)構(gòu)建上應(yīng)該按法律文本來(lái)考慮。如根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第七條，“規(guī)章用語(yǔ)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，條文內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有可操作性?！贝送?，“除內(nèi)容復(fù)雜的外，規(guī)章一般不分章、節(jié)?！薄兑?guī)程》雖然提綱挈領(lǐng)，但從總則到附則分為8章，這顯然不符合“規(guī)章”要求，因此，再次修訂時(shí)可以考慮不分章節(jié)。

總之，《規(guī)程》僅僅是一部“準(zhǔn)法”，而不是嚴(yán)格意義上的法律，屬于行政規(guī)范性文件的范疇，它僅具有有限的法律效力。《規(guī)程》的再次修訂不僅是內(nèi)容上的更新，更應(yīng)該是結(jié)構(gòu)上的調(diào)整、性質(zhì)上的升級(jí)、效能上的跨越。這樣才能促進(jìn)圖書(shū)館事業(yè)乃至整個(gè)文化教育事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。endprint