● 袁慶鋒

基層市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法隊(duì)伍的設(shè)置
——以江蘇省A市為例

● 袁慶鋒

改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，探索實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，是黨的十八屆三中全會(huì)作出的重要部署。當(dāng)前，基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法，特別是市、區(qū)兩級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管等部門及執(zhí)法隊(duì)伍的設(shè)置現(xiàn)狀如何，部門之間以及不同層級(jí)之間的職責(zé)配置是否合理，存在哪些突出問題，這些都需要深入探討。本文以江蘇省A市為案例，分析A市市、區(qū)兩級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門及其執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)任務(wù)設(shè)置情況及存在問題，并提出一些有針對(duì)性的改革建議。

一、A市市區(qū)兩級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍基本情況

從表1情況看，市區(qū)兩級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置表現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

表1 A市市區(qū)兩級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍基本情況

一是編制配備和執(zhí)法任務(wù)不匹配。市級(jí)編制多、執(zhí)法案件少；區(qū)級(jí)編制少，但執(zhí)法案件多。食品藥品監(jiān)管部門由于總編制數(shù)太少，區(qū)級(jí)甚至都沒有設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由市級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一負(fù)責(zé)。橫向比較，工商系統(tǒng)執(zhí)法編制相對(duì)較為富裕，衛(wèi)生監(jiān)督所由于使用了事業(yè)編制，執(zhí)法力量也相對(duì)較為充足，而質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)核定的編制較少，與承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)嚴(yán)重不匹配。

二是執(zhí)法職權(quán)市區(qū)兩級(jí)劃分不清晰。工商、食品藥品監(jiān)管部門，市、區(qū)兩級(jí)權(quán)限劃分主要以案件規(guī)模、執(zhí)法復(fù)雜度等為依據(jù)，執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法職責(zé)的劃分越來(lái)越細(xì)，這容易導(dǎo)致職權(quán)交叉、相互扯皮和執(zhí)法擾民等問題。質(zhì)監(jiān)部門由于編制較少，僅設(shè)1個(gè)城區(qū)稽查大隊(duì)負(fù)責(zé)執(zhí)法，實(shí)際也未配備人員，與市稽查支隊(duì)共同執(zhí)法。這種執(zhí)法職權(quán)劃分方式，既不符合整合執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效率、降低執(zhí)法成本的要求，也不可避免地導(dǎo)致多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題。

三是基層執(zhí)法種類多、資源相對(duì)分散。從狹義的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法來(lái)看，就有工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)和衛(wèi)生監(jiān)督等多家部門、在多個(gè)層級(jí)、設(shè)置了多支執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行管理，各自為政，也反映了基層行政執(zhí)法種類多、執(zhí)法力量分散的現(xiàn)象較為突出。客觀而言，雖然每支隊(duì)伍都有法律法規(guī)作為執(zhí)法依據(jù)，但在基層許多事務(wù)都是相互關(guān)聯(lián)、具有綜合性的，實(shí)際上難以細(xì)分，執(zhí)法范圍界限不明，導(dǎo)致部門之間存在執(zhí)法沖突現(xiàn)象。在實(shí)踐中，基層政府往往通過成立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)或者執(zhí)法稽查隊(duì)突擊執(zhí)法，帶有明顯的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法特質(zhì)，雖然能收到一時(shí)效果，但從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)看效果并不理想。

四是執(zhí)法職責(zé)和具體人員無(wú)法對(duì)應(yīng)?！叭穗S職能走”、相應(yīng)劃轉(zhuǎn)人員編制，這是機(jī)構(gòu)改革、整合職責(zé)時(shí)的一貫原則。然而，對(duì)于承擔(dān)了多項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)的執(zhí)法部門，執(zhí)法職責(zé)與工作人員實(shí)際上往往難以形成對(duì)應(yīng)關(guān)系，以至于改革時(shí)不得不簡(jiǎn)單地采取編制劃轉(zhuǎn)“一刀切”的做法，或者因操作困難導(dǎo)致改革“擱淺”。比如，基層工商所在實(shí)際履職時(shí)，縣局和工商所都會(huì)集中精力、調(diào)動(dòng)人力用于關(guān)系重大的食品安全監(jiān)管上，但在編制劃轉(zhuǎn)時(shí)，食品安全監(jiān)管僅是基層所10多項(xiàng)職能中的一項(xiàng)。再比如，餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)食品監(jiān)管職責(zé)之所以遲遲未能從衛(wèi)生監(jiān)督部門劃到食品藥品監(jiān)管部門，一個(gè)重要原因就是人員編制劃轉(zhuǎn)困難。

二、對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍綜合設(shè)置、下移執(zhí)法重心的分析

市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法隊(duì)伍綜合設(shè)置并放在區(qū)一級(jí)，利弊兼具。

有利之處：一是可實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的執(zhí)法統(tǒng)一，生產(chǎn)和流通領(lǐng)域、產(chǎn)品和商品的監(jiān)管統(tǒng)一。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，也不可能做到一部法律設(shè)一支執(zhí)法隊(duì)伍，綜合執(zhí)法監(jiān)管是大勢(shì)所趨。二是在財(cái)政供養(yǎng)人員總量不增加的前提下，通過同步推進(jìn)市級(jí)執(zhí)法人員下劃和不同部門執(zhí)法人員整合，推動(dòng)了執(zhí)法力量向基層一線傾斜，原有食品監(jiān)管執(zhí)法人員未減少，執(zhí)法人員調(diào)配由以往的部門間配置轉(zhuǎn)為內(nèi)部協(xié)調(diào)，今后從事食品監(jiān)管的執(zhí)法力量將得到加強(qiáng)。三是避免執(zhí)法隊(duì)伍分設(shè)導(dǎo)致人員劃轉(zhuǎn)難、食品藥品監(jiān)管執(zhí)法力量弱等問題。四是減少了執(zhí)法層級(jí)、整合了執(zhí)法資源，有助于改變目前的執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象，提高行政執(zhí)法效能。五是有利于發(fā)揮地方政府作用，做到“看得見”的“管得著”，避免權(quán)責(zé)不對(duì)等等問題。

不利之處：一是執(zhí)法的統(tǒng)一性、專業(yè)性問題。區(qū)一級(jí)，執(zhí)法自由裁量標(biāo)準(zhǔn)不一，可能出現(xiàn)市域范圍內(nèi)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題，也很難遏制跨區(qū)域的違法行為。且區(qū)級(jí)執(zhí)法力量相對(duì)薄弱，特別是藥品、醫(yī)療器械監(jiān)管的專業(yè)性強(qiáng)，僅依靠區(qū)級(jí)現(xiàn)有人員和技術(shù)支撐力量難以有效開展執(zhí)法。二是法律適用問題。部分執(zhí)法活動(dòng)法律明確由設(shè)區(qū)的市負(fù)責(zé)，若只在區(qū)一級(jí)設(shè)置執(zhí)法隊(duì)伍，存在執(zhí)法主體和行為的合法性問題。三是執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置層級(jí)過低，易受到各方面的說情干擾，地方保護(hù)主義嚴(yán)重。四是執(zhí)法人員下劃問題。目前設(shè)在市一級(jí)的執(zhí)法隊(duì)伍、人員的級(jí)別較高，下劃到區(qū)后，干部職級(jí)如何解決尚沒有明確。五是技術(shù)機(jī)構(gòu)支撐問題。市一級(jí)開展執(zhí)法，有相應(yīng)的部門技術(shù)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)作為支撐，執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法隊(duì)伍下放后，如何處理好與市屬技術(shù)支持機(jī)構(gòu)的銜接尚需解決。

三、幾點(diǎn)建議

當(dāng)前，基層執(zhí)法力量嚴(yán)重不足且資源分散，這是當(dāng)前加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管執(zhí)法工作中面臨的主要問題。執(zhí)法隊(duì)伍若設(shè)在市一級(jí)，通過人員劃轉(zhuǎn)無(wú)法解決這一矛盾，綜合執(zhí)法、資源整合的優(yōu)勢(shì)也難以發(fā)揮。目前，國(guó)內(nèi)基層重大食品安全風(fēng)險(xiǎn)和群眾反映強(qiáng)烈的食品安全問題，絕大部分是由人為的制假售假所導(dǎo)致。解決這一問題，需要投入更多的監(jiān)管力量，盡快實(shí)現(xiàn)監(jiān)管力量全覆蓋，進(jìn)一步織密基層監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

一是建議鼓勵(lì)各地將市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍放在區(qū)一級(jí)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）已明確要消除多層重復(fù)執(zhí)法。設(shè)區(qū)的市只能選擇市級(jí)或區(qū)級(jí)部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍。市一級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)管理3個(gè)部門的執(zhí)法隊(duì)伍難以整合。從加強(qiáng)基層執(zhí)法力量、落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任、推進(jìn)綜合執(zhí)法等方面考慮，建議縣級(jí)可整合原食品安全辦、工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管部門的職責(zé)以及衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品安全監(jiān)管職責(zé)，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局，作為政府工作部門并直接承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)。這樣，可解決現(xiàn)行執(zhí)法體制存在的問題，也符合強(qiáng)化地方政府責(zé)任落實(shí)、完善地方監(jiān)管體系、實(shí)行屬地管理模式的改革方向。還有利于相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)、整合執(zhí)法監(jiān)管力量，從根本上解決執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題，厘清不同層級(jí)政府及其部門的監(jiān)管職責(zé)，為建立最嚴(yán)格的食品監(jiān)管制度夯實(shí)基礎(chǔ)。需要指出的是，無(wú)論采取那一種市場(chǎng)監(jiān)管體制，都各有利弊，實(shí)踐中并沒有十全十美的監(jiān)管模式。在當(dāng)前特定階段，選擇市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的綜合執(zhí)法體制，主要目的是在財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增前提下如何解決基層執(zhí)法力量薄弱的主要矛盾。

二是明確縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局的職能定位和組織運(yùn)行機(jī)制。這是市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法能否有效運(yùn)行、取得實(shí)效的基礎(chǔ)。新設(shè)立的縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局，對(duì)于市局機(jī)關(guān)而言有3個(gè)“婆婆”，對(duì)同級(jí)政府是直接承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)的工作部門，對(duì)企業(yè)要開展面廣量大的一線執(zhí)法，職責(zé)任務(wù)相當(dāng)繁重。如果在機(jī)構(gòu)設(shè)置上搞嚴(yán)格的上下對(duì)應(yīng)、在組織運(yùn)行上套用現(xiàn)用模式、在工作部署上將壓力簡(jiǎn)單傳導(dǎo)至派出機(jī)構(gòu)，可能會(huì)影響到市場(chǎng)監(jiān)管改革的實(shí)際成效。建議：第一，明確和強(qiáng)化縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局作為執(zhí)法部門的職責(zé)定位。根據(jù)《意見》，縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局直接承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)，原則上不另設(shè)具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)法隊(duì)伍。這意味著，縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局自身的職能定位就是市場(chǎng)監(jiān)管，主要任務(wù)是行政執(zhí)法。第二，減少縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量。原則上按內(nèi)部管理、綜合業(yè)務(wù)、法制、行政審批、注冊(cè)登記、條線業(yè)務(wù)指導(dǎo)等設(shè)置機(jī)構(gòu)，確保一線執(zhí)法人員編制。在市級(jí)執(zhí)法人員編制下劃到位后，縣局機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)（市場(chǎng)監(jiān)管所）的人員編制分別核定到位，不得擠占挪用，要確?？h局人員重點(diǎn)用于執(zhí)法一線而不是機(jī)關(guān)科室。在組織運(yùn)行上，縣局和派出機(jī)構(gòu)（市場(chǎng)監(jiān)管所）要融為一體、緊密配合，以市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法為主要任務(wù)。此外，嚴(yán)控編外執(zhí)法協(xié)管員數(shù)量，防止出現(xiàn)執(zhí)法協(xié)管員在一線執(zhí)法、編制內(nèi)執(zhí)法人員只負(fù)責(zé)簽字蓋章的現(xiàn)象。第三，厘清不同層級(jí)政府及部門的監(jiān)管職責(zé)。省、市的市場(chǎng)監(jiān)管部門主要行使市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責(zé)，原則上不設(shè)具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)法隊(duì)伍。強(qiáng)化區(qū)政府的食品安全屬地管理責(zé)任，市場(chǎng)監(jiān)管由區(qū)政府負(fù)總責(zé)、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門直接承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處主要承擔(dān)食品安全隱患排查、信息報(bào)告、協(xié)助執(zhí)法和宣傳教育等協(xié)助監(jiān)督、管理的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)需要和條件可通過法定程序行使部分市場(chǎng)執(zhí)法權(quán)。這種分層、分級(jí)、分權(quán)，輔以執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的設(shè)置、限制和整合，將為消除多層重復(fù)執(zhí)法提供重要支撐。

三是創(chuàng)新監(jiān)管方式，在制度建設(shè)、人員培訓(xùn)、信息化建設(shè)、設(shè)施設(shè)備等方面做好銜接?；鶎邮袌?chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體制改革，是對(duì)既有工作模式、工作方法的一次重大調(diào)整和變革，涉及相關(guān)利益格局調(diào)整。要轉(zhuǎn)變管理理念，改變重審批、輕監(jiān)管的傳統(tǒng)理念，不再忙于審批發(fā)證，要把主要人力和精力調(diào)整到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來(lái)。同時(shí)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，遵循政府、市場(chǎng)、社會(huì)三駕馬車并駕齊驅(qū)、共同治理的市場(chǎng)監(jiān)管大方略、總思路，通過強(qiáng)化職能部門責(zé)任、加強(qiáng)部門協(xié)同監(jiān)管、突出信用聯(lián)合懲戒、建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度和以隨機(jī)抽查為主的日常監(jiān)督檢查制度等多種措施，加快構(gòu)建行政監(jiān)管、信用管理、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的綜合監(jiān)管體系，形成市場(chǎng)監(jiān)管和食品藥品監(jiān)管的社會(huì)共治格局，提高監(jiān)管的科學(xué)性和有效性。對(duì)于區(qū)級(jí)技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)力量不足和執(zhí)法專業(yè)性的問題，建議逐步有序放開檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證市場(chǎng)，促進(jìn)第三方檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)發(fā)展。省、市有關(guān)部門應(yīng)制定可操作性強(qiáng)的指導(dǎo)方案，在信息化平臺(tái)、制度建設(shè)、執(zhí)法交流、執(zhí)法裝備等方面做好銜接。省市有關(guān)部門應(yīng)著力減少一般性的會(huì)議、材料、匯報(bào)、總結(jié)、計(jì)劃等事務(wù)性工作，對(duì)下注重聯(lián)合開展工作指導(dǎo)，盡量減輕基層負(fù)擔(dān)，同時(shí)，對(duì)市級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管局“三定”規(guī)定要進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，加大內(nèi)部職能優(yōu)化和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合力度，避免因內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過多導(dǎo)致政出多門的問題，讓基層市場(chǎng)監(jiān)管部門難以適從、疲于應(yīng)付。

（作者系江蘇省編辦行政機(jī)構(gòu)編制處主任科員）