文/褚松燕

人民團(tuán)體的基本問題

文/褚松燕

褚松燕：國(guó)家行政學(xué)院教授

人民團(tuán)體的定位和屬性

人民團(tuán)體是不是社會(huì)團(tuán)體？從廣義上來講，社會(huì)團(tuán)體應(yīng)包括人民團(tuán)體，但從狹義上講，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》專門排除了一些團(tuán)體，第一類就是參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體，第二類是由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體，共14個(gè)。目前，這兩類相加共22個(gè)。

從學(xué)術(shù)研究角度，人民團(tuán)體屬于政治社會(huì)團(tuán)體（見圖1）。政治社會(huì)團(tuán)體就是指其利益代表地位獲得了國(guó)家認(rèn)可、承擔(dān)一定公共職能，并制度化地參與到公共事務(wù)管理中的社會(huì)團(tuán)體。其他國(guó)家基本上沒有類似機(jī)構(gòu)。在德國(guó)，有些政黨下面有附屬的政府性基金會(huì)，比如阿登納基金會(huì)，但在運(yùn)作上必須遵循國(guó)家對(duì)基金會(huì)的法律規(guī)定，不能直接與政黨活動(dòng)建立業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)。在中國(guó)，人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體都屬于政治社會(huì)團(tuán)體。人民團(tuán)體和群團(tuán)組織存在諸多相似之處，包括與執(zhí)政黨和政府的政治關(guān)系緊密，無(wú)需登記（計(jì)生協(xié)會(huì)除外），有機(jī)構(gòu)和編制，行政經(jīng)費(fèi)列入政府預(yù)算，其領(lǐng)導(dǎo)人和職員都是公務(wù)員或參照《公務(wù)員法》管理的事業(yè)單位人員等。

圖1 人民團(tuán)體的屬性

人民團(tuán)體和群眾組織是中國(guó)獨(dú)特的政治組織創(chuàng)造。它不同于西方國(guó)家的非政府組織，不同于民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體，不同于以管理或營(yíng)利為目的的行業(yè)性組織。其兼具政治屬性和社會(huì)屬性。人民團(tuán)體的政治屬性非常清楚，包括政協(xié)的界別，與執(zhí)政黨的關(guān)系密切，有法律法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院的文件授權(quán)，工作人員有編制，參照《公務(wù)員法》管理，行政經(jīng)費(fèi)列入國(guó)家預(yù)算。社會(huì)屬性就是代表不特定多數(shù)人的公共利益，具有一定公益屬性，已形成了一個(gè)縱向到底、橫向到邊的組織化結(jié)構(gòu)，并呈現(xiàn)傘狀結(jié)構(gòu)。有統(tǒng)計(jì)，到2012年，已有超過 668萬(wàn)的基層組織，覆蓋的人群超過總?cè)丝诘囊话?。這個(gè)數(shù)字很龐大，若據(jù)此計(jì)算，中國(guó)每萬(wàn)人擁有49個(gè)基層組織。

為觀察研究方便，我們按照政治屬性和社會(huì)屬性的不同，對(duì)人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體的功能進(jìn)行了分類（見表1）。從表中可以看出，人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體兼具政治屬性和社會(huì)屬性，承擔(dān)著行政性功能、代表性功能、倡導(dǎo)性功能和服務(wù)性功能。對(duì)照實(shí)踐來看，人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體的功能發(fā)揮總體情況并不好，表現(xiàn)為功能失衡。其中，行政性功能盡管有體制和制度保障，但是它的政治影響和社會(huì)影響其實(shí)并不強(qiáng)，工作缺乏“抓手”，屬“金邊群團(tuán)”。而社會(huì)屬性的功能普遍不強(qiáng)，且呈現(xiàn)出代表性功能、服務(wù)型功能、倡導(dǎo)性功能依次減弱的態(tài)勢(shì)。

表1 政治社會(huì)團(tuán)體功能類型

不管是從長(zhǎng)期執(zhí)政，還是從社會(huì)與政府一起合力來讓國(guó)家更加興旺發(fā)達(dá)來看，人民團(tuán)體既然兼具政治屬性和社會(huì)屬性，其政治屬性在制度和體制上有保障，應(yīng)該加強(qiáng)其社會(huì)屬性。人民團(tuán)體要有為才能有位。人民團(tuán)體應(yīng)成為黨和政府與社會(huì)公眾的信息雙向溝通主干道、橫向社會(huì)利益整合器、公共利益提取的有效渠道、社會(huì)主義核心價(jià)值觀的倡導(dǎo)者。具體來看，作為信息溝通渠道，現(xiàn)在是單向溝通，只是傳達(dá)黨和政府的聲音，傳達(dá)的效果如何，也沒有評(píng)價(jià)機(jī)制。黨和政府在進(jìn)行相關(guān)決策時(shí)，盡管有很多的信息渠道，但是人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體這個(gè)主要的信息渠道發(fā)揮的作用非常有限。當(dāng)前，社會(huì)矛盾很多，作為橫向的社會(huì)利益整合器，如果人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體發(fā)揮了應(yīng)有的作用，群體性事件在這幾個(gè)領(lǐng)域應(yīng)該是下降的。但現(xiàn)實(shí)狀況并非如此。政府固然有責(zé)任，但是人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用也是重要原因之一。人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體應(yīng)該承擔(dān)的代表性功能、倡導(dǎo)性功能也沒有很好地發(fā)揮作用。

人民團(tuán)體的改革思路

人民團(tuán)體亟需改革。在1993年和2000年政府機(jī)構(gòu)改革中都有涉及，但只是作為黨政機(jī)構(gòu)改革的組成部分，改革事實(shí)上還強(qiáng)化了其體制和制度性保障。一些地方人民團(tuán)體也結(jié)合本地實(shí)際主動(dòng)進(jìn)行了改革探索，比如浙江省義烏市和福建省泉州市。

人民團(tuán)體的功能失衡可概括為“體制嵌入性的功能失衡”，即政治屬性吸納社會(huì)屬性，社會(huì)功能低下，表現(xiàn)為國(guó)家和社會(huì)之間關(guān)系的理念轉(zhuǎn)變緩慢、體制保障過度、與社會(huì)和群眾之間的聯(lián)系機(jī)制匱乏等。目前，人民團(tuán)體存在雙重張力。人民團(tuán)體的國(guó)家層面機(jī)關(guān)與省、地市、縣地方組織之間存在張力，以及組織使命與工作人員利益之間存在張力，存在著將自己的利益替代為聯(lián)系對(duì)象或者會(huì)員利益的問題。此外，人民團(tuán)體也感受到了來自事業(yè)單位、社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)以及國(guó)際社會(huì)規(guī)則的約束。

人民團(tuán)體下一步如何改革？有人提出將其職能回歸黨和政府。從中國(guó)的政治傳統(tǒng)及現(xiàn)實(shí)來看，這并不可取。黨和國(guó)家對(duì)人民團(tuán)體的定位，首先在理念上要接受協(xié)作共治的價(jià)值原則。人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體關(guān)鍵要在“社會(huì)協(xié)同”上做工作。社會(huì)協(xié)同的載體是組織，比如婦聯(lián)應(yīng)成為各種婦女組織的聯(lián)合會(huì)，工會(huì)應(yīng)成為各種各樣工會(huì)的聯(lián)合會(huì)。在實(shí)踐中，必須加強(qiáng)社會(huì)屬性，增加社會(huì)公眾對(duì)人民團(tuán)體和社會(huì)團(tuán)體的認(rèn)同度。此外，改革也要考慮可行性和配套性，當(dāng)前讓人民團(tuán)體自上而下轉(zhuǎn)型并不現(xiàn)實(shí)。北京市近年來正在探索建設(shè)樞紐型社會(huì)組織，也出臺(tái)了相關(guān)的辦法和文件，但事實(shí)上是在政府和社會(huì)組織中間又增加了一個(gè)管理層次，必然會(huì)損耗效率，從社會(huì)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，前景不樂觀。

有人提出借鑒德國(guó)的法團(tuán)主義。中國(guó)社會(huì)組織的現(xiàn)狀不是法團(tuán)主義。中國(guó)的社會(huì)組織種類繁多，服務(wù)的人群也不一樣，客觀上是多元主義的現(xiàn)實(shí)。法團(tuán)主義是對(duì)歐洲的國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的一個(gè)總結(jié)，中國(guó)太大，在規(guī)模上不適用。OECD國(guó)家的實(shí)證研究表明，法團(tuán)主義在小國(guó)比大國(guó)更容易發(fā)展。換言之，在大國(guó)，國(guó)家層面采取法團(tuán)主義是不可取的，如果在省一級(jí)可以考慮。此外，法團(tuán)主義具有的羅馬教會(huì)背景和社會(huì)利益組織化方式不能忽視。比如在德國(guó)國(guó)家層面采取法團(tuán)主義，德國(guó)工商會(huì)有相關(guān)的法律，只要是工商業(yè)界的企業(yè)，強(qiáng)制性入會(huì)。但同時(shí)，超市、烹飪等行業(yè)也可以組成自己的社團(tuán)。這樣，這些社團(tuán)就與工商會(huì)之間形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在中國(guó)，單位制和社會(huì)組織是并存的，還沒有完全并軌，這一改革留有余量和空間。在這種情況下，法團(tuán)主義在中國(guó)還要慎重。而且，法團(tuán)主義模式本身就有一個(gè)困境，同時(shí)主張公共地位和私人自治。主張公共地位，比如工青婦代表這些群體的利益，當(dāng)然要為其公共利益服務(wù)，但是在人民團(tuán)體內(nèi)部，又要在自己領(lǐng)域內(nèi)部實(shí)現(xiàn)自治，在這里就要平衡面向政府時(shí)的代表性職能和面向內(nèi)部自治的服務(wù)職能，這本身就是一個(gè)困境。