金黎鋼，張丹丹

（上海交通大學(xué)， 上海 200030）

中央與地方立法權(quán)限配置新論
——基于警察事務(wù)立法之考察

金黎鋼，張丹丹

（上海交通大學(xué)， 上海 200030）

中央與地方立法權(quán)限的合理配置對中央與地方關(guān)系的法治化具有重要意義。目前我國中央立法與地方立法之間在法規(guī)范層面缺乏權(quán)限配置規(guī)則，存在“權(quán)限同構(gòu)”的現(xiàn)象，影響了立法功能的有效發(fā)揮與法律規(guī)范的實(shí)踐成效。由此，以警察事務(wù)立法為例，就中央和地方立法權(quán)限配置的原則與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討，并就完善中央與地方立法權(quán)限配置的模式和路徑提出初步設(shè)想。

立法權(quán)限；地方立法；地方性事務(wù)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》將中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分作為重大的改革任務(wù)列入了議事日程，表明中央與地方關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整即將深度展開。在現(xiàn)代法治國家，中央與地方權(quán)力的界定以及政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能的劃分，首先應(yīng)當(dāng)通過立法的形式表現(xiàn)出來并加以定型化、制度化和規(guī)范化。在某種意義上可以說，中央與地方之間立法權(quán)限的合理配置是實(shí)現(xiàn)國家縱向權(quán)限劃分的前提性環(huán)節(jié)和外在表現(xiàn)形式，是形成和演繹其他各種中央與地方關(guān)系的基礎(chǔ)，也是中央與地方對各種利益進(jìn)行調(diào)節(jié)和平衡的焦點(diǎn)。在我國全面深化改革，建設(shè)法治中國的背景下，優(yōu)化中央與地方立法權(quán)限的配置已經(jīng)成為亟待解決的重要課題。在本文中，筆者以警察事務(wù)①鑒于我國警察主體的多元性，本文的研究限于與公安機(jī)關(guān)相關(guān)的警察事務(wù)。立法實(shí)踐為例，結(jié)合相關(guān)立法理論，展開初步探討。

一、問題的提出

我國《憲法》《立法法》總體上確立了中央優(yōu)先、地方補(bǔ)充，地方服從中央的“一元兩級(jí)”式立法權(quán)限分配規(guī)則，②在很大程度上，地方立法權(quán)來自于中央的單方面授予，地方立法不得超出上級(jí)立法的原則和范圍，雖然《立法法》第73條規(guī)定了地方性事務(wù)立法，但由于缺乏具體界定規(guī)則，地方立法仍以執(zhí)行性立法為主。但《立法法》對中央與地方各級(jí)立法主體在立法領(lǐng)域和立法內(nèi)容的選擇方面沒有作出區(qū)分，立法權(quán)限劃分呈“平面切割”狀，除了中央專屬立法事項(xiàng)外，①《立法法》第8條規(guī)定，關(guān)于“國家主權(quán)的事項(xiàng)”，“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”，“民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度”，“犯罪和刑罰”，“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”，“對非國有財(cái)產(chǎn)的征收”，“民事基本制度”等事項(xiàng)只能制定法律。對于哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由中央立法，哪些可由地方立法，中央與地方立法規(guī)范的重點(diǎn)與范圍等缺乏相應(yīng)的規(guī)定。以維護(hù)公共安全與社會(huì)治安為主要內(nèi)容的警察事務(wù)，從世界各國看，通常實(shí)行“中央與地方共同承擔(dān)、以地方為主”的模式，我國的警務(wù)體制理論上也是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、以塊為主”的模式，這一模式?jīng)Q定了在警務(wù)立法及執(zhí)行等方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)中央與地方合理的分工，明確各自的重點(diǎn)。但從現(xiàn)行警務(wù)立法實(shí)踐看，中央與地方立法的“權(quán)限重構(gòu)”導(dǎo)致了中央與地方警務(wù)立法界限不明，突出表現(xiàn)為中央警務(wù)立法過于全面規(guī)范，地方警務(wù)立法不彰，由此在實(shí)踐中產(chǎn)生了一系列的問題。

（一）中央立法過于全面細(xì)致限制了地方自主立法的空間

從現(xiàn)行警察法律體系來看，《人民警察法》和有關(guān)刑事偵查、治安、消防、交通、出入境等方面的法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章對警察機(jī)構(gòu)、職責(zé)任務(wù)等警察事務(wù)作了較為全面的規(guī)范。以道路交通安全違法行為的處罰規(guī)定為例，全國人大常委會(huì)2007年制定的《道路交通安全法》第90條規(guī)定，“機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者二十元以上二百元以下罰款”；第89條規(guī)定，“行人、乘車人與非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款；非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)司芙^接受罰款處罰的，可以扣留其非機(jī)動(dòng)車”；第123條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，在本法規(guī)定的罰款幅度內(nèi)，規(guī)定具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)”。

上述規(guī)定以國家法律的形式確定了全國統(tǒng)一的機(jī)動(dòng)車及非機(jī)動(dòng)車違反道路通行規(guī)定行為的處罰限額，地方立法僅限于在上述處罰幅度內(nèi)設(shè)定具體數(shù)額。從機(jī)動(dòng)車安全管理實(shí)踐看，由于我國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大差異性，機(jī)動(dòng)車道路交通安全違法行為200元罰款限額對于我國農(nóng)村地區(qū)以及西部地區(qū)而言，可能具有一定的警示作用，但對于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是大城市而言，這一處罰力度所能起到的警示作用則明顯不足。事實(shí)上，從全國部分省、區(qū)、市地方性法規(guī)的規(guī)定看，對諸如違反信號(hào)燈規(guī)定等常見違法行為，地方大部分用足了立法權(quán)限，按照頂格設(shè)定了處罰標(biāo)準(zhǔn)（詳見下表）。值得一提的是，深圳市人大常委會(huì)2010年制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》，根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的權(quán)限，對《道路交通安全法》設(shè)定的處罰作了全面的修正，對諸如機(jī)動(dòng)車違反交通信號(hào)指示等違法行為設(shè)定了500元罰款的處罰，較上位法規(guī)定大幅提高了處罰限額。

上述關(guān)于非機(jī)動(dòng)車交通違法的處罰限額規(guī)定以及扣留車輛的規(guī)定，也對實(shí)踐中非機(jī)動(dòng)車及行人交通安全管理產(chǎn)生了較大的影響。以上海市為例，全市約有350萬輛電動(dòng)自行車，據(jù)統(tǒng)計(jì)其中不符合國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車約有150萬輛。大量的非機(jī)動(dòng)車違法行為與違法成本過低不無關(guān)系?？梢?，對諸如上述道路交通違法行為的處罰規(guī)定等警察事務(wù)，由中央立法全國統(tǒng)一規(guī)范往往難以兼顧地方警務(wù)實(shí)踐需要。

部分省、市機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路通行規(guī)定罰款數(shù)額一覽表

（二）部分法律規(guī)定“水土不服”導(dǎo)致地方立法“良性違法”

中央立法具有全國普遍適用的效力，在設(shè)定法律制度時(shí)，需要全面考察掌握法律適用的客觀內(nèi)在運(yùn)作規(guī)律，既滿足全國適用的普遍性，又要兼顧地方特殊性，法律條文既要遵循法理又要兼具可操作性，才能夠起到法律規(guī)范的作用。我國現(xiàn)行警察法律體系中，部分法律文件在具體制度設(shè)定上存在“水土不服”的情況，個(gè)別領(lǐng)域還產(chǎn)生了地方立法“糾正”中央立法不合理規(guī)定的“良性違法”現(xiàn)象。

例如，2004年實(shí)施的《道路交通安全法》第76條關(guān)于機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車、行人間交通事故賠償責(zé)任分配規(guī)定是上述問題的典型案例，其第76條關(guān)于“撞了不白撞”的規(guī)定一經(jīng)頒布即引發(fā)了社會(huì)的巨大爭議，隨之各省區(qū)市的地方性法規(guī)紛紛對上位法作出了“變通”規(guī)定，①根據(jù)《道路交通安全法》第76條的規(guī)定，機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車、行人發(fā)生交通事故，對超出交強(qiáng)險(xiǎn)部分的賠償責(zé)任在于機(jī)動(dòng)車一方，即使是因?yàn)榉菣C(jī)動(dòng)車、行人的違法行為引發(fā)的事故，機(jī)動(dòng)車一方無過錯(cuò)的，也只能適當(dāng)減輕責(zé)任。這一規(guī)定出臺(tái)后，引發(fā)了巨大的社會(huì)反響，隨即北京、上海、江蘇等地的地方性法規(guī)對上述規(guī)定進(jìn)行了變通，規(guī)定機(jī)動(dòng)車一方無過錯(cuò)的情況下只需承擔(dān)最低的賠償責(zé)任，同時(shí)規(guī)定對非機(jī)動(dòng)車、行人一方故意造成的交通事故，機(jī)動(dòng)車一方不承擔(dān)賠償責(zé)任。未嚴(yán)格按照上位法的規(guī)定實(shí)施，最終這一問題雖然由全國人大常委會(huì)在2007年通過對《道路交通安全法》的修正予以解決，但這一立法現(xiàn)象反映了部分法律規(guī)定并沒有能夠準(zhǔn)確地調(diào)節(jié)權(quán)利義務(wù)分配關(guān)系，以回應(yīng)社會(huì)實(shí)踐的需求。

又如，2008年實(shí)施的《消防法》第9條規(guī)定，“建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)、施工必須符合國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，這一法律規(guī)定未授權(quán)地方可以制定和執(zhí)行高于國家標(biāo)準(zhǔn)的工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)地方性法規(guī)僅作了實(shí)施性規(guī)定。如2010年修訂的《上海市消防條例》第23條規(guī)定：“建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合國家消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)符合本市消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。國家和本市消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定的，或者擬采用特殊消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理。”

從地方消防工作實(shí)踐來看，大城市尤其是北京、上海、廣州等特大城市，高層及超高層建筑、大型石油化工企業(yè)、綜合交通樞紐、人員密集場所、地下公共建筑數(shù)量多，城市的功能比較復(fù)雜，大量的新型建筑和消防材料以及新的工程技術(shù)應(yīng)用于建筑工程領(lǐng)域，容易引發(fā)火災(zāi)事故的因素多，發(fā)生重特大火災(zāi)事故的風(fēng)險(xiǎn)高，全國統(tǒng)一制定的工程建筑消防標(biāo)準(zhǔn)往往難以滿足上述地區(qū)消防安全的特殊需要。針對這一情況，國務(wù)院在2011年制定了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見》，規(guī)定“直轄市、省會(huì)市、副省級(jí)市和其他大城市要從建設(shè)工程防火設(shè)計(jì)、公共消防設(shè)施建設(shè)、隱患排查整治、滅火救援等方面制定并執(zhí)行更加嚴(yán)格的消防安全標(biāo)準(zhǔn)”。為落實(shí)國務(wù)院的上述意見，公安部在2012年發(fā)布了《關(guān)于開展“推進(jìn)大城市制定更加嚴(yán)格的消防安全標(biāo)準(zhǔn)”試點(diǎn)工作的通知》，要求北京、上海、廣州、武漢、深圳、大連六個(gè)城市開展研究制定更加嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)的試點(diǎn)工作。

國務(wù)院和公安部的規(guī)范性文件要求部分城市自行制定和執(zhí)行高于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，出發(fā)點(diǎn)是確保城市公共安全，確為實(shí)踐所需，但從法律適用的角度看，由于《消防法》第9條并未有授權(quán)地方可以制定并執(zhí)行高于國家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，這一做法似有違反法律規(guī)定，增加建筑工程當(dāng)事人義務(wù)的嫌疑，同時(shí)從另外一個(gè)角度來看，這一問題也反映出《消防法》第9條的規(guī)定沒有兼顧地方實(shí)踐的特殊性以及缺乏對社會(huì)快速發(fā)展的長遠(yuǎn)考慮。上述例證表明，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和我國地方公共安全需求多樣性的情況下，中央關(guān)于警察事務(wù)立法的部分規(guī)定過于剛性，有的甚至不符合社會(huì)發(fā)展和地方實(shí)踐的客觀需求。為了確保公共安全等地方行政管理實(shí)際需要，地方在部分領(lǐng)域?qū)ι衔环ㄗ髁溯^為“委婉”的變通執(zhí)行，筆者且稱其為“良性違法”。

上述問題的成因是復(fù)雜的、綜合性的，其中重要因素之一是中央與地方警務(wù)立法缺乏合理的配置。在我國，實(shí)質(zhì)上開啟法治國家建設(shè)的時(shí)間并不長。在法學(xué)研究領(lǐng)域，近年來部分學(xué)者對中央與地方立法配置的理論研究有所涉及，形成了一批理論研究文章與著作，但尚不能稱其為熱點(diǎn)法學(xué)研究領(lǐng)域。在立法實(shí)踐中，中央與地方各級(jí)立法者也尚未對這一問題給予充分的關(guān)注，亟需通過對立法理論的進(jìn)一步研究，對立法實(shí)踐的進(jìn)一步總結(jié)，逐步形成共識(shí)，明確相關(guān)立法權(quán)限配置規(guī)則。

二、中央與地方立法權(quán)限配置原則與標(biāo)準(zhǔn)

法律制度的構(gòu)建需要有堅(jiān)實(shí)的法律理論基礎(chǔ)，立法活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)在一定的思想、理念和法律原則的支配下進(jìn)行。中央與地方立法權(quán)限基于何種原則與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置，是完善中央與地方立法關(guān)系的首要問題。

（一）我國中央與地方立法權(quán)限配置應(yīng)當(dāng)遵循的原則

筆者以為，中央與地方立法權(quán)限配置的原則，必須能反映我國立法的價(jià)值取向和宏觀目標(biāo)，便于各級(jí)立法機(jī)關(guān)能夠在這些原則指導(dǎo)下準(zhǔn)確把握立法權(quán)的分界，既不越權(quán)，也不推諉，最終建立符合法治建設(shè)要求的完善的法律體系。具體而言，筆者認(rèn)為我國中央與地方立法權(quán)限配置應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)原則的指導(dǎo)下進(jìn)行：

1.合憲性原則。在現(xiàn)代法治國家，中央與地方立法權(quán)限的配置本身就是一個(gè)憲法意義上的問題，其合法性必須從憲法取得。對于所有國家而言，憲法或基本法都以母法的形式存在，是一個(gè)國家的根本大法，具有最高的法律效力，一切法律和法律活動(dòng)都必須與憲法精神相一致，立法權(quán)在中央與地方之間的分配也就必須遵守憲法，以維護(hù)憲法的統(tǒng)一和尊嚴(yán)為界限。具體來說，根據(jù)我國憲法的相關(guān)規(guī)定，合憲性原則包括人民主權(quán)原則、法制統(tǒng)一原則、中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性與積極性原則等。

2.法治原則。中央與地方的立法權(quán)限配置必須堅(jiān)持法治原則，實(shí)現(xiàn)中央與地方立法關(guān)系的法治化，使“充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性”的原則得到制度化保證。只有這樣，才能避免個(gè)人或者集團(tuán)意志左右和影響中央與地方關(guān)系，避免中央與地方立法關(guān)系的失衡。

3.兼顧原則性與靈活性原則。郭道輝教授在《當(dāng)代中國立法》一書中提出立法權(quán)配置應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：（1）從實(shí)際情況出發(fā)的原則；（2）調(diào)動(dòng)一切積極因素的原則；（3）原則性和靈活性相結(jié)合的原則；（4）穩(wěn)定性與變易性相結(jié)合的原則。［1］筆者認(rèn)同這一觀點(diǎn)。根據(jù)馬克思主義唯物史觀，任何一種制度都是由物質(zhì)生活條件所決定的，中央與地方的立法關(guān)系在堅(jiān)持原則性的同時(shí)，需要隨著社會(huì)與國家的發(fā)展變化不斷與時(shí)俱進(jìn)，要克服機(jī)械與僵化，適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，這一原則在我國社會(huì)發(fā)展與法治建設(shè)快速推進(jìn)的當(dāng)下尤顯重要。

（二）中央與地方立法權(quán)限配置的具體標(biāo)準(zhǔn)

由于立法工作涉及國家和社會(huì)各個(gè)方面，立法具體配置復(fù)雜程度難以想象，為此，中央與地方立法配置光有原則還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要有具體的操作標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)封麗霞的研究，［2］關(guān)于中央與地方立法配置的具體標(biāo)準(zhǔn)，主要有以下幾種思路：

1.以立法事務(wù)的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)。這種思路以立法事務(wù)的性質(zhì)，即立法調(diào)整對象的性質(zhì)是“宜屬于中央”還是“宜屬于地方”作為界定的標(biāo)準(zhǔn)。孫中山先生持這一觀點(diǎn)，他認(rèn)為，中央與地方是一個(gè)整體，地方是中央的地方，中央是地方的中央，因此要以事務(wù)的性質(zhì)作為界定中央與地方職權(quán)的依據(jù)。他曾強(qiáng)調(diào)：“權(quán)力之分配，不當(dāng)以中央或地方為對象，而當(dāng)以權(quán)之性質(zhì)為對象。權(quán)之宜屬中央者，屬之中央可也；權(quán)之宜屬地方者，屬之地方可也。例如軍事、外交宜統(tǒng)一不宜分歧，此權(quán)之宜屬中央者也。教育、衛(wèi)生隨地方情況而異，此權(quán)之宜屬地方者也?！?/p>

2.以立法的影響范圍為標(biāo)準(zhǔn)。這一思路主要根據(jù)立法事務(wù)所涉及的影響范圍以及立法事務(wù)是否有關(guān)全局作為劃分的標(biāo)準(zhǔn)，事關(guān)全國的，則由中央立法，僅關(guān)系地方的，則由地方立法。對此，嚴(yán)復(fù)先生曾經(jīng)說過：“蓋此廣土眾民，夫既為一國矣，則事之利害，必有關(guān)于全體者。又以天時(shí)地利人情物產(chǎn)之各殊，必有系于分地者。系其分地者，每最繁劇，而其事又中央之所不必問也。故法每予之以自治之權(quán)，使有事得自行其便，唯事涉全體，而宜為一律者，則受令于中央之政府?！?/p>

3.以調(diào)整對象的重要程度為標(biāo)準(zhǔn)。以立法所調(diào)整對象的重要程度作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行立法配置，是較為普遍的一種做法，一般而言，諸如政治、外交、軍事、公民基本權(quán)利義務(wù)、國家機(jī)構(gòu)等事項(xiàng)具有特殊重要性，由中央行使立法權(quán)。由于重要程度這一標(biāo)準(zhǔn)本身較為寬泛，不易確定，因此，按照重要程度界定中央與地方立法權(quán)限的劃分，往往需要更加嚴(yán)格和謹(jǐn)慎地把握立法事項(xiàng)的范圍，同時(shí)也有必要結(jié)合其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合判定。

4.以立法的調(diào)整機(jī)制與方法為標(biāo)準(zhǔn)。從國外的立法實(shí)踐看，僅根據(jù)立法事項(xiàng)的性質(zhì)和影響作為標(biāo)準(zhǔn)，對中央與地方立法進(jìn)行配置是不夠的，因?yàn)樗鼰o法解釋同一層次的立法可以調(diào)整不同的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)事務(wù)，也無法解釋同一種社會(huì)關(guān)系需要由不同層次的立法加以調(diào)整的立法現(xiàn)象。因此，除了上述性質(zhì)和影響范圍外，立法本身的調(diào)整方法也是一個(gè)較為特殊的配置標(biāo)準(zhǔn)。

5.以中央立法與地方立法自身的特點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)。這種思路是按照中央立法與地方立法各自具有的特點(diǎn)進(jìn)行分類的。中央立法通常具有以下特點(diǎn)：（1）立法效力具有全國性和高等級(jí)性，相對于地方立法，中央立法調(diào)整范圍及于全國，效力高于地方；（2）立法內(nèi)容具有普遍性，中央立法通常調(diào)整國家、社會(huì)和公民生活中具有根本性、全局性的事項(xiàng)；（3）調(diào)整事項(xiàng)的重要性，中央立法的對象一般涉及全局范圍的重要事項(xiàng)，諸如國家主權(quán)、國防外交、國籍、國家基本制度等屬于中央立法專屬事項(xiàng)；（4）就立法的職能和作用來看，中央立法是一國立法體制的前提性環(huán)節(jié)、主導(dǎo)性環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。地方立法通常具有以下特點(diǎn)：（1）立法內(nèi)容的地方性與特殊性，即地方立法要從本地實(shí)際出發(fā)，保持地方特色，效力范圍限于本行政區(qū)；（2）立法效力的從屬性，在立法體系中地方立法處于從屬地位，一般負(fù)有執(zhí)行、補(bǔ)充、輔助中央立法以及為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)的任務(wù)，地方立法的從屬性要求地方立法的形式、內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)與中央立法保持某種程度的協(xié)調(diào)性；（3）立法地位的相對自主性，地方立法可以在法定范圍內(nèi)，調(diào)整地方社會(huì)關(guān)系和社會(huì)事務(wù)，解決地方問題；（4）在職能和作用上，地方立法是一國立法體制的重要環(huán)節(jié)，承擔(dān)著更為直接、經(jīng)常、及時(shí)地向普通公民提供必要、具體的行為規(guī)范的任務(wù)。

筆者認(rèn)為，上述學(xué)者提出的各類配置標(biāo)準(zhǔn)無疑具有一定的合理性，但立法權(quán)限配置問題本身包含了立法對象、立法主體、立法體制、立法環(huán)境等諸多因素，是一個(gè)非常復(fù)雜的綜合性問題，加之“性質(zhì)”“影響范圍”等標(biāo)準(zhǔn)本身具有抽象性，用抽象的標(biāo)準(zhǔn)來界定復(fù)雜的綜合的問題，需要具體問題具體分析。在配置方法上，不能簡單按照某一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行粗放式的判斷。中央與地方立法配置的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是綜合性的，這些標(biāo)準(zhǔn)中，最基本和主要的，應(yīng)當(dāng)是立法事項(xiàng)本身的性質(zhì)以及該立法事項(xiàng)的影響范圍。如果是國家事務(wù)或者具有全國性、需要全國統(tǒng)一規(guī)范的，則應(yīng)當(dāng)由中央立法，比如警察事務(wù)中的出入境管理、邊防管理等事項(xiàng)，涉及國家主權(quán)，是國家事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由中央立法。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮立法事項(xiàng)的重要程度，對少數(shù)事項(xiàng)，其影響雖然具有地方性，但如果對于國家來講具有特殊重要性，則應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一立法規(guī)范，比如警察事務(wù)中的刑事偵查制度，由于刑事司法制度的重要性，應(yīng)當(dāng)作為法律保留事項(xiàng)由中央統(tǒng)一立法。此外，還應(yīng)當(dāng)兼顧中央與地方立法主體及立法調(diào)整機(jī)制、中央與地方立法各自的特點(diǎn)等因素。最后，筆者認(rèn)為相關(guān)的配置規(guī)則還是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，需要根據(jù)社會(huì)的不斷發(fā)展變化及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

三、中央與地方立法配置模式及其完善路徑

基于上文對中央與地方立法配置原則和標(biāo)準(zhǔn)的討論，一般而言，對于立法事項(xiàng)的性質(zhì)及其影響范圍等具有全國性，以及具有特殊重要性只能由中央立法予以解決的，可稱其為“中央專屬立法事項(xiàng)”；對于事務(wù)的性質(zhì)及影響范圍等僅涉及個(gè)別地方，以及具有地方特殊性需要地方自行立法的事項(xiàng)，則可稱其為“地方性立法事項(xiàng)”；除上述兩項(xiàng)之外的大部分事務(wù)，往往是中央與地方均有涉及，在此，且稱其為“中央與地方共有立法事項(xiàng)”。基于我國立法體制中中央立法的優(yōu)位性，中央與地方立法權(quán)限的配置順序應(yīng)根據(jù)先中央后地方、自上而下的方式進(jìn)行配置，筆者在此將立法配置的模式分為“中央專屬立法”——“中央與地方共有立法”——“地方性立法”三個(gè)層次。

在明確立法配置的原則、標(biāo)準(zhǔn)及模式的同時(shí)，還需要注意的是我們不能寬泛籠統(tǒng)地界定立法事務(wù)的范圍，對于立法事項(xiàng)和立法領(lǐng)域也需要具體分析，同一事項(xiàng)中不同的細(xì)節(jié)需作不同對待。正如孫中山先生所言，“同一軍事也，國防也固宜屬于中央，然警備隊(duì)之設(shè)施，豈中央所能代勞，是又宜屬之地方矣。同一教育也，海濱之區(qū)宜側(cè)重于水產(chǎn)，山谷之地宜側(cè)重于礦業(yè)或林業(yè)，是故宜于地方以措置之自由，然學(xué)制及義務(wù)教育年限中央不能不為留一范圍，是中央亦不能不過問教育事業(yè)矣”。以警察事務(wù)為例，不能籠統(tǒng)地判斷警察事務(wù)整體上屬于中央抑或?qū)儆诘胤?，從立法?quán)限配置的角度，我們應(yīng)當(dāng)對警察事務(wù)的具體立法事項(xiàng)進(jìn)行分解區(qū)別處理，比如可以具體分為警察組織規(guī)范、警察勤務(wù)規(guī)范、警察職責(zé)規(guī)范、警察保障規(guī)范等。其中，警察組織規(guī)范包括警察機(jī)構(gòu)編制制度、人事制度、銜級(jí)制度、服制、警務(wù)紀(jì)律等內(nèi)容；警察勤務(wù)規(guī)范一般指警察機(jī)構(gòu)及人員日常工作規(guī)范；警察職責(zé)規(guī)范則包括刑事偵查、治安管理、交通安全管理、消防管理及其他警察任務(wù)事項(xiàng)。上述類別化的警察事務(wù)中，在具體界定立法分工時(shí)仍需要具體事項(xiàng)具體判斷，有的應(yīng)當(dāng)中央統(tǒng)一立法，有的則應(yīng)由地方自主立法，為此要明確中央與地方警察事務(wù)的立法配置，不能簡單粗放地進(jìn)行劃分，必須根據(jù)《憲法》關(guān)于“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性與積極性”的原則，以及上文所述有關(guān)立法配置標(biāo)準(zhǔn)，針對具體警察事務(wù)作逐一認(rèn)真分析和梳理劃分。

（一）中央專屬立法事項(xiàng)

根據(jù)具體警察事務(wù)的性質(zhì)及其影響范圍，結(jié)合重要程度等標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，以下事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)作為中央專屬立法事項(xiàng)，由中央立法予以統(tǒng)一規(guī)范：（1）警察基本組織制度。警察機(jī)構(gòu)是維護(hù)公共安全的主要力量，中央與地方各級(jí)警察機(jī)構(gòu)的名稱、設(shè)置等警察組織事項(xiàng)，屬于全國性的警察基本制度，應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一規(guī)范，由中央立法統(tǒng)一予以規(guī)范。（2）警察職務(wù)、服制、銜級(jí)制度。作為執(zhí)法隊(duì)伍，警察的職務(wù)序列、服制和銜級(jí)制度具有全國普遍性和重要性，應(yīng)當(dāng)由中央立法統(tǒng)一規(guī)范。（3）涉及國家主權(quán)事項(xiàng)的警察業(yè)務(wù)。對于國籍管理、出入境管理、邊防管理等涉及國家主權(quán)的警察業(yè)務(wù)，屬于中央事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由中央立法規(guī)范。（4）涉及刑事司法制度的警察事項(xiàng)。刑事司法制度應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一規(guī)范，與警察業(yè)務(wù)相關(guān)的刑事司法制度，也屬于中央專屬立法事項(xiàng)。（5）其他根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)及其影響等應(yīng)當(dāng)由中央立法的事項(xiàng)。對于上述立法事項(xiàng)，地方立法不能涉及，或者僅限于在法律的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行立法規(guī)范。

（二）中央與地方共有立法事項(xiàng)

在界定了警察基本組織制度等中央立法保留事項(xiàng)之后，警察職責(zé)任務(wù)規(guī)范等大部分警察事務(wù)既涉及全國統(tǒng)一性，又涉及地方各自的需要，應(yīng)當(dāng)由中央與地方共同開展立法予以規(guī)范。在中央與地方共有立法事項(xiàng)中，如何界定中央與地方立法的邊界是核心問題。由于中央立法具有效力優(yōu)先性，中央立法極容易“侵犯”地方立法的空間，影響立法的效果與法律規(guī)范的可操作性。對此，在處理中央與地方共有立法事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)具體分析立法事項(xiàng)本身的性質(zhì)，與地方事務(wù)密切相關(guān)，主要以地方為主需要因地制宜的，則中央立法宜采取“中央框架性立法”，中央僅規(guī)范全國統(tǒng)一的原則性事項(xiàng)，具體的制度規(guī)范授權(quán)由地方自行設(shè)定；如果立法事項(xiàng)主要涉及以全國統(tǒng)一規(guī)范為主，同時(shí)需要地方作執(zhí)行性規(guī)定的，則應(yīng)以中央立法為主，地方立法為補(bǔ)充。筆者認(rèn)為，道路交通安全管理、消防管理、槍支管制刀具等危險(xiǎn)物品管理、治安防范等事項(xiàng)，與地方事務(wù)緊密相關(guān)，是地方警察機(jī)關(guān)的主要工作內(nèi)容，需要根據(jù)各地區(qū)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)因地制宜制定管理措施。為此，對該些事項(xiàng)的立法應(yīng)當(dāng)實(shí)行中央框架立法，以地方立法為主的模式，在這些領(lǐng)域中，中央立法不宜事無巨細(xì)全面規(guī)范，應(yīng)當(dāng)著重于重點(diǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、框架性規(guī)范，給地方警務(wù)立法留有空間，發(fā)揮地方警務(wù)立法的主動(dòng)性與積極性。比如，在道路交通安全管理上，中央立法應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)范道路通行規(guī)則、機(jī)動(dòng)車登記制度、駕駛?cè)斯芾碇贫鹊刃枰珖y(tǒng)一明確的事項(xiàng)，對于交通違法行為的處罰、強(qiáng)制措施等，可由地方立法自行規(guī)范。而對于網(wǎng)絡(luò)安全管理等事項(xiàng)，由于網(wǎng)絡(luò)安全具有重要性、跨地域性等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)通過中央立法進(jìn)行全國統(tǒng)一規(guī)范，地方可在中央立法的授權(quán)下作適當(dāng)補(bǔ)充規(guī)范。

（三）地方性立法事項(xiàng)

除了執(zhí)行性的地方立法之外，《立法法》第64條規(guī)定了地方性法規(guī)可就“地方性事務(wù)”進(jìn)行創(chuàng)制性立法，然而對“地方性事務(wù)”沒有作具體的界定，對此理論界存在一定的爭議。有學(xué)者認(rèn)為根據(jù)我國的立法體制，地方立法權(quán)來自于中央的授予，不存在純粹的地方性立法或者無需明確地方立法的范圍。筆者認(rèn)為，無論從完善法律的規(guī)定還是實(shí)踐的需要來看，明確界定地方性立法事項(xiàng)的范圍具有積極的意義。在警察領(lǐng)域，除了警察組織制度以及道路交通安全管理等《人民警察法》規(guī)定全國警察機(jī)關(guān)統(tǒng)一的職責(zé)任務(wù)等事項(xiàng)之外，對于具有個(gè)別地區(qū)特殊性的事項(xiàng)，比如上海世博會(huì)期間，上海市人民政府根據(jù)世博安保的需要，依據(jù)上海市人大常委會(huì)的授權(quán)，制定了一系列臨時(shí)性涉及警察事務(wù)的政府規(guī)章，設(shè)定了相應(yīng)的安保措施，確保了上海世博會(huì)的順利舉辦；又比如個(gè)別省市通過立法設(shè)定警察機(jī)關(guān)對養(yǎng)犬行為實(shí)施許可管理等，這些立法事項(xiàng)的共同特點(diǎn)在于，其性質(zhì)屬于個(gè)別地方社會(huì)發(fā)展特殊需要，影響范圍僅限于本地區(qū)，不需要國家進(jìn)行統(tǒng)一立法。

當(dāng)前，隨著我國社會(huì)主義法律體系的建成，進(jìn)一步完善立法機(jī)制，著力提高立法質(zhì)量已成為今后立法工作的重點(diǎn)。而優(yōu)化中央與地方立法權(quán)限的配置，明確各自的立法重點(diǎn)與立法領(lǐng)域，充分發(fā)揮中央立法與地方立法各自的優(yōu)勢，是提高立法質(zhì)量的必由之路。撰寫本文的目的，即在于通過對立法配置的原則、模式、路徑等作初步探討，為下一步完善《立法法》相關(guān)規(guī)定以及其他立法技術(shù)規(guī)則提供借鑒。

［1］ 郭道輝.當(dāng)代中國立法（下卷）［M］.北京：中國民主法制出版社，1998：813-818.

［2］ 封麗霞.中央與地方立法關(guān)系法治化研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2008：128-135.

Initiatively Discuss the Distribution of Legislative Power between Central Government and Local Governments——Based on Investigation of Legislation on Police Aff airs

Jin Ligang， Zhang Dandan
（Shanghai Jiaotong University， Shanghai 200030， China）

The rational distribution of legislative power between central government and local governments is signifi cant to the law-governed relationship between central government and local governments. At present， as far as legal regulations are concerned， there is no regulation on the distribution of legislative power between central government and local governments， that is， there is a phenomenon that they both have the power， which has an eff ect on the eff ectiveness of legislation and legal standardization. Take for example the legislation on police affairs. This paper probes into the principle and standards of distribution of legislative power between central government and local governments and suggests modes， routes and preliminary plans to perfect the distribution.

Legislative Power； Local Legislation； Local Aff air

D920.0

B

1008-5750（2015）02-0072-（08）

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.02.010

2015-01-08 責(zé)任編輯：陳 匯

金黎鋼（1978— ），男，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)；張丹丹（1978— ），女，上海交通大學(xué)講師，法學(xué)碩士。