● 寧?？h編辦

政社聯(lián)動(dòng)，扎實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移
——寧?？h向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移政府職能的實(shí)踐

● 寧海縣編辦

黨的十八屆三中全會(huì)明確要激發(fā)社會(huì)組織活力，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，這為社會(huì)組織承接政府職能提出了新的更高的要求。浙江省寧?？h結(jié)合自身的發(fā)展實(shí)際，在實(shí)踐中不斷探索多元化的方式，其特點(diǎn)是建設(shè)樞紐型社會(huì)組織，以樞紐型社會(huì)組織為中心，采用“平臺(tái)+單元”、“承接+設(shè)計(jì)”、“公益+市場”、“人工+網(wǎng)絡(luò)”四種方式，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，也為社會(huì)組織承接政府職能探索新路子。

從2012年5月開始，寧海縣成立了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)中心①，并在此平臺(tái)上開展市場化運(yùn)作，承接政府轉(zhuǎn)移職能工作。目前這些社會(huì)組織已與11個(gè)政府工作部門、18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立合作關(guān)系，主要在安全隱患排查、安全標(biāo)準(zhǔn)化、安全托管、用工風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、勞動(dòng)關(guān)系管理、高新企業(yè)申報(bào)、政策項(xiàng)目申報(bào)、人民調(diào)解等領(lǐng)域發(fā)揮作用。到2014年11月，共為1829家企業(yè)提供服務(wù)58.07萬次，其中，公益服務(wù)29.53萬次，有償服務(wù)28.54萬次。

第一，構(gòu)建“平臺(tái)+單元”的樞紐型社會(huì)組織，探索解決了“誰來做”的問題。寧海采用“平臺(tái)+單元”的混合型組織形式，其中，“平臺(tái)”即建設(shè)樞紐型社會(huì)組織，搭建公共服務(wù)平臺(tái)；“單元”即加盟的服務(wù)性公司②，是形成樞紐型社會(huì)組織的實(shí)體單位。這種混合型組織的好處是：“一套人馬，兩塊牌子”，既可承接政府轉(zhuǎn)移的職能，又能開展?fàn)I利性業(yè)務(wù)，社會(huì)組織微利經(jīng)營，加盟單元獲取利潤。在這種模式中，平臺(tái)由社會(huì)組織運(yùn)營，服務(wù)政府，服務(wù)社會(huì)，各加盟單元抱團(tuán)發(fā)展。

第二，構(gòu)建“承接+設(shè)計(jì)（推送）”的轉(zhuǎn)移模式，探索解決了“做什么”的問題。目前，政府向外轉(zhuǎn)移職能多由政府部門制定并公布職能轉(zhuǎn)移項(xiàng)目目錄，社會(huì)組織根據(jù)要求、條件承接。寧海在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新，變“被動(dòng)承接”為“主動(dòng)設(shè)計(jì)”。由于樞紐型社會(huì)組織的實(shí)體是一個(gè)個(gè)的加盟單元，他們生存的壓力更大、發(fā)展的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)，因此，他們?cè)谘芯堪踩a(chǎn)、人力資源、環(huán)保、司法、經(jīng)信、科技等政府部門服務(wù)項(xiàng)目后，主動(dòng)設(shè)計(jì)出政府歡迎、企業(yè)急需的“適銷對(duì)路”的公共服務(wù)產(chǎn)品，解決了“轉(zhuǎn)（做）什么”的問題。

比如，在對(duì)縣人力社保部門相關(guān)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行了深入分析后，共同參與了“和諧勞動(dòng)關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)化管理”研究課題，設(shè)計(jì)出“職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)”等業(yè)務(wù)。在此基礎(chǔ)上，縣人力社保部門出臺(tái)了《推進(jìn)勞動(dòng)用工管理社會(huì)化服務(wù)指導(dǎo)意見》，在用工信息采集、管理評(píng)估、用工指導(dǎo)、行為監(jiān)測等方面向社會(huì)組織購買服務(wù)。該部門還邀請(qǐng)社會(huì)組織深入調(diào)研各項(xiàng)業(yè)務(wù)，擬將輔助性業(yè)務(wù)全部進(jìn)行轉(zhuǎn)移，今后新增的事務(wù)也盡量通過向社會(huì)組織購買服務(wù)，加大“放權(quán)”力度。再比如，這些組織開發(fā)了中小微企業(yè)環(huán)保社會(huì)化監(jiān)測、政策符合性評(píng)估、企業(yè)資產(chǎn)流動(dòng)性評(píng)估、企業(yè)經(jīng)營合法合規(guī)性評(píng)估、社會(huì)化普法等系列公共服務(wù)產(chǎn)品。依據(jù)政府部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)精心設(shè)計(jì)個(gè)性化產(chǎn)品，由政府部門先進(jìn)行“體驗(yàn)”后實(shí)施“點(diǎn)菜消費(fèi)”。

讓社會(huì)組織及服務(wù)對(duì)象參與到公共服務(wù)的設(shè)計(jì)中，促進(jìn)了公共服務(wù)產(chǎn)品的多樣性和有效性，解決了政府職能“轉(zhuǎn)什么”的問題。

第三，打造“公益+市場”的盈利模式，探索解決了“怎么做”的問題。利潤低、積極性不高是政府部門轉(zhuǎn)移職能的攔路虎。寧?？h將社會(huì)組織和企業(yè)抱團(tuán)發(fā)展。一方面社會(huì)組織有選擇地承接政府轉(zhuǎn)移的職能做公益項(xiàng)目；另一方面加盟機(jī)構(gòu)開展市場化運(yùn)作促進(jìn)業(yè)務(wù)，獲取利潤，反哺公益業(yè)務(wù)。這種兩條腿走路的模式切實(shí)解決了利潤薄、分配難、介入難的問題。以縣人力社保部門勞動(dòng)關(guān)系工作為例。該部門針對(duì)縣內(nèi)中小微企業(yè)勞動(dòng)用工糾紛多的現(xiàn)狀，向社會(huì)推出了200家企業(yè)的“勞動(dòng)用工風(fēng)險(xiǎn)排摸”服務(wù)外包工作這項(xiàng)業(yè)務(wù)，要求完成相關(guān)企業(yè)勞動(dòng)基礎(chǔ)信息收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、用工指導(dǎo)工作，每排摸一家企業(yè)補(bǔ)助500元。雖然補(bǔ)助金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，但寧?？h商會(huì)企業(yè)服務(wù)中心主動(dòng)承接了這項(xiàng)公益性業(yè)務(wù)，并完成了此項(xiàng)任務(wù)。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)企業(yè)潛在勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)千余項(xiàng)，涉及金額上億元。在了解到存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題后，31%的企業(yè)主動(dòng)要求服務(wù)中心幫助整改。服務(wù)中心下屬加盟機(jī)構(gòu)協(xié)助這些企業(yè)開展了勞動(dòng)規(guī)章制度制定、工資合法化、勞動(dòng)合同、社保工傷代辦等服務(wù)，收入近60萬元。加盟機(jī)構(gòu)向服務(wù)中心繳納10%的管理費(fèi)，也解決了服務(wù)中心開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足的問題，實(shí)現(xiàn)了三方共贏。

通過公益性業(yè)務(wù)的有效開展，社會(huì)組織獲得了企業(yè)的認(rèn)可，其背后的加盟單位也與企業(yè)建立了良好的合作關(guān)系，得到了其他附加業(yè)務(wù)的“入場券”，人力資源管理、金融、法律、企業(yè)項(xiàng)目申報(bào)等高附加值的市場化業(yè)務(wù)紛紛開展。

第四，采取“人工+網(wǎng)絡(luò)”的服務(wù)方式，探索解決了“怎么做”的服務(wù)方式問題。目前，社會(huì)組織服務(wù)基礎(chǔ)是“三駕馬車”：社會(huì)組織自身配備管理和聯(lián)絡(luò)人員，承接的業(yè)務(wù)涵蓋安全、勞動(dòng)、科技、管理、司法、財(cái)務(wù)金融、文化等方面；加盟單位配備專業(yè)技術(shù)人才，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的具體實(shí)施工作；外聘專家顧問主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)重大疑難問題。

同時(shí)，社會(huì)組織開發(fā)了企業(yè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)，提高網(wǎng)絡(luò)化水平。比如企業(yè)用工權(quán)益保護(hù)系統(tǒng)，旨在讓一個(gè)沒有任何法律專業(yè)知識(shí)的工作人員，通過簡單學(xué)習(xí)，使用該工具即可擬訂出符合法律法規(guī)、兼顧用工雙方權(quán)益的勞動(dòng)合同等文書材料。該系統(tǒng)自2014年1月8日上線以來，幫助企業(yè)在職工入職、在職、離職各環(huán)節(jié)做好證據(jù)固定工作，預(yù)防工作，大幅度降低全縣勞動(dòng)糾紛導(dǎo)致的賠償，推動(dòng)了和諧勞動(dòng)關(guān)系的形成。再比如：公共事務(wù)平臺(tái)中的社保網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)是浙江省第一套從企業(yè)需求出發(fā)、管理和服務(wù)一體的社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)。自2013年6月正式上線，使用企業(yè)有458家，累計(jì)辦理業(yè)務(wù)10萬多筆。

通過改革實(shí)踐探索，寧海縣在社會(huì)組織承接政府職能方面積累了不少好的經(jīng)驗(yàn)，也為破解制度性、政策性難題提供了新的路徑選擇。針對(duì)當(dāng)前普遍存在的問題，比如，政府職能轉(zhuǎn)移領(lǐng)域窄、財(cái)政支持力度弱、社會(huì)組織發(fā)育不好且不平衡、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、盈利模式等問題，寧?？h將繼續(xù)深化改革。

▲ 《古城一隅》 柯志國攝影

第一，加大樞紐型社會(huì)組織培育力度。當(dāng)前，縣級(jí)社會(huì)組織力量都相當(dāng)薄弱。建議設(shè)定過渡期，重點(diǎn)培育行業(yè)樞紐型社會(huì)組織，如繼續(xù)鼓勵(lì)以核心企業(yè)為中心發(fā)起組建工作，按照“平臺(tái)+單元”的成功模式，逐漸培育民政、農(nóng)林水利、商務(wù)、建設(shè)交通等目前政府轉(zhuǎn)移職能較少領(lǐng)域的龍頭社會(huì)組織。

第二，編制轉(zhuǎn)移職能清單。對(duì)各個(gè)政府部門的技術(shù)性、事務(wù)性、輔助性事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，明確轉(zhuǎn)移內(nèi)容，按照“應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”的原則，形成政府職能轉(zhuǎn)移事項(xiàng)清單，予以公布。并按照“成熟一項(xiàng)轉(zhuǎn)移一項(xiàng)”、“設(shè)定合理過渡期”的原則，提上轉(zhuǎn)移日程。同時(shí)，凡是由機(jī)構(gòu)編制等部門認(rèn)定的技術(shù)性、事務(wù)性、輔助性的工作任務(wù)，能夠通過競爭性途徑招投標(biāo)、社會(huì)組織能夠承接的，都要通過購買服務(wù)實(shí)施。對(duì)不屬于競爭性業(yè)務(wù)、或不能外包的，要限期說明原因。

第三，建立公共產(chǎn)品設(shè)計(jì)機(jī)制。公共服務(wù)產(chǎn)品表現(xiàn)形式多種多樣，而且有一定的生命周期。要廣泛了解民意、聽取民聲、凝聚民心、匯集民智，調(diào)動(dòng)公眾、專家、各類機(jī)構(gòu)的積極性，通過逆向思維，讓服務(wù)對(duì)象自己設(shè)計(jì)需要的服務(wù)。比如，縣人力社保部門新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的理賠設(shè)計(jì)就是一個(gè)很好的案例。對(duì)比城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，由該部門的醫(yī)保中心負(fù)責(zé)辦理，需要10名事業(yè)編制人員外加10名編外用工，服務(wù)對(duì)象為全縣17.7萬名城鎮(zhèn)職工。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)通過引入中國人壽管理后，設(shè)計(jì)了科學(xué)的管理辦法，只需要6名事業(yè)編制人員，就比較完美地解決了全縣44萬名農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)支付問題。這種需求導(dǎo)向型公共服務(wù)產(chǎn)品供給，顯然更加順應(yīng)民心、反映民意、貼近民生。

第四，制定轉(zhuǎn)移工作量化標(biāo)準(zhǔn)。政府服務(wù)要外包，服務(wù)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化是關(guān)鍵。如果產(chǎn)品不標(biāo)準(zhǔn)化，那么大家對(duì)服務(wù)的理解不一致，就無法核算項(xiàng)目成本，無法確定標(biāo)的金額，無法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)估。因此，編制政府部門要轉(zhuǎn)移職能的標(biāo)準(zhǔn)，明確轉(zhuǎn)移職能的量化工作內(nèi)容是重要一環(huán)。可以對(duì)責(zé)任清單中轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，明確工作內(nèi)容和具體的考核指標(biāo)，方便在購買服務(wù)時(shí)運(yùn)用。

第五，加大財(cái)政支持力度。建議逐步建立“以事定費(fèi)”的財(cái)政預(yù)算制度。政府部門轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)在年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮。設(shè)立政府購買公共服務(wù)專項(xiàng)科目，列入年度縣級(jí)和政府部門兩級(jí)財(cái)政預(yù)算，實(shí)行預(yù)算式管理，確保政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)制度化、持續(xù)化、常態(tài)化。加大對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)扶持力度，設(shè)立培育發(fā)展社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)資金。建議建立政府部門轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)申報(bào)制度。由機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和監(jiān)督公共服務(wù)購買的申報(bào)、審批及資金撥付。由政府各職能部門根據(jù)核定職能，對(duì)本部門應(yīng)轉(zhuǎn)移的公共職能、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和成本核算，向機(jī)構(gòu)編制部門申報(bào)，核定后由財(cái)政部門統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算，按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度劃撥采購經(jīng)費(fèi)，確保服務(wù)資金及時(shí)到位。多渠道籌措資金。以縣級(jí)財(cái)政資金為龍頭，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、企業(yè)資金多方面投入，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。

①經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)中心直屬管理的服務(wù)組織有14個(gè)，加盟的組織有6個(gè)，稱為樞紐型社會(huì)組織。

②服務(wù)性公司包括協(xié)同社保公司、寧波天童司法鑒定中心、浙江正大會(huì)計(jì)師事務(wù)所等金融投資、人力資源、社會(huì)責(zé)任、檢驗(yàn)檢測方面的公司。