□文/敬志紅徐正華

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院湖南·長沙）

我國非政府組織參與公共危機(jī)治理研究

□文/敬志紅徐正華

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院湖南·長沙）

［提要］當(dāng)下，公共危機(jī)治理是各國公共管理面臨的一個重要問題。政府作為傳統(tǒng)公共治理的主體雖然在日益增強(qiáng)其治理能力，然而面對當(dāng)前錯綜復(fù)雜而又頻頻發(fā)生的社會危機(jī)，政府在某種程度上也會顯現(xiàn)出措手不及、被動應(yīng)付的狀態(tài)。因而，號召更多的社會力量參與到危機(jī)治理中來是當(dāng)今時代勢不可擋的趨勢。而非政府組織作為一股強(qiáng)大的民間力量參與公共危機(jī)治理正順應(yīng)了這種發(fā)展趨勢?；诠参C(jī)治理的相關(guān)理論，結(jié)合我國的地震危機(jī)實例，發(fā)現(xiàn)非政府組織在此危機(jī)治理中的作用及面臨的公共危機(jī)治理困境，并提出建設(shè)性對策。

非政府組織；公共危機(jī)；救援重建

原標(biāo)題：我國非政府組織參與公共危機(jī)治理研究——以非政府組織參與地震救援重建為例

收錄日期：2015年9月8日

隨著我國經(jīng)濟(jì)實力和綜合國力的不斷提升，社會生活各方面的問題日趨復(fù)雜。近幾年來，我國自然災(zāi)害事件頻發(fā)。在災(zāi)害發(fā)生的地區(qū)，社會的正常秩序遭到破壞。面對當(dāng)下頻繁且形勢嚴(yán)峻的公共危機(jī)，如何采取有效的措施應(yīng)對將影響整個國家的政治穩(wěn)定和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要提供者，在公共危機(jī)的治理中發(fā)揮主體性的功能，承擔(dān)主要的管理職責(zé)。但實際表明，面對頻繁而復(fù)雜的公共危機(jī)，政府管理的局限性逐漸顯現(xiàn)，單純依靠政府部門的參與難以達(dá)到善治的結(jié)果。為了改善這一狀況，作為政府和企業(yè)以外的第三方主體，非政府組織參與公共危機(jī)治理是一種科學(xué)而行之有效的方式。

黨的十八大報告提出，要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。而中共十八屆三中全會也強(qiáng)調(diào)，要“激發(fā)社會組織活力”，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這便為政府和非政府組織協(xié)作參與社會治理創(chuàng)造了良好契機(jī)。

一、非政府組織參與公共危機(jī)治理的理論基礎(chǔ)

（一）多中心理論。隨著社會的不斷發(fā)展進(jìn)步，社會生活各個方面變得愈來愈復(fù)雜，政府在采取某些治理行為時已很難預(yù)測自己的行為后果，并在某種程度上喪失了其應(yīng)有的行為能力。面對強(qiáng)大的社會需求，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)下的“單中心供給”逐漸缺乏效率和回應(yīng)性。從20世紀(jì)70年代末以來，西方社會便已開始對政府的職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行研究，主張推動政府職能市場化、政府權(quán)力多中心化等一系列變革。對此，許多學(xué)者從自身研究領(lǐng)域出發(fā)提出了自己的理論見解。多中心理論是其中的顯著理論之一。

多中心理論的主要代表人物是奧斯特羅姆夫婦。在社會學(xué)領(lǐng)域，因組織目標(biāo)和結(jié)構(gòu)、運(yùn)作主體和邏輯、社會功能等的不同，社會大致可以分為三大部門：第一部門為擁有公權(quán)力的國家或政府；第二部門為屬私人范疇的市場或營利組織；第三部門為屬公共領(lǐng)域但并不擁有行政權(quán)力的公共組織或者非政府組織。

“多中心”是指社會的多個組織部門、不同的權(quán)利中心共同治理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)?！岸嘀行摹币馕吨煌臎Q策中心能通過核心的協(xié)同機(jī)制來進(jìn)行對話，在社會事務(wù)的處理中彰顯互補(bǔ)優(yōu)勢。

多中心理論認(rèn)為，隨著社會的不斷發(fā)展進(jìn)步，多元社會主體對政府的社會管理水平要求越來越高，以往政府的“單中心”管理彰顯出諸多弊端，如經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失衡、政府出現(xiàn)信任危機(jī)、社會民生問題愈加突出、社會組織出現(xiàn)發(fā)展弱勢等，“單中心”管理已不能滿足當(dāng)前時代日益增加和逐步多元的需求。因此，主張管理交疊和政府市場社會多元共治的多中心理論成為提高社會公共事務(wù)管理質(zhì)量和效率的理想方式。根據(jù)多中心理論的管理模式，政府將決策權(quán)放給市場和社會，通過多主體間的競爭，確保了決策的科學(xué)性和民主性，有利于為公眾提供更加便利和良好的服務(wù)。

（二）治理理論。治理理論的主要創(chuàng)始人之一——詹姆斯·羅西瑙，在其著作中指出，“治理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)”，并指出治理的三個因素為：政府機(jī)制、非政府和非正式的機(jī)制，無政府統(tǒng)治的治理在一定程度上比政府治理更為有效。中國學(xué)者俞可平認(rèn)為：治理是國家與民眾、政府與非政府、公有制與私有制之間的相互協(xié)作，良好的治理可以彌補(bǔ)國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足。

結(jié)合公民社會的理論，治理可以認(rèn)為是使相互沖突抑或擁有不同利益的各方得以協(xié)調(diào)并采取聯(lián)合行動的過程。治理主張運(yùn)用服務(wù)的理念來滿足公眾日益多樣化的需求，從而最大限度地增進(jìn)公共利益。治理強(qiáng)調(diào)社會網(wǎng)絡(luò)組織中的自治運(yùn)動，強(qiáng)調(diào)動員社會各界組織、團(tuán)體和個人參與到治理中來。若政府、市場和公民社會三者能實現(xiàn)良性互動，則達(dá)到了善治的效果。

治理模式并不是一成不變的，它可以隨著社會環(huán)境的變化而作出相應(yīng)轉(zhuǎn)變。當(dāng)下，治理概念愈來愈強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)中治理主體的多元趨勢，公共事務(wù)從政府的單一治理模式向多元主體治理模式邁進(jìn)。因此，公權(quán)力部門讓渡一部分權(quán)利給非政府組織，使其參與到公共事務(wù)的管理和決策中來，實現(xiàn)政府與非政府組織的協(xié)同合作，有利于適應(yīng)當(dāng)下復(fù)雜多變的社會形勢，也有利于穩(wěn)定社會秩序。

二、非政府組織在抗震救災(zāi)中的作用分析

巨災(zāi)給予了非政府組織強(qiáng)大的挑戰(zhàn)和成長契機(jī)。許多非政府組織通過發(fā)揮其專業(yè)和資源等優(yōu)勢積極參與地震救援工作，幫助政府和災(zāi)區(qū)人民解決了很多的問題，在應(yīng)對公共危機(jī)的過程中起到了重要的作用，在災(zāi)難面前，國內(nèi)NGO勇敢地承擔(dān)了責(zé)任，同時贏得了自身的快速發(fā)展。在整個抗震救災(zāi)和重建過程中，非政府組織主要發(fā)揮著如下三個方面的作用：

（一）非政府組織廣泛動員社會力量參與救援。發(fā)展良好的非政府組織一般都發(fā)端于民間，通過日常的服務(wù)工作，非政府組織將慈善意識和助人為樂的精神進(jìn)行廣泛而有效的宣傳，于無形中能夠提高人們的志愿意識，提升其在公共危機(jī)中的參與度，同時也可以形成與公眾具有良好關(guān)系的優(yōu)勢。在此優(yōu)勢下，非政府組織在地震救援中可以號召大量有公益精神的人員加入志愿者隊伍，同時大力開展募捐活動，挖掘豐富的民間力量，盡可能多地投入到救援中來。

（二）非政府組織發(fā)揮著重要的多方位服務(wù)功能。非政府組織在救災(zāi)過程中其行動迅速的優(yōu)勢凸顯，不僅能在災(zāi)情發(fā)生時第一時間進(jìn)行物資募捐，更是會進(jìn)入一線災(zāi)區(qū)救助災(zāi)情、穩(wěn)定秩序和提供人文關(guān)懷，并發(fā)揮著重要的信息服務(wù)角色，例如非政府組織能提供有關(guān)災(zāi)情報告、支援渠道、現(xiàn)場需求、地震及其救援的背景知識等方面的信息。在災(zāi)后重建和秩序恢復(fù)過程中，非政府組織還可以提供技術(shù)、人員、資金等方面的服務(wù)，不同的非政府組織根據(jù)其專業(yè)優(yōu)勢共同致力于基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、環(huán)境保護(hù)、心靈呵護(hù)等方面的重建工作，使災(zāi)區(qū)人民感受深切溫暖。

（三）非政府組織充當(dāng)著溝通政府與民眾的橋梁。眾多非政府組織來源于社會基層，有著很強(qiáng)的群眾基礎(chǔ)。因而，非政府組織可以充當(dāng)連通公眾和政府的紐帶。一方面非政府組織通過向大眾傳播應(yīng)對危機(jī)管理的知識，以消除公眾的恐慌心理，同時通過深入災(zāi)區(qū)，了解群眾最基本的需求，從而彌補(bǔ)政府在某些方面救助的空缺；另一方面非政府組織可以將社會公眾的實際需求反饋給政府，以及時防治和應(yīng)對災(zāi)難發(fā)生過程中的種種情況。同時，在災(zāi)害發(fā)生時，非政府組織與政府部門的充分合作可以很好地推進(jìn)救災(zāi)重建工作的有序快速進(jìn)行。

三、我國非政府組織面臨的公共危機(jī)治理困境

我國非政府組織在一次次的危機(jī)中不斷的充實發(fā)展自己，其危機(jī)治理的能力有了很大的提升。非政府組織利用其貼近民眾、反應(yīng)迅速等優(yōu)勢，在一定程度上彌補(bǔ)了政府失靈。然而，我國非政府組織在其實際發(fā)展過程中仍存在著一些治理困境。

（一）非政府組織社會公信力不足，缺乏有效的雙向監(jiān)督機(jī)制。由于組織內(nèi)部體制和外界監(jiān)督體制的不完善，一些組織內(nèi)部的管理存在混亂甚至腐敗的現(xiàn)象，其將募得的物資用于不當(dāng)用途，此類信息被曝光后，公眾開始對非政府組織產(chǎn)生質(zhì)疑。

另外，作為非政府組織的重要監(jiān)督者——政府，也并沒有充分發(fā)揮其監(jiān)督的作用，我國非政府組織存在著一定程度的“官民二重性”，在一些方面的監(jiān)督上存在嚴(yán)重疏漏現(xiàn)象，而在另一些有關(guān)利益分配等的方面卻存在控制過度的現(xiàn)象。同時，由于非政府組織控制的社會資源相對較少，對政府組織來說，非政府組織屬于較為弱勢的角色。因而非政府組織也很難對公共危機(jī)治理中政府部門的資金流動等情況進(jìn)行監(jiān)督。

（二）非政府組織與政府之間溝通不暢?，F(xiàn)代公共管理指出，政府和非政府組織都應(yīng)當(dāng)是社會治理的主體。但我國有著長期強(qiáng)政府的歷史，政府部門在較長時期內(nèi)缺乏讓非政府組織參與公共危機(jī)治理的意識，因而在其治理定位上存在失誤。在非危機(jī)時期，政府主要以行政命令的形式向非政府組織表明其決策，兩者未能建立完善的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，在玉樹地震緊急救援階段中，政府雖然與非政府部門相互協(xié)調(diào)、相互配合，取得了階段性的抗震救災(zāi)的勝利，但是在之后的災(zāi)后重建工作中，民政部等通過發(fā)布《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈資金管理使用實施辦法》，規(guī)定非政府組織須將捐贈資金全部撥付到青海省，并入到災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃中，并由青海省統(tǒng)籌安排用于恢復(fù)重建。此項舉措讓非政府組織處于非常尷尬的境地，也剝奪了非政府組織自行運(yùn)用款項規(guī)劃重建項目的權(quán)利，在很大程度上不利于非政府組織的后續(xù)發(fā)展。

（三）非政府組織自身能力缺陷

1、志愿者培訓(xùn)制度不完善。當(dāng)前，大量非政府組織在其活動中仍主要依靠志愿者。然而很多組織內(nèi)部缺乏相應(yīng)的志愿者培訓(xùn)機(jī)制。我國的志愿者資源相對比較豐富，但由于許多皆未能接受專業(yè)訓(xùn)練，自我危機(jī)意識和危機(jī)處理技能低下。許多志愿者滿懷一腔熱血進(jìn)入到救災(zāi)現(xiàn)場，卻很可能成為救援本身的負(fù)擔(dān)。這不僅是志愿資源的浪費，也不利于救援活動的進(jìn)行。根據(jù)汶川地震的相關(guān)調(diào)查，其志愿者在服務(wù)前參加培訓(xùn)的情況如表1所示。（表1）

表1　汶川地震中志愿者培訓(xùn)項目分析

2、非政府組織內(nèi)部管理松散，協(xié)調(diào)和決策機(jī)制不健全。雖然當(dāng)下我國非政府組織數(shù)量眾多，但仍有部分非政府組織發(fā)展很不完善，其內(nèi)部缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾項l例，導(dǎo)致員工懈怠，責(zé)任心和擔(dān)當(dāng)力不強(qiáng)，一些非政府組織甚至打著非營利的幌子為自身牟取福利。而一旦危機(jī)來臨，這種松散管理和不健全的協(xié)調(diào)和決策機(jī)制將造成嚴(yán)重的混亂局面。在玉樹地震救援現(xiàn)場，眾多草根非政府組織奔赴災(zāi)區(qū)現(xiàn)場，但救援工作存在嚴(yán)重的無序性，很多工作的實施都沒有統(tǒng)一的調(diào)配和規(guī)劃，致使救援工作得不到有效的開展，一定程度上也導(dǎo)致了資源的浪費。

（四）非政府組織缺乏長期發(fā)展規(guī)劃。在地震災(zāi)害中，非政府組織多數(shù)是通過招募志愿者開展救援重建工作，但由于各方面資源條件的限制，我國的非政府組織的項目規(guī)劃期主要為一年以內(nèi)，無法進(jìn)行長久的運(yùn)作。根據(jù)不完全統(tǒng)計，汶川地震發(fā)生后，大量非政府組織和志愿者退出災(zāi)區(qū)，未能繼續(xù)參與重建工作，截至2009年4月，只有近50個非政府組織仍堅守災(zāi)區(qū)，而在地震初發(fā)時期，據(jù)清華大學(xué)非政府組織研究所估計，參與救災(zāi)的非政府組織有30萬個左右。

四、我國非政府組織參與公共危機(jī)治理對策分析

（一）營造良好的社會環(huán)境，塑造非政府的良好形象

首先，加強(qiáng)非政府組織的相關(guān)法律法規(guī)是關(guān)鍵。規(guī)范的成文法律能為非政府組織奠定一個自由健康發(fā)展的法制環(huán)境，從宏觀上對非政府組織參與公共危機(jī)管理進(jìn)行指導(dǎo)，同時也可以加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)督。使其獲得的公共資源真正用于公民生活和危機(jī)處理中來，防止出現(xiàn)偏差。

其次，政府部門要注重對非政府組織的財務(wù)狀況、公眾評價等進(jìn)行考察和監(jiān)督。例如，政府可以為非政府組織建立誠信檔案，根據(jù)實際情況設(shè)定誠信指標(biāo)，并按照指標(biāo)對每個非政府組織進(jìn)行評分。同時，政府部門應(yīng)當(dāng)定期向社會披露非政府組織的有關(guān)資料，例如其資金籌集和使用情況等。

最后，非政府組織要積極通過各種媒體手段，向社會大眾傳播組織自身的目標(biāo)和活動內(nèi)容，以增強(qiáng)社會的認(rèn)同感。在這個快速發(fā)展的信息時代，任何組織想要獲得長足發(fā)展，必須立足于民，爭取民意。輿論的導(dǎo)向?qū)M織的影響越來越大。非政府組織在謀求自身發(fā)展和壯大的過程中，必然會面臨管理等方面的不足或缺失，進(jìn)而可能面臨輿論的危機(jī)。對此，非政府組織要樹立公關(guān)危機(jī)意識，用及時、坦誠的態(tài)度表明事實和組織對事件的處理方式，避免民眾的惡性輿論，防止支持度的大幅度下降。

（二）加強(qiáng)政府的治理理念，實現(xiàn)政府與非政府組織的多元良性互動

首先，政府部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)清兩者在公共危機(jī)治理中的角色，給予非政府組織相對獨立的地位，以有權(quán)利自主管理自身事務(wù)。政府掌控著社會重要資源，在公共危機(jī)治理中占據(jù)主導(dǎo)地位。然而，為了有效應(yīng)對日益復(fù)雜的危機(jī)治理事件，政府不應(yīng)包攬一切業(yè)務(wù)，而應(yīng)充分關(guān)注一切積極的社會力量。非政府組織在經(jīng)歷了汶川地震的抗震救災(zāi)工作后，自身得到了迅猛發(fā)展，業(yè)內(nèi)人士甚至將2008年稱之為“非政府組織元年”。政府組織應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念，將非政府組織納入危機(jī)協(xié)同治理的軌道中。

其次，兩者應(yīng)當(dāng)建立長期合作、協(xié)同治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，政府與非政府組織之間可以成立由雙方共同參與的協(xié)調(diào)管理部門，或是定期開展溝通會議，讓兩者有充分的了解，保持各方面的信息暢通。當(dāng)危機(jī)來臨時，兩者應(yīng)當(dāng)迅速建立起危機(jī)聯(lián)動機(jī)制，將雙方計劃相互銜接，從而有條不紊地應(yīng)對危機(jī)。

國外應(yīng)急救援中值得我國借鑒的是建立起信息共享的現(xiàn)代化信息管理系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)下，通過核心信息網(wǎng)、政府公眾信息網(wǎng)兩個平臺，各地區(qū)政府部門、眾多非政府組織和公眾有了充分交流的機(jī)會。通過三方的互動溝通，危機(jī)的協(xié)調(diào)治理得以進(jìn)行。另外，這個信息管理系統(tǒng)還開設(shè)了外網(wǎng)平臺，非政府組織可以借此平臺與各國政府、國外非政府組織、相關(guān)利益集團(tuán)取得聯(lián)系。

（三）提升非政府組織自身能力素養(yǎng)

首先，非政府組織應(yīng)當(dāng)通過政府扶助和社會宣傳，大力引進(jìn)專業(yè)管理人才，制定系統(tǒng)的組織管理辦法和相關(guān)紀(jì)律，建立有清晰的工作計劃、明確的工作計劃的管理體系，減少因管理能力的低下而導(dǎo)致的危機(jī)治理混亂。非政府組織須加大對組織成員服務(wù)能力的培訓(xùn)和志愿精神的培養(yǎng)。組織成員是組織發(fā)展的核心要素，唯有提高其業(yè)務(wù)能力和水平，才能真正彰顯非政府組織在危機(jī)治理中的優(yōu)勢。非政府組織應(yīng)當(dāng)建立起其完善的人力資源管理系統(tǒng)，不能過多的依賴臨時的志愿者，須形成較為穩(wěn)固的人員結(jié)構(gòu)。只有這樣，在面臨像汶川、玉樹等巨大地震災(zāi)害時，非政府組織才能清晰熟練地進(jìn)行工作上的協(xié)調(diào)。

其次，非政府組織可以將服務(wù)工作盡可能地社區(qū)化、社會化，在貼近大眾的領(lǐng)域用實在的服務(wù)贏得社區(qū)、企業(yè)的尊重和支持。這樣，既能提升組織的美譽(yù)度，在一定程度上增加非政府組織的資金來源渠道，又能在實踐中錘煉組織成員的服務(wù)能力。

最后，我國非政府組織還應(yīng)當(dāng)尋求與國際組織的協(xié)作。國外的非政府組織已經(jīng)形成遍布世界各國的龐大的網(wǎng)絡(luò)體系，其發(fā)展較為成熟和完善，擁有強(qiáng)大的人力物力資源。我國非政府組織應(yīng)主動與其取得聯(lián)系，謀求合作，以彌補(bǔ)自身能力的缺陷與不足。

（四）建立全國性的非政府組織公共危機(jī)治理機(jī)構(gòu)。當(dāng)下，中國非政府組織雖然數(shù)量眾多，但很多機(jī)構(gòu)的發(fā)展力量依然很薄弱，缺乏充沛的人力和資金支持，也在一定程度上導(dǎo)致了非政府組織在地震救援重建中大多以短期規(guī)劃為主。通過建立全國性的非政府組織公共危機(jī)治理機(jī)構(gòu)，非政府組織可以在危機(jī)治理過程中，凝聚分散的社會力量，投入到關(guān)鍵的領(lǐng)域中去。例如，在地震的重建工作中，統(tǒng)一的非政府組織聯(lián)合機(jī)構(gòu)可以從全局出發(fā)，分析現(xiàn)有的眾多分散資源，并進(jìn)行統(tǒng)一安排和規(guī)劃，真正將重建工作落實到位，也讓災(zāi)區(qū)人民早日回歸正常生活。在非危機(jī)時期，非政府組織可以將這個機(jī)構(gòu)作為各個組織間學(xué)習(xí)交流的平臺，協(xié)調(diào)各方工作，促進(jìn)自身的進(jìn)步和發(fā)展。而當(dāng)處于危機(jī)時期，這個機(jī)構(gòu)便可以統(tǒng)籌力量，用全方位的視覺進(jìn)行工作規(guī)劃和資源調(diào)配，以有效避免災(zāi)難發(fā)生時的混亂局面。

五、結(jié)語

在現(xiàn)在社會，治理問題變得愈加繁多和復(fù)雜，傳統(tǒng)的政府單獨運(yùn)作已難行其道。尤其是在遭遇眾多的公共危機(jī)問題后，政府應(yīng)當(dāng)意識到“自救”已難以高效地解決公共危機(jī)治理中的難題，尋求多方“共救”才是正確選擇。非政府組織的發(fā)展是順應(yīng)時代發(fā)展的必然要求。雖然在“大政府、小社會”的傳統(tǒng)思想的影響下，非政府組織遭遇了眾多發(fā)展挫折，同時也由于社會和自身的諸多因素，非政府組織在公共危機(jī)治理中也存在著許多缺陷和不足，面臨較大的治理困境。然而，民眾不斷提升的公民素養(yǎng)和政府的逐步簡政放權(quán)也成為了我國非政府組織的發(fā)展契機(jī)。在近年來的地震災(zāi)害中，非政府組織在救援重建中發(fā)揮著舉足輕重的作用，為災(zāi)區(qū)人民送去了關(guān)愛和溫暖，彰顯了中華民族和為一家的精神。非政府組織應(yīng)當(dāng)把握當(dāng)前時代給予的機(jī)遇，努力克服成長過程中的腐敗和缺陷，在公共危機(jī)治理中承擔(dān)起其應(yīng)有的責(zé)任，協(xié)同政府，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

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湖南省社會科學(xué)基金項目：“完善我國非政府組織對食品安全”（13YBA164）；湖南省教育廳科學(xué)研究項目：“NGO在農(nóng)村公共危機(jī)防范中的作用研究”（11C0647）

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