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(遼寧大學(xué)歷史學(xué)院，遼寧沈陽110036)

撫恤那些在反侵略戰(zhàn)爭中為國傷殘死亡的將士及民眾，對于撫慰傷者及死者親屬，激勵官兵決戰(zhàn)沙場、英勇殺敵具有極其重要的意義?？箲?zhàn)時期，國民政府制定和實施了一系列撫恤制度，上個世紀(jì)90年代以來，學(xué)術(shù)界對此進(jìn)行了一些卓有成效的探討，取得了不少研究成果。①其相關(guān)成果，主要著作有:敖文蔚的《中國近現(xiàn)代社會與民政》(武漢大學(xué)出版社1992年版)部分章節(jié)。相關(guān)論文的發(fā)表多在2000年以后，主要有徐旭陽、張?zhí)┥降摹犊谷諔?zhàn)爭時期湖北后方國統(tǒng)區(qū)優(yōu)撫工作考察》，《孝感學(xué)院學(xué)報》2004年第4期;任同芹的《抗戰(zhàn)時期國民政府的軍人社會保障》，《許昌學(xué)院學(xué)報》2006年第3期。李翔是在這一問題上發(fā)表成果較多的學(xué)者，他從2005年完成碩士學(xué)位論文《南京國民政府軍隊撫恤制度研究》開始，進(jìn)行相關(guān)問題的探討，發(fā)表了《抗戰(zhàn)時期國民政府陸軍撫恤機(jī)構(gòu)初探》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2008年第1期;《抗戰(zhàn)時期國民政府強(qiáng)化軍人撫恤制度原因之分析》，《軍事歷史》2008年第1期。此外還有沈陽的《國民政府抗戰(zhàn)時期軍事優(yōu)撫評析——以四川地區(qū)為中心的考察》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2008年第2期;蘭雪花的《抗戰(zhàn)時期國民政府的軍人優(yōu)撫安置制度述評》，《長春師范學(xué)院學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2009年第1期;江英的《國民政府與抗戰(zhàn)時期的軍人優(yōu)撫》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2012年第2期等。但從已有的成果來看，學(xué)者關(guān)注點主要集中于陸軍撫恤制度、優(yōu)撫安置制度以及湖北、四川等地方的軍事優(yōu)撫制度等。而在對抗戰(zhàn)時期國民政府所建立的包括軍人和民眾在內(nèi)的撫恤體系的考察和文本分析，以及撫恤制度的具體實施與社會效果等方面，還存有不少值得探討的學(xué)術(shù)空間。本文依據(jù)歷史資料，對國民政府撫恤制度出臺之過程、撫恤制度內(nèi)容與實施情況，以及時人的評論和建議作一考察，力圖對其利弊得失作出評析，以求教于史學(xué)方家。

一、撫恤制度之發(fā)展

九一八事變后，隨著日本對中國侵略的加緊，國民政府陸續(xù)制定、修改并頒布了關(guān)于對在反對外敵入侵斗爭中死亡、傷殘人員的撫恤制度。

早在九一八事變后不久的1932年2月，國民政府此時雖沒有實行抵抗日本侵略的政策，但由軍政部頒布了《陸軍空軍國際戰(zhàn)爭撫恤從優(yōu)辦法》。①刊載于《軍政公報》1932年第134期。規(guī)定對在國際戰(zhàn)爭中傷亡的陸軍、空軍軍人進(jìn)行撫恤。國民政府早在1928年就已頒布了《陸?？哲姂?zhàn)時撫恤暫行條例》《陸海軍平時撫恤暫時條例》②兩條例均刊載于《江西省政府公報》1928年第35期。和《革命軍人戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，③《黨軍》(上海)1928年《上海婦女慰勞北伐前敵兵士會紀(jì)念特刊》。但其條例名稱均未冠以“國際戰(zhàn)爭”字樣，而1932年特別制定“國際戰(zhàn)爭”撫恤辦法，這里所講的“國際戰(zhàn)爭”泛指中國與其他國家間的戰(zhàn)爭，但當(dāng)時最為緊迫的就是中國與日本之間的戰(zhàn)爭。該撫恤辦法規(guī)定在國際戰(zhàn)爭中傷殘死亡人員的撫恤金數(shù)額要比國內(nèi)戰(zhàn)爭的高出一倍。國民政府制定該撫恤辦法，顯然是為可能發(fā)生的全面抗日戰(zhàn)爭做準(zhǔn)備。當(dāng)時轉(zhuǎn)發(fā)該條例的《國際》雜志為此所加的“編者按”寫道，“軍政部以世界各國對于海陸空軍與國際間戰(zhàn)爭，例有撫恤及獎勵辦法，惟我國尚付闕如。該部已訂定陸軍空軍國際戰(zhàn)爭撫恤辦法，及有功將士獎勵辦法，……通飭各軍事機(jī)關(guān)遵照?！雹堋盾娬坑喍▏H戰(zhàn)爭撫恤獎敘辦法》，《國際》1932年第1卷第3期。該撫恤辦法繼承了1928年國民政府頒布的相關(guān)撫恤條例的條款，但在內(nèi)容上更適應(yīng)了國際戰(zhàn)爭撫恤的需要。

根據(jù)各軍種具體情況，1934年后，國民政府分別制定陸?？哲姄嵝魲l例。1934年8月16日，國民政府公布了《空軍撫恤暫行條例》，詳細(xì)規(guī)定了戰(zhàn)爭中傷亡的空軍將士撫恤辦法。該條例規(guī)定除繼續(xù)執(zhí)行1932年頒發(fā)的《陸軍空軍國際戰(zhàn)爭撫恤從優(yōu)辦法》，增加了適用于空軍特殊情況的撫恤內(nèi)容，如規(guī)定將作戰(zhàn)時因惡劣天氣導(dǎo)致飛機(jī)失事而犧牲的飛行員視為陣亡。條例沒有出現(xiàn)區(qū)別于戰(zhàn)時的“平時”字樣，使該條例更具適用性，不僅適用于國內(nèi)戰(zhàn)爭，更適用于反對外國侵略的國際戰(zhàn)爭。該條例后來作了修改，1935年3月27日公布了《修正空軍撫恤暫行條例》。陸軍是民國最重要的作戰(zhàn)力量。1934年10月16日，國民政府公布了《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，進(jìn)一步修正和完善了1928年頒布的相關(guān)陸軍的撫恤條例。與1928年所頒布的相關(guān)條例只有6章12款相比，該條例計35章61款，內(nèi)容增加了一倍以上，與1932年《陸軍空軍國際戰(zhàn)爭撫恤從優(yōu)辦法》相比，也增加了不少內(nèi)容。對在戰(zhàn)爭中官兵死傷的各種情況考慮更為周密。諸如傷殘死亡的認(rèn)定、申請撫恤的流程等。1935年1月31日，國民政府公布了《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，⑤載于《軍事雜志》(南京)1935年第76期。這是當(dāng)時專門針對海軍兵種制定的最為詳細(xì)的撫恤條例。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，隨著戰(zhàn)爭的發(fā)展和新情況的出現(xiàn)，以往頒布的撫恤條例的一些內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)戰(zhàn)爭的需要，1940年后，國民政府進(jìn)一步修改頒布了各軍種撫恤條例。1940年9月27日，國民政府修訂了1934年制定的《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，頒布了《陸軍撫恤暫行條例》，宣布“奉行政院令為陸軍撫恤暫行條例定自三十年四月一日起施行，陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例同時廢止?！雹佟?人事:奉令知陸軍撫恤暫行條例定自三十年四月一日起施行》，《浙江省政府公報》1941年第3087—3088期?！兑?guī)定陸軍撫恤暫行條例實行日期》，《軍事雜志》1941年第134期。該撫恤條例在標(biāo)題上去掉了“平戰(zhàn)時”三字，因為此時全民族處在抗戰(zhàn)中，已沒有平戰(zhàn)時區(qū)別。條例指向性十分明確，更加突出國際戰(zhàn)爭傷亡撫恤的相關(guān)事項，在具體條款中更加強(qiáng)調(diào)了“戰(zhàn)時”特征，即凡是戰(zhàn)時出征的官兵，無論是死傷在戰(zhàn)場上還是戰(zhàn)場外，同樣適用于戰(zhàn)時條款。條例規(guī)定了對“因捍衛(wèi)國家而傷亡者”撫恤的具體辦法。因戰(zhàn)時情況復(fù)雜，撫恤處理辦法也比較靈活，規(guī)定“在戰(zhàn)時之陣亡陣傷官兵或其他特殊情形時，得由軍事委員會先行填發(fā)呈請備案?！雹凇蛾戃姄嵝魰盒袟l例》，《廣東省政府公報》1941年第722期。即撫恤當(dāng)事人事實清楚，可采取先備案后報批的方式。因為1940年前后，中國大部城市及交通要道已被日軍占領(lǐng)，各抗戰(zhàn)部隊駐地不定，受撫者向部隊有關(guān)部門及地方政府報批履行手續(xù)相當(dāng)困難。

1941年6月28日國民政府又修正公布了《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，并于同年7月1日施行。該條例適用范圍為海軍官兵以及海軍“軍法官軍用文官軍用技術(shù)人員政治訓(xùn)練人員等”。③《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，《外交公報》1941年第47期。條例依據(jù)海軍的具體情況，更加突出了海軍這一特殊兵種的特點。第一，考慮到海軍兵種作戰(zhàn)環(huán)境的多樣性，該條例對此作區(qū)別對待，如第35、38條規(guī)定，若海軍官兵搭乘飛機(jī)或在要塞發(fā)生傷亡則按空軍、陸軍撫恤條例辦理。解決了各兵種交叉情況下的法律適用問題。第二，該撫恤條例進(jìn)一步細(xì)化了原有條例相關(guān)條款，考慮了海軍戰(zhàn)時或平時易于發(fā)生傷亡的各種因素，更加體現(xiàn)海軍特殊性。條例明確規(guī)定了官兵負(fù)傷等級及獎勵撫恤細(xì)則，改掉了一些不準(zhǔn)確的詞語，簡化了申請撫恤的手續(xù)，使之更加適應(yīng)戰(zhàn)時海軍撫恤需要。

1941年6月28日，國民政府修正公布了《空軍撫恤暫行條例》，并于同年7月1日施行。但該條例除修正了個別詞語外，基本上全面繼承1935年《修正空軍撫恤暫行條例》。

抗日戰(zhàn)爭是全民族的反侵略戰(zhàn)爭，在這場戰(zhàn)爭中，除軍隊外，其他各階層力量也都作出了重大犧牲。因此，國民政府還頒布了包括民眾等在內(nèi)的傷亡撫恤條例。

為了激勵后方官民守土抗戰(zhàn)，國民政府于1938年4月底專門出臺了《戰(zhàn)地守土獎勵條例》。當(dāng)時相關(guān)報道稱:“全國抗戰(zhàn)發(fā)生以來，舉國上下即一致在政府領(lǐng)導(dǎo)之下，與敵人作誓死的斗爭。前線將士的奮勇殺敵，固不必說，即后方官民亦克盡守土之責(zé)。最近政府為獎勵守土官民起見，特于四月底頒布戰(zhàn)地守土獎勵條例。”④東序:《國府頒布戰(zhàn)地守土獎勵條例》，《東方雜志》1938年第35卷第6號。該條例兼有獎勵與撫恤性質(zhì)，規(guī)定守土傷亡者，給予撫恤金。其中第三條第七款規(guī)定“撫恤金之發(fā)給，現(xiàn)任文武官佐依現(xiàn)行各種撫恤法令從優(yōu)發(fā)給，人民按授與之官(職)或官銜比照發(fā)給，其未授官(職)者，照士兵例”。⑤東序:《國府頒布戰(zhàn)地守土獎勵條例》，《東方雜志》1938年第35卷第6號。

對于抗戰(zhàn)時期因參戰(zhàn)而傷亡的民眾，國民政府也制定了相應(yīng)的撫恤制度。1938年10月11日，國民政府頒布《人民守土傷亡撫恤實施辦法》，關(guān)于該辦法實施目的，《東方雜志》報道這則消息時指出:“全面抗戰(zhàn)發(fā)動后，不但我全國將士與文武官員一致守土抗戰(zhàn)，即全國人民亦一致奮起，抵御強(qiáng)敵。其因抗戰(zhàn)而傷亡者為數(shù)頗多，茲政府為獎勵起見，于(1938年)10月11日特頒布《人民守土傷亡撫恤實施辦法》。”⑥東序:《人民守土傷亡撫恤實施條例》，《東方雜志》1938年第35卷第22號。明確指出該撫恤辦法是為撫恤因抗戰(zhàn)而傷亡的民眾，以激勵人民的抗戰(zhàn)意志。

抗戰(zhàn)期間，有相當(dāng)數(shù)量的被征用民夫傷亡。1940年2月16日，軍事委員會發(fā)布了撫恤傷亡雇傭民夫的《戰(zhàn)時軍事征雇民夫傷亡撫恤暨埋葬費(fèi)暫行辦法》(草案)規(guī)定:“凡軍事征雇之民夫，由征雇之機(jī)關(guān)(部隊)自征雇之日起造具花名箕斗冊呈報備案。遇有傷亡并專案呈請核定后按照本辦法第三項之規(guī)定發(fā)給。”①《戰(zhàn)時軍事征雇民夫傷亡撫恤暨埋葬費(fèi)暫行辦法》，《浙江省政府公報》1940年第3214期。當(dāng)時各省政府公報都刊載過該法規(guī)?，F(xiàn)還可查閱《安徽政治》1940年第3卷第6—7期，《四川省政府公報》1940年第185期，《云南省政府公報》1940年第12卷第49期，等。其第三項主要規(guī)定了傷亡民夫撫恤及埋葬費(fèi)具體給付辦法。

交通運(yùn)輸是戰(zhàn)時軍事供應(yīng)的重要保障?？箲?zhàn)時期軍事運(yùn)輸任務(wù)繁重，以致不得不征用大量民間運(yùn)輸汽車，在這當(dāng)中，司機(jī)死傷在所難免。1940年7月3日，國民政府軍事委員會頒布《戰(zhàn)時征雇汽車損失補(bǔ)償及司機(jī)傷亡撫恤暫行辦法》②《戰(zhàn)時征雇汽車損失補(bǔ)償及司機(jī)傷亡撫恤暫行辦法》，《江西省政府公報》1940年第1193期。，該辦法計11款，規(guī)定了戰(zhàn)時軍事機(jī)關(guān)雇用的司機(jī)傷亡撫恤救治以及損壞的汽車修理賠償辦法。1943年7月16日，國民政府財政部頒布《鹽務(wù)機(jī)關(guān)戰(zhàn)時雇傭運(yùn)夫運(yùn)具撫恤救濟(jì)辦法》，共10條29款，其中第一條即規(guī)定，“戰(zhàn)時鹽務(wù)機(jī)關(guān)因辦理自運(yùn)鹽斤，而雇傭之人夫及運(yùn)輸工具(以下簡稱運(yùn)具)，在受雇期內(nèi)，傷亡損失，依照本辦法撫恤救濟(jì)之?！雹邸尔}務(wù)機(jī)關(guān)戰(zhàn)時雇傭運(yùn)夫運(yùn)具撫恤救濟(jì)辦法》，《鹽務(wù)月刊》1944年3卷第1期。對戰(zhàn)時鹽務(wù)機(jī)關(guān)雇傭的運(yùn)夫、運(yùn)具傷亡損失進(jìn)行撫恤救治。

此外國民政府還針對戰(zhàn)爭期間傷亡的征訓(xùn)壯丁、警察和公職人員分別頒布撫恤條例。九一八事變后的10多年間，國民政府針對不同人群修訂頒布了近10部撫恤條例，構(gòu)建起了比較完整的戰(zhàn)時撫恤體系。

二、撫恤制度之內(nèi)容

抗戰(zhàn)時期國民政府的撫恤制度，內(nèi)容繁多且具體，可按傷亡軍人和民眾兩類主要撫恤對象進(jìn)行歸納闡述。

(一)軍人的撫恤內(nèi)容

通過對國民政府撫恤條例相關(guān)文本的解讀可以看出，抗戰(zhàn)時期國民政府軍人撫恤制度包含平戰(zhàn)時概念、傷亡認(rèn)定、傷殘等級認(rèn)定、相關(guān)撫恤金規(guī)定、犧牲將士遺屬受恤順序、不同兵種不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、受撫人員的政治態(tài)度以及撫恤金領(lǐng)取的相關(guān)手續(xù)等內(nèi)容。

國民政府關(guān)于軍人的撫恤條例都明確界定了平時、戰(zhàn)時概念。1941年7月實行的《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》規(guī)定，“撫恤分為平時戰(zhàn)時兩種，各期間之規(guī)定如左:甲、屬于戰(zhàn)時范圍者:一、捍衛(wèi)國家防御外侮自動員起自復(fù)員止。二、奉中央命令從事討伐自奉令起至平定止。乙、屬于平時范圍者:一、剿辦匪類或鎮(zhèn)壓暴動期間。二、現(xiàn)役軍人在平時服務(wù)期間，備役軍人在平時應(yīng)召期間。”④《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，《外交公報》1941年第47期。國民政府區(qū)別平戰(zhàn)時對傷亡軍人進(jìn)行撫恤，戰(zhàn)時傷亡撫恤比平時高一個級別。

由于陸、海、空軍種和作戰(zhàn)方式不同，撫恤條例對其官兵平戰(zhàn)時傷亡的認(rèn)定又有所區(qū)別。空軍的作戰(zhàn)方式主要借助于飛行器，1934年的《空軍撫恤暫行條例》對平戰(zhàn)時空中死亡的界定，“戰(zhàn)時空中因公殞命”包括:“一、作戰(zhàn)因惡劣天候地勢，飛行殞命者。二、作戰(zhàn)因機(jī)械故障，飛行殞命者。三、作戰(zhàn)因駕駛關(guān)系，飛行殞命者?！雹荨犊哲姄嵝魰盒袟l例》，《北平市政府公報》1934年第265期?！捌綍r空中因公殞命”包括:“一、試飛發(fā)明飛機(jī)失事殞命者。二、試飛新裝飛機(jī)失事殞命者。三、長途飛行，因惡劣天候地勢或機(jī)械故障失事殞命者。四、教練或練習(xí)飛行，因惡劣天候地勢，或機(jī)械故障，失事殞命者。五、長途飛行因駕駛關(guān)系，失事殞命者。六、教練或練習(xí)飛行，因駕駛關(guān)系失事殞命者。”⑥《空軍撫恤暫行條例》，《北平市政府公報》1934年第265期。這一界定，一直為后來新頒布的空軍撫恤條例所承續(xù)。

海軍主要是依托軍艦與敵國作戰(zhàn)的。因此，海軍對官兵陣亡認(rèn)定又有別于陸軍和空軍。1941年7月實行的《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》規(guī)定，凡符合下列條件者皆可看作為陣亡:“一、戰(zhàn)時服務(wù)忽罹水火等災(zāi)或誤觸彈藥或受毒氣因而殞命者。二、戰(zhàn)時服特別任務(wù)失事殞命者。三、平時因公而誤罹危險或操練失慎及與此相類而殞命者?！雹佟逗＼娖綉?zhàn)時撫恤暫行條例》，《外交公報》1941年第47期。這里充分考慮到了戰(zhàn)艦作為海軍兵器的特殊性，即只要戰(zhàn)艦沉沒了，將士就可能隨艦殞命，這與陸軍不同。

1934年的《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》對于官兵死亡性質(zhì)的認(rèn)定及區(qū)別也作出了明確規(guī)定。官兵死亡分下列幾種情況，“一、陣亡。二、因公殞命。三、積勞病故。四、臨陣及因公受傷。五、傷劇殞命?！雹凇蛾戃娖綉?zhàn)時撫恤暫行條例》，《法令周刊》1934年第226期。所謂陣亡，即“有左列事故之一者均為陣亡。一、戰(zhàn)時臨陣殞命。二、戰(zhàn)時臨陣受傷或在陣地防守受傷旋即殞命。三、平時御亂被戕及負(fù)有特別任務(wù)遇害身死者。”③《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，《法令周刊》1934年第226期。這些規(guī)定在后來新頒布的撫恤條例中一直保留了下來。

對官兵傷殘的認(rèn)定。1934年《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》規(guī)定，一等傷，“雙目皆盲者，失去一手或一足以上者;咀嚼及語言機(jī)能并廢者;生殖器損失者;身軀癱廢者”，以及“與上列各項相當(dāng)之傷廢者”。二等傷，“一手或一足全肢殘廢者;一手失去拇食二指或三指以上者;一足之五趾及足之一部失去者;兩耳俱聾或盲一目者;咀嚼言語機(jī)能重大障礙者;重要臟器受傷而貽后癥確系治愈無望有危及生命之虞者。與上列各項相當(dāng)之傷廢者。”三等傷，“一手失去拇指或其他二指者;一足失去三趾障礙者;重要臟器受傷有再發(fā)之虞者;傷雖治愈精神上貽有重大障礙者。與上列各項相當(dāng)之傷廢者?！雹堋蛾戃娖綉?zhàn)時撫恤暫行條例》，《法令周刊》1934年第226期。后來修訂頒布的有關(guān)陸軍撫恤條例及?？哲姄嵝魲l例對官兵傷殘的認(rèn)定，與上述認(rèn)定基本相同。

對于傷者的撫恤。1934年的《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》規(guī)定，“若因受傷時檢視危重而曾填給各等恤傷令，將來治療經(jīng)過后毫無肢體及器官之損折及障礙者，則一等恤傷令以給恤七年為限，二等恤傷令以給恤五年為限，三等恤傷令以給恤三年為限。限滿即將恤令收繳注銷?！雹荨蛾戃娖綉?zhàn)時撫恤暫行條例》，《法令周刊》1934年第226期。1940年的《陸軍撫恤暫行條例》又規(guī)定“平戰(zhàn)時官佐士兵受傷年撫金給予，一等傷七年，二等傷五年，三等傷三年，期滿將恤令收繳注銷，但仍須重行檢定傷等，復(fù)請續(xù)恤者，其手續(xù)照第十五條規(guī)定辦理”。⑥《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，《廣東省政府公報》1941年第722期。這說明傷殘將士年撫恤金發(fā)放并不因年限到了而中斷。若傷者在撫恤年限到時，傷殘仍未見好轉(zhuǎn)，還可重新“檢定”，符合傷殘標(biāo)準(zhǔn)的，仍然可以繼續(xù)獲得撫恤金，只是要按照規(guī)定的流程重新辦理手續(xù)。因這一對傷愈者撫恤的規(guī)定具有普遍適用性，故也被空軍、海軍的撫恤條例所引用，撫恤金發(fā)放也大體相當(dāng)。

關(guān)于死亡將士遺族的撫恤。1934年的《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》規(guī)定，對死亡將士的撫恤，一次性撫恤，“按死亡者階級議準(zhǔn)給恤”，即按照恤金表所規(guī)定的數(shù)目給予該死亡者遺族恤金一次。同時還有年恤金，也是按照恤金表數(shù)目分別給予死亡者遺族。由于死亡將士死因不同，有陣亡的，有積勞病故的，還有因傷重殞命的，所以，其遺族所享撫恤金也不相同。以陣亡將士來說，上將，一次性撫恤3000元，遺族每年撫恤金800元。中將、少將、上校、中校、少校依次遞減一次性撫恤至2000元、1500元、1000元、900元、800元不等。年撫恤金，依次為700元、600元、500元、400元、300元、60元不等。條例對死亡將士遺屬享受撫恤的順序作出規(guī)定，“一、死亡者之妻及子女(再醮或出嫁者不在內(nèi)，下仿此);二、妻及子女俱無者給其父母;三、父母俱無者給其祖父母及孫;四、上列遺族具無者給其未成年之胞弟妹(給至其成年為止)”。①《海軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，《外交公報》1941年第47期。1941年4月修訂實行的《陸軍撫恤暫行條例》規(guī)定，陣亡將士的父母、妻子及子女“遺族均存者，依照家屬互相扶養(yǎng)義務(wù)，所領(lǐng)恤金，應(yīng)予計口均分。有父母者，恤令由父母保存，無父母者由妻及子女保存，父母有其他子女足以扶養(yǎng)者，應(yīng)將恤令交其妻及子女保存”。②《陸軍撫恤暫行條例》，《廣東省政府公報》1941年第722期。陣亡將士遺族的撫恤順序，將父母親放到第一位，妻子子女放到第二位，目的是減少撫恤金分配矛盾，符合中國行孝父母的傳統(tǒng)。

1934年公布的《空軍撫恤暫行條例》根據(jù)空軍特殊情況，對空中和地面死亡將士的遺族撫恤年限作出規(guī)定，“一、空中陣亡以二十四年為限，地面陣亡以二十年為限，但給其無子之寡婦者，終身給之。二、空中因公殞命，戰(zhàn)時以二十年為限，平時以十五年為限，地面因公殞命，戰(zhàn)時平時，均以十年為限。三、積勞病故之年(撫)金，戰(zhàn)時以五年為限，平時以一年為限，其勞績特著者，得按照戰(zhàn)時例，分別辦理?！痹诋?dāng)時交通非常不便的情況下，確定失事飛機(jī)飛行員存活與否需要一段時間，所以該撫恤條例規(guī)定，“飛行失蹤，經(jīng)十二個月無消息者，以死亡論，但一次恤金，減半發(fā)給，再經(jīng)二十四個月，仍無消息者，得按額補(bǔ)給之?！边@些撫恤規(guī)定在1941年頒布的《空軍撫恤暫行條例》中基本保留下來了。

國民政府的撫恤制度與受撫恤人的政治態(tài)度和行為密切相連，所有撫恤條例都對受領(lǐng)撫恤金者的政治態(tài)度和行為作了相同規(guī)定。條例規(guī)定“受領(lǐng)年撫金者如有左列事故之一者得停止年撫金并注銷其恤金給與令”，凡“一、違反政綱黨綱查有確據(jù)者，二、開除軍籍者，三、褫奪公權(quán)或免官者，四、再受軍職或改就文職而領(lǐng)受薪俸者，五、喪失中華民國國籍者”皆不再享受政府撫恤。即使“屬于死亡者之遺族受領(lǐng)年撫金者”，凡“喪失中華民國國籍者”并被“褫奪公權(quán)或免官者”也不再享受遺族撫恤金。③《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》，《法令周刊》1934年第226期。上述內(nèi)容對于接受撫恤的人員，無論是當(dāng)事人還是遺族在政治態(tài)度和政治行為上都有約束。這既反映了國民政府的民族性，又反映了其階級性。

(二)民眾的撫恤內(nèi)容

抗戰(zhàn)時期，國民政府對傷亡民眾的撫恤以發(fā)放撫恤金為主。

第一是對傷者的撫恤。

首先是群眾抗日武裝因抗敵斗爭或協(xié)助軍隊抗敵而傷者。所謂群眾抗敵武裝，包括“壯丁隊、義勇壯丁常備隊、別動隊、便衣隊、義勇軍、防護(hù)團(tuán)、人民自衛(wèi)軍及其他一切人民武裝抗敵組織”。④《人民守土傷亡撫恤實施辦法》，《文匯年刊》1939年第1期、《河南省政府公報》1946年第17期。因下列情況受傷給予撫恤:“一、參加抗戰(zhàn)戰(zhàn)斗臨陣傷亡者。二、擾亂敵人后方，及偵查敵人行動因而傷亡者。三，協(xié)助軍隊工作，或執(zhí)行軍隊命令因而傷亡者。四、保衛(wèi)村鎮(zhèn)抗拒敵人，因而傷亡者。五、因其他抗敵行動而傷亡者。”具體撫恤金數(shù)額:“受一等傷者除給予七十元之一次恤金外，并給予每年四十元之年撫恤金”;“受二等傷者除給予六十元之一次恤金外，并給予每年三十五元之年撫恤金”;“受三等傷者除給予四十元之一次恤金外，并給予每年二十元之年撫恤金”?！胺差I(lǐng)導(dǎo)民眾守土抗戰(zhàn)具有特殊功勞因而傷亡者，得專寄呈請從優(yōu)議恤。”⑤東序:《人民守土傷亡撫恤實施條例》，《東方雜志》1938年第35卷第22期。

其次是征雇汽車的司機(jī)和民工受傷者。條例規(guī)定，凡在戰(zhàn)爭中被炸傷的司機(jī)或助手，由雇用的軍事單位立即送交后方軍醫(yī)院醫(yī)治，在10天之內(nèi)痊愈，給予養(yǎng)傷費(fèi)10元;在20天以內(nèi)痊愈，給予養(yǎng)傷費(fèi)20元;在30天內(nèi)痊愈，給予養(yǎng)傷費(fèi)30元;在40天內(nèi)痊愈，給予養(yǎng)傷費(fèi)40元;在50天內(nèi)痊愈給予養(yǎng)傷費(fèi)60元;在60天內(nèi)痊愈，給予養(yǎng)傷費(fèi)70元。如果被敵炮彈炸傷的司機(jī)或助手終身殘廢，則一次給予司機(jī)恤金250元，助手150元，并送入各省殘廢軍民工廠工作。①《戰(zhàn)時征雇汽車損失補(bǔ)償及司機(jī)傷亡撫恤暫行辦法》，《江西省政府公報》1940年第1193期。戰(zhàn)時征雇的民夫，輕傷者給予一次恤金10元，重傷給予一次恤金40元，殘廢者給予一次恤金60元。②《戰(zhàn)時軍事征雇民夫傷亡撫恤暨埋葬費(fèi)暫行辦法》，《安徽政治》1940年3卷第6—7期。

第二是對死者的撫恤。

群眾抗日武裝因抗敵斗爭或協(xié)助軍隊抗敵而犧牲者，“除給其遺族八十元之一次恤金外，并給予每年五十元之年撫恤金”。③東序:《人民守土傷亡撫恤實施條例》，《東方雜志》1938年第35卷第22期。其遺族承恤順序是“(一)死亡者之妻及子女(再醮或出嫁者不在內(nèi)，下仿此)。(二)妻及子女俱無者，給其父母。(三)父母俱無者，給其祖父母及孫。(四)上列遺族俱無者，給其未成年之胞弟妹、同一順序有二人以上時，應(yīng)按人數(shù)自行平均分配之?！雹軚|序:《人民守土傷亡撫恤實施條例》，《東方雜志》1938年第35卷第22期。

征雇的汽車司機(jī)和助手死亡者，除給予葬費(fèi)50元外，給予司機(jī)一次撫恤金300元，給予助手一次撫恤金200元。此外在受雇期間，因其它原因傷亡者，還可根據(jù)情況酌情給予撫恤。

對于死亡的民夫，條例規(guī)定，積勞病故者給予一次恤金80元，另加喪葬費(fèi)15元;因公殞命者，如因敵人的炮火或敵機(jī)轟炸而死亡者，給予一次恤金100元，外加埋葬費(fèi)15元。⑤《戰(zhàn)時軍事征雇民夫傷亡撫恤暨埋葬費(fèi)暫行辦法》，《安徽政治》1940年3卷第6—7期。鹽務(wù)機(jī)關(guān)雇傭的運(yùn)夫，“無論是受輕傷還是重傷，一律給予醫(yī)藥費(fèi)以及撫恤費(fèi)，因病死亡者，給予殮埋費(fèi)五百元。”“因意外死亡者，給予殮埋費(fèi)五百元，及遺族恤金一千元。”⑥《鹽務(wù)機(jī)關(guān)戰(zhàn)時雇傭運(yùn)夫運(yùn)具撫恤救濟(jì)辦法》，《鹽務(wù)月刊》1944年3卷第1期。

上述撫恤規(guī)定，不僅考慮到撫恤事項的具體問題，而且考慮到不同軍種、不同行業(yè)的特殊性，考慮到了不同人群、不同的戰(zhàn)爭環(huán)境以及不同的傷殘陣亡情況，其中陣亡將士遺屬繼承順序的變化，則是中國傳統(tǒng)文化和民國年間社會生活秩序的反映。

三、撫恤制度之實施

抗戰(zhàn)時期，國民政府在中央和軍隊、地方建立撫恤組織，依靠地方政府，針對實施中遇到的一些問題，采取了一些靈活措施，以保證撫恤條例的順利實施。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，前線將士在戰(zhàn)爭中傷殘、陣亡數(shù)目巨大，撫恤制度亟待落實。1938年8月1日，國民政府在軍事委員會之下設(shè)立撫恤委員會，負(fù)責(zé)全面實施撫恤制度。撫恤委員會設(shè)主任委員一名，副主任委員2名，委員8人，共為11人。下設(shè)總務(wù)處、第一處、第二處、第三處。⑦《陸軍撫恤機(jī)構(gòu)》，《陸軍經(jīng)理雜志》1942年第4卷第1期。從撫恤委員會的業(yè)務(wù)來看，第一處主管事項包括各項撫恤登記及統(tǒng)計，傷亡官兵請恤調(diào)查，戶籍及職業(yè)調(diào)查，請恤子女就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)指導(dǎo)，恤令頒發(fā)，核定治喪費(fèi)，褒揚(yáng)傳記的撰寫及建祠立碑與公祭等;同時負(fù)責(zé)有關(guān)撫恤法規(guī)的編輯審訂及撫恤行政人員的訓(xùn)練，推動各地?fù)嵝艚M織的設(shè)立及業(yè)務(wù)聯(lián)系，設(shè)計積極的撫恤制度;另外，承擔(dān)調(diào)查考察各國撫恤行政制度及編譯工作。第二處主管事項包括調(diào)查榮教院、臨教院、休養(yǎng)院未請恤的人數(shù)，督促其在院人員辦理請恤手續(xù)，檢驗各院傷員情況;調(diào)查各陸軍醫(yī)院后方醫(yī)院住院傷員兵籍，調(diào)整各榮教院、臨教院、休養(yǎng)院傷員兵院籍。第三處主管事項包括審核發(fā)恤與審核登記，核發(fā)特恤金與平戰(zhàn)時傷亡一次恤金年恤金，核發(fā)殘廢住院官兵的年恤金，登記特恤金及平戰(zhàn)時傷亡兵員撫恤案，考察各省市轉(zhuǎn)發(fā)恤金情況，建議修改領(lǐng)恤法規(guī)及協(xié)調(diào)處理領(lǐng)恤爭議，推進(jìn)一般會計審計統(tǒng)計工作及公庫制度的落實。

設(shè)立撫恤委員會駐外地?fù)嵝魴C(jī)構(gòu)。隨著抗戰(zhàn)的發(fā)展，傷亡人數(shù)的增多，撫恤業(yè)務(wù)也日趨繁重。1939年12月，撫恤委員會開始在全國建立撫恤行政工作，在重要省份設(shè)立撫恤機(jī)構(gòu)。1941年先后在陜豫浙桂湘等省軍管區(qū)司令部內(nèi)設(shè)置撫恤處。其中駐陜撫恤處，主要負(fù)責(zé)陜西、山西、綏遠(yuǎn)、甘肅、寧夏、青海等省的撫恤業(yè)務(wù);駐豫撫恤處，主要負(fù)責(zé)河南、安徽等省的撫恤業(yè)務(wù);駐湘撫恤處，主要負(fù)責(zé)湖南、湖北等省的撫恤業(yè)務(wù);駐桂撫恤處，主要負(fù)責(zé)廣西、廣東省的撫恤業(yè)務(wù);駐浙撫恤處，主要負(fù)責(zé)浙江、江西、福建等省的撫恤業(yè)務(wù)。①《通告請恤會處區(qū)域》，《軍事雜志》1941年第138期。以上五省撫恤處，其行政系統(tǒng)直隸于撫恤委員會。其業(yè)務(wù)范圍，除辦理本省主管業(yè)務(wù)外，并兼辦鄰近數(shù)省撫恤業(yè)務(wù)。省行政范圍以內(nèi)的請恤案件及檔案等，仍由省政府主管。

1940年10月，軍事委員會頒行《陸軍()師(獨(dú)立團(tuán))撫恤事務(wù)委員會組織規(guī)程》，通令各部隊以師為單位設(shè)立撫恤事務(wù)委員會。撫恤事務(wù)委員會設(shè)主任一名，副主任與常務(wù)干事各一名，委員及助理干事若干名。主任由師長兼任，副主任由副師長或參謀長兼任，委員由師參謀長政訓(xùn)主任及各旅長副旅長兼任，常務(wù)干事由副官主任兼任。各部隊撫恤事務(wù)委員會主辦的撫恤事務(wù)，依組織規(guī)程第二條規(guī)定，“本會承辦本部傷亡官兵之調(diào)查、登記、慰勞、請恤，及家族安置救濟(jì)等一切有關(guān)事宜”。②《陸軍第()師(獨(dú)立旅團(tuán))撫恤事務(wù)委員會組織規(guī)程》，《云南省政府公報》1940年第12卷第93期。其業(yè)務(wù)范圍主要包括:負(fù)傷官兵住院及死亡官兵遺族的調(diào)查登記，負(fù)傷軍人的轉(zhuǎn)院與歸隊，將死亡官兵結(jié)存薪餉發(fā)給遺族等。各部隊撫恤事務(wù)委員會其實為戰(zhàn)時的撫恤組織，國民政府軍事委員會在強(qiáng)調(diào)實施該組織規(guī)程的必要性時指出，“查現(xiàn)在全面抗戰(zhàn)傷亡眾多，緬懷壯烈，軫悼彌深。亟應(yīng)迅予查明，照章?lián)嵝?，以慰忠魂而資矜功。惟為兼顧請恤事務(wù)之推進(jìn)起見，著由各部隊組設(shè)事務(wù)委員會以專責(zé)成，茲制定該項組織規(guī)程。”③《 國民政府軍事委員會委員長昆明行營令:第八四號(中華民國二十九年十月):令省內(nèi)外各部隊:奉國民政府軍事委員會令發(fā)陸軍第口師獨(dú)立旅團(tuán)撫恤事務(wù)委員會組織規(guī)程一案令仰遵照辦理》，《云南省政府公報》1940年第12卷第93期。到1941年10月份止，陸續(xù)申報成立了370余個撫恤事務(wù)委員會，④《陸軍撫恤機(jī)構(gòu)》，《陸軍經(jīng)理雜志》1942年第4卷第1期。從組織角度看，該法規(guī)的實施標(biāo)志著建立起了從中央的軍事委員會撫恤委員會，到軍管區(qū)的五大撫恤處，再到以“師級”為單位的撫恤事務(wù)委員會，構(gòu)筑起了較為完整的撫恤管理體系。

撫恤處設(shè)置的目的，是為了便利傷殘官兵及死亡官兵遺族的請恤，也為了加強(qiáng)陸軍撫恤行政與地方行政的聯(lián)系與配合。而撫恤制度的有效實施，必須依賴于地方政府的積極配合。第一，殘廢官兵續(xù)恤必須經(jīng)由地方政府核轉(zhuǎn)。依據(jù)撫恤條例，凡傷殘官兵領(lǐng)恤期滿，但仍有殘廢情形要求繼續(xù)撫恤時，相關(guān)手續(xù)就需要縣市政府核辦。符合要求的，就需要上呈省政府，由省政府再轉(zhuǎn)呈軍事委員會，由撫恤委員會核定給恤。第二，恤金須由地方政府轉(zhuǎn)發(fā)。由撫恤主管部門頒發(fā)的恤金給予令，需要由縣市政府轉(zhuǎn)發(fā)到受撫恤人手中，尤其是受撫恤遺族的手中。第三，地方政府受理失蹤官兵遺族撫恤申請。依據(jù)撫恤條例，凡官兵因作戰(zhàn)生死不明宣告失蹤一年后尚無消息時，就必須由原部隊查明屬實造具調(diào)查表，由合法的遺族取具證明文件，呈由地方政府分別呈請給恤。地方政府均有滿足死亡官兵遺族請恤的責(zé)任。第四，地方政府對出征軍人家屬及遺族的普查。地方政府負(fù)責(zé)制作出征軍人家屬調(diào)查表，造具現(xiàn)役軍人戶籍調(diào)查表，送各主辦撫恤機(jī)關(guān)登記存查。出征軍人確已陣亡，其遺族據(jù)有證明文件時，應(yīng)由原地方政府轉(zhuǎn)請核恤?？梢姷胤秸菗嵝糁贫葘嵤┲械闹匾h(huán)節(jié)。1941年《廣東省政府公報》通告軍事委員會撫恤委員會駐桂撫恤處辦理①《 電知嗣后陸軍官兵傷亡請恤表件應(yīng)逕呈軍事委員會撫恤委員會駐桂撫恤處辦理》，《廣東省政府公報》1941年第774期。撫恤事宜時，要求各縣局長了解市縣辦理撫恤金程序情況，“查前奉軍事委員會頒發(fā)撫恤行政系統(tǒng)及業(yè)務(wù)聯(lián)系辦法下府，當(dāng)經(jīng)轉(zhuǎn)行飭知在案，茲查上項辦法規(guī)定，對于本省撫恤業(yè)務(wù)已歸軍事委員會撫恤委員會駐桂撫恤處經(jīng)辦，并經(jīng)據(jù)該處呈報于本年七月一日正式開始辦公，嗣后所有陸軍官兵傷亡請恤表件，應(yīng)照規(guī)定，由各縣局逕呈駐桂撫恤處辦理?！雹凇?電知嗣后陸軍官兵傷亡請恤表件應(yīng)逕呈軍事委員會撫恤委員會駐桂撫恤處辦理》，《廣東省政府公報》1941年第774期。

我們從當(dāng)時軍隊和地方頒發(fā)的一些文件中，可見當(dāng)時各機(jī)構(gòu)部門在克服困難中落實撫恤政策的情況。由于當(dāng)時軍人文化水平普遍較低和傷亡軍人家鄉(xiāng)地名的更迭，部隊填寫的請恤表經(jīng)常出現(xiàn)請恤人或遺族姓名地址不詳?shù)膯栴}，這給撫恤金核發(fā)帶來了諸多困難。針對此種情況，軍事委員會撫恤委員會特于1941年6月18日下發(fā)《請恤傷亡官兵填送調(diào)查表應(yīng)詳確填注遺族領(lǐng)恤人姓名住址》的訓(xùn)令，訓(xùn)令提到湖北省反映的請恤表信息含混不清的情況時稱“查本府歷次奉發(fā)各部隊官兵傷亡恤金及乙種調(diào)查表所填受恤人住址多不翔實，非字體錯訛，即地名不確，以致無法辦理之，令稽延頗多。擬懇轉(zhuǎn)請通令各部隊在營官兵原籍之區(qū)保甲及舊有地名重行調(diào)查確實，并冊轉(zhuǎn)各原籍縣府，以便依法優(yōu)待，而利恤金等情?！雹邸墩埿魝龉俦钏驼{(diào)查表應(yīng)詳確填注遺族領(lǐng)恤人姓名住址》，《軍事雜志》1941年第138期。要求請恤官兵將各遺族姓名、住址調(diào)查并填寫清晰?！稄V西省政府公報》1941年1121期也刊載有《詳查傷亡官兵受恤人物實住址》的政令，強(qiáng)調(diào)“詳查關(guān)于各遺族姓名住址，在請恤調(diào)查表內(nèi)應(yīng)詳確填注，”④《詳查傷亡官兵受恤人物實住址》，《廣西省政府公報》1941年第1121期。并要求各地方政府認(rèn)真辦理。撫恤委員會在辦理撫恤中，也采取靈活措施，落實撫恤政策。1942年，江西省政府發(fā)布《準(zhǔn)撫恤委員會函為便利請領(lǐng)恤金擬具簡便辦法請查照飭遵等由令仰遵照》的訓(xùn)令，轉(zhuǎn)發(fā)了軍事委員會撫恤委員會公函，要求所屬部門認(rèn)真為參戰(zhàn)傷亡人員辦理撫恤事項。內(nèi)稱:“近查各領(lǐng)恤遺族及各省市所報轉(zhuǎn)發(fā)恤金，計算間有未能依照辦理，揆其原因，不無困難，例如遺族眾多，散居各地，不能會同列名具領(lǐng);又各傷亡員兵或遺族所具領(lǐng)恤書據(jù)，有原恤令所載不盡符合，如音同字異及用減筆字體等，而本會因轉(zhuǎn)報關(guān)系，實屬無法通融，公文往返，責(zé)難備至，茲便于辦理起見，謹(jǐn)具簡便辦法如左:一、如領(lǐng)恤遺族眾多，不能會同列名具領(lǐng)時，擬準(zhǔn)由保存已故員兵恤令之父母或妻子一人列名具領(lǐng)。二、領(lǐng)恤書據(jù)所填領(lǐng)恤人姓名，應(yīng)照恤令所載原名，凡與原案音同字異及用減筆字體等之書據(jù)，限于法令，無法轉(zhuǎn)報，擬轉(zhuǎn)請各轉(zhuǎn)發(fā)恤金機(jī)關(guān)切實注意，如遺族印章與恤金上之名字不符，擬準(zhǔn)蓋用指摹，如填寫錯誤，應(yīng)由發(fā)恤機(jī)關(guān)，照恤令所載之名隨時為之更正，總之以便利遺族，不使感受困難，與往返徒勞多費(fèi)手續(xù)為原則，即可減少層轉(zhuǎn)寄遞批駁，稽延時日?！雹荨稖?zhǔn)撫恤委員會函為便利請領(lǐng)恤金擬具簡便辦法請查照飭遵等由令仰遵照》，《江西省政府公報》1942年第1244期。上述文件所反映的問題，也是戰(zhàn)時撫恤金辦理發(fā)放普遍遇到的問題，由于各機(jī)構(gòu)部門采取了相關(guān)對策，特別是為方便受恤人領(lǐng)取撫恤金，采取了一些簡化手續(xù)的措施，使撫恤政策在戰(zhàn)時情況下還是得到了貫徹執(zhí)行。

國民政府各職能部門積極回應(yīng)各地辦理撫恤過程中遇到的一些具體問題。1941年，江西一些地方提出“為陸軍撫恤暫行條例第十九條所載，自填發(fā)恤令之年起領(lǐng)年恤金，究指負(fù)傷官兵第一年年撫金，抑包括領(lǐng)有一次恤金之死亡官兵遺族年撫金，尚無明文規(guī)定:如系遺族第一年年撫金，得與一次恤金同年起領(lǐng)，請解釋并見復(fù)由?！睂Υ耍娛挛瘑T會撫恤委員會進(jìn)行了詳細(xì)解釋:“一、在陸軍撫恤暫行條例施行(本年四月一日)以后，所發(fā)恤令，具負(fù)傷官兵之第一年年撫恤金，均應(yīng)自填發(fā)恤令之年起領(lǐng)。第二、在陸軍撫恤暫行條例施行(本年四月一日)以前，所發(fā)恤令，其遺族年撫金，應(yīng)仍照陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例第二十四條規(guī)定，即頒發(fā)恤令之次年給領(lǐng)。但值此抗戰(zhàn)時期，生活之高漲數(shù)倍于前……其一次恤金尚未領(lǐng)過者，不論恤令何時頒發(fā)，均照新條例辦理。即遺族年撫金準(zhǔn)自頒發(fā)恤令之當(dāng)年給領(lǐng)，其已領(lǐng)過一次恤金者，仍照舊辦理，不予追溯補(bǔ)發(fā)?！雹佟斗钴娛挛瘑T會令為解釋陸軍撫恤暫行條例第十九條一案令仰遵照》，《江西省政府公報》1941年第1231期。江西省政府接令后，當(dāng)即命令各縣政府遵照執(zhí)行?？箲?zhàn)后期，由于當(dāng)時物價飛漲，傷殘官兵及陣亡遺族普遍反映撫恤金過于低微。1944年，軍事委員會及時發(fā)布命令對僅給一次恤金者，“照恤金所載一次金額加一倍發(fā)給外，再加發(fā)二百元，以示體恤?！雹诮?jīng)理拾零:《提高撫恤金額》，《陸軍經(jīng)理雜志》1944年第8卷第2期。這說明在特定的戰(zhàn)爭條件下，國民政府能夠積極落實撫恤政策，并根據(jù)當(dāng)時的實際情況，對政策運(yùn)行中出現(xiàn)的一些新問題，采取靈活的對策措施。

四、撫恤問題之討論

當(dāng)日本大規(guī)模侵略中國，中華民族面臨著前所未有的亡國滅種的嚴(yán)重危機(jī)，拿起武器為保衛(wèi)家園而戰(zhàn)，這是每一位中國人應(yīng)有的責(zé)任，軍事戰(zhàn)斗人員更責(zé)無旁貸。而在敵強(qiáng)我弱的背景下，傷殘死亡在所難免。與敵戰(zhàn)斗后若出現(xiàn)受傷官兵無人救護(hù)照料，陣亡將士后事無人料理等情況，不僅有悖于人道，也是國家政府的失職和冷漠，必會影響和打擊正在前線作戰(zhàn)的官兵精神與士氣，對民眾的抗戰(zhàn)也會產(chǎn)生消極影響，減弱國家的抗戰(zhàn)動員力。顯然，構(gòu)筑起全方位的撫恤體系，對于支持抗戰(zhàn)和動員軍民積極參與抗戰(zhàn)極為必要?；诖?，國民政府在抗戰(zhàn)期間構(gòu)筑起來的撫恤體系，是應(yīng)對抗戰(zhàn)的積極作為，對于鼓舞抗戰(zhàn)士氣，安撫傷殘官兵及陣亡將士遺屬意義重大。

但是，抗戰(zhàn)時期國民政府撫恤制度的積極作用還是很有限的。由于傷亡較大，其撫恤制度難以滿足抗敵前線傷殘陣亡將士的撫恤要求。有人指出，抗戰(zhàn)初期，傷殘軍人生活無著，流落昆明街頭者為數(shù)眾多。③云南省地方志編纂委員會:《云南省志·民政志》，昆明:云南人民出版社，1991年，第117頁。1937年底，南京淪陷后，大量傷病官兵隨同部隊撤至湖北、湖南等省，許多傷病官兵無人扶持照料，日常生活也難以料理。國民政府不得不出臺《各省民眾義務(wù)輸送傷病員官兵辦法》，要求各省政府依法辦理。④《各省民眾義務(wù)輸送傷病官兵辦法》，《湖北省政府公報》1938年第353期。1938年12月，有人反映在湘?zhèn)麣堒娙说谋酄顩r:“親睹諸路旁屋檐遺留之傷病兵頗多，均無完衣飽食，雖有地方機(jī)關(guān)以及醫(yī)院等之設(shè)立，但多不予設(shè)法救濟(jì)，啼饑號寒之聲，不絕耳鼓，尤以最近風(fēng)雪交加，……每日能見死亡者不下十?dāng)?shù)具之多，往來行人無一忍睹，深恐軍隊士兵視之，難免發(fā)生反響，實有礙抗戰(zhàn)前途?！雹荨斗罱缓蠈庎l(xiāng)公民徐葆蓀等呈》(1938年12月)，中國第二歷史檔案館藏，檔案號:二［3］—3692。這引起當(dāng)時人們對國民政府撫恤制度的批評。有一篇發(fā)表在《陸軍經(jīng)理雜志》上的文章抨擊說，“我們的殘廢官兵救濟(jì)政策，完全是一種消極的金錢撫恤政策。照上述《陸軍平戰(zhàn)時撫恤暫行條例》的規(guī)定，殘廢官兵除了依據(jù)受傷等第及階級領(lǐng)取年恤金之外，其他可以說毫無所得。這種純消極的救濟(jì)政策至少有下列幾種弊病:A養(yǎng)成殘廢官兵消極的依賴心理，缺少自主的進(jìn)取精神。B戰(zhàn)時物價高漲為必然的現(xiàn)象，固定年恤金無法維持殘廢官兵及其家庭生活，以致殘廢官兵生活發(fā)生問題。C隨物價高漲增加年恤金，則增加政府負(fù)擔(dān)，膨脹軍費(fèi)。D殘廢官兵尚有參加生產(chǎn)能力或服務(wù)其他職業(yè)者，未能予以充分利用，在戰(zhàn)時實為一極不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。E殘廢官兵及其家庭在法律上的保障與社會的優(yōu)待沒有明確規(guī)定，以致極感無保障的痛苦。F殘廢官兵的精神得不到充分應(yīng)有的安慰，間接影響作戰(zhàn)士氣?！雹蕹虡錂?《傷殘士兵救濟(jì)問題》，《陸軍經(jīng)理雜志》1942年第3卷第5期。認(rèn)為抗日戰(zhàn)爭時期的撫恤制度，是“一種消極的金錢撫恤政策”，一針見血地指出了國民政府撫恤政策問題之所在。

當(dāng)時，有不少熱心人士為戰(zhàn)時撫恤傷亡官兵獻(xiàn)計獻(xiàn)策，提出了一些建設(shè)性建議。如有人提出用分配土地的方式代替發(fā)放撫恤金制度?？窃凇段髂蠈?dǎo)報》以“烈”為筆名的一篇文章說，行政院會議通過的抗戰(zhàn)功勛子女就學(xué)免費(fèi)條例規(guī)定，凡家境貧苦的抗戰(zhàn)功勛人員的子女，考入各級公立學(xué)校可享受免費(fèi)待遇，這種救濟(jì)教育的撫恤制度，是一項好制度，“惟期切實推行。”①烈:《戰(zhàn)士家屬的撫恤問題》，《西南導(dǎo)報》1938年第1卷第2期。除此之外，對傷殘陣亡將士還可以以授田方式進(jìn)行撫恤，因為抗敵前線的官兵絕大部分來自農(nóng)村。他們都直接依靠土地為活，土地便是他們的生命。他們的愛國心也是建筑在“愛鄉(xiāng)土的觀念上”的。用獎勵土地的方式撫恤，可增加社會造血能力?！拔覀円顾纻麘?zhàn)士有永久的慰恤，使他們的家屬不致流離失所，除給以土地的救濟(jì)之外，實無更好的撫恤辦法。政府倘能實行戰(zhàn)時授田，則一面可以鼓勵人民為國犧牲，一面又可為促進(jìn)土地利用，兼實行移墾政策。”②烈:《戰(zhàn)士家屬的撫恤問題》，《西南導(dǎo)報》1938年第1卷第2期。作者算了一筆賬，川、黔、滇、湘、桂、粵6省未耕之地平均每人25畝計算可以分配600萬人，“我們的戰(zhàn)士及其家屬又都是適于耕作的農(nóng)民，所以我們強(qiáng)烈的要求實行戰(zhàn)時授田!”③烈:《戰(zhàn)士家屬的撫恤問題》，《西南導(dǎo)報》1938年第1卷第2期。為此，該文作者還提出了五條實施措施:第一，凡是為守土死傷者，由各部隊查明其功績、籍貫、家口，匯報軍事委員會核定，給以證明書，前往各該省政府聽候分配墾田，永遠(yuǎn)耕種。第二，各省政府應(yīng)迅令民政廳查定各縣可資設(shè)置墾田的土地，分劃坵段，并應(yīng)由建設(shè)廳派員協(xié)同計劃一切農(nóng)業(yè)上的必要的工事。該項建設(shè)費(fèi)用及墾民的房屋、農(nóng)具、種籽等費(fèi)用，由各省政府擔(dān)保代向農(nóng)業(yè)金融機(jī)關(guān)借貸，以后由墾民歸還。第三，已經(jīng)核定授田的死傷戰(zhàn)士，每名應(yīng)得土地面積，依照地方情形，以足夠維持一家五口至八口之生活者為度。第四，死傷戰(zhàn)士家屬以各向其原籍省縣請領(lǐng)墾田為原則，如果原籍省縣無足夠的墾田分給，則應(yīng)由原籍省縣商妥鄰近省縣撥給。第五，受領(lǐng)土地如果是荒地，自墾熟后，免稅二至八年;如果是熟地，得免一年至二年租稅?！巴恋叵涤谰玫纳a(chǎn)品，為國犧牲的斗士，自然應(yīng)得此種報酬?！雹芰?《戰(zhàn)士家屬的撫恤問題》，《西南導(dǎo)報》1938年第1卷第2期。以功勛授田古時有之，抗戰(zhàn)時期傷殘官兵及陣亡將士遺族很多，各省土地情況又非常復(fù)雜，授田工作非常繁雜，戰(zhàn)時授田未必行得通。然而這一建議對開辟多種撫恤途徑不無啟發(fā)。

又有人提出注重從精神上、能力提高上關(guān)心傷殘官兵，并將傷殘官兵組織起來生產(chǎn)，以作為撫恤制度之補(bǔ)充。主張“廣泛發(fā)動慰問殘廢軍人的社會運(yùn)動，并給于行動上種種的優(yōu)待”，“政府對于殘廢官兵應(yīng)給予各種的榮譽(yù)，如獎?wù)拢为?，宣揚(yáng)”等?！坝烧畢f(xié)助殘廢官兵組織類似意大利“全國殘廢協(xié)會”的團(tuán)體，以自力救濟(jì)殘廢官兵”，“設(shè)立殘廢官兵訓(xùn)練班，就各人能力興趣分組訓(xùn)練生產(chǎn)技能”等。同時建議實行所謂積極的救濟(jì)政策，即“(一)普遍設(shè)立殘廢新村(或榮譽(yù)新村)務(wù)使每個殘廢官兵，皆有安定生活。關(guān)于殘廢新村的內(nèi)容，因為在目前可以說是最重要的工作，故再詳述要件如次:A由國家劃撥未開墾或半開墾土地。B由國家供給或貸與必需的工具與原料。C一切生產(chǎn)工作完全由殘廢官兵依照本身的殘廢程度適宜分配擔(dān)任之，以自食其力為原則。D形成家庭的雛形，未婚準(zhǔn)予結(jié)婚，已婚者可以接眷入住，以使新村家庭化。E殘廢新村生產(chǎn)品得享免稅的優(yōu)待。(二)對于具有工作能力或特殊技能者，政府應(yīng)負(fù)責(zé)為之介紹職業(yè)，并規(guī)定各機(jī)關(guān)對于具有工作能力的殘廢官兵，必須盡量容納，不得輕視，其待遇也應(yīng)與普通工作人員相同。(三)設(shè)立殘廢官兵收養(yǎng)院，收養(yǎng)一般完全殘廢無法工作者，(如兩目盲者，兩手全無者)，由國家維持他們的生活。(四)國家應(yīng)以法律保障殘廢官兵之已有生產(chǎn)工具或土地者，并給予免稅的優(yōu)待。(五)創(chuàng)立殘廢工廠(或榮譽(yù)工廠)，由國家供給工具與原料。訓(xùn)練殘廢官兵參加工業(yè)生產(chǎn)，產(chǎn)品之運(yùn)銷，政府也應(yīng)同樣規(guī)定免稅的優(yōu)待。(六)設(shè)立殘廢官兵子弟學(xué)校，依照其殘廢程度及目前經(jīng)濟(jì)情形，分為自費(fèi)，公費(fèi)，半公費(fèi)等，由國家負(fù)擔(dān)其子女之教育費(fèi)用。至無子弟學(xué)校設(shè)立之各地，政府也應(yīng)規(guī)定同樣的優(yōu)待。(七)規(guī)定殘廢官兵及其家屬疾病應(yīng)由國家醫(yī)院免費(fèi)診治，以減輕其生活的困難。”①程樹櫽:《傷殘士兵救濟(jì)問題》，《陸軍經(jīng)理雜志》1942年第3卷第5期。上述關(guān)于傷殘軍人的救濟(jì)辦法，主要目的是為了進(jìn)一步解決傷殘官兵的生計問題。而這些建議在當(dāng)時僅是議論而已，并未被采納實行。

由于撫恤組織機(jī)構(gòu)不健全，役政腐敗，戰(zhàn)時物價的不斷上漲以及國民政府財政極度困難等原因，到1947年，國民政府的撫恤制度運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，特別到1948年8月后，法幣崩潰，許多省份無力負(fù)擔(dān)撫恤金，使戰(zhàn)時撫恤條例成為一紙空文?？哲娚衔鞠墓?quán)在《軍事雜志》上發(fā)文談到，廣東寶安有一位老太太，她唯一的愛子在抗戰(zhàn)期間不幸犧牲了，而老人家只能依靠九畝熟地的佃租來維持生活。1946年的夏天，她接到部隊通知，讓她去廣州領(lǐng)年恤金，于是她賣了兩畝地，搭船到省城，好不容易找到了領(lǐng)年恤金的地方，辦好了手續(xù)，只領(lǐng)到一張米票。于是她將米票賣給米店換成現(xiàn)款，而換來的錢結(jié)清了旅館費(fèi)用，剩下的錢就只夠買一張回家的船票?！巴瑯拥谋瘎?，不斷地在全國各地演出。全國的軍人也差不多經(jīng)常在犧牲和退役后家庭生計問題的雙重威脅下度日?！雹谙墓?quán):《目前經(jīng)濟(jì)狀況下如何舉辦軍人保險，以代替撫恤論》，《軍事雜志》1948年第208期。一位中級軍官負(fù)傷后所獲撫恤金12萬元，只能買一條不銹鋼表帶。③張儒和:《抗戰(zhàn)勝利前后(下)》，《中外雜志》第35卷第5期(1984年5月)，第104頁。因貨幣極度貶值，受恤人開始自動放棄領(lǐng)取恤金，如通山縣朱國戎原任國民黨軍某連長，在上?？箲?zhàn)中陣亡，核恤20年，其妻子領(lǐng)恤兩年后法幣貶值，第3年恤金只能買兩匣火柴，后未再領(lǐng)。湖北通山畈泥石家壟村石秉智在臺兒莊戰(zhàn)役中犧牲，核恤20年，其遺屬因法幣貶值也未再領(lǐng)。這說明國民政府的撫恤體系已近崩潰。④通山縣地方志編纂委員會:《通山縣志》，北京:中國文史出版社，1991年，第412頁。

那么，怎樣才能解決傷殘軍人和陣亡將士家屬的生存危機(jī)呢?夏功權(quán)提出一個新思路，他建議以軍人保險代替發(fā)放撫恤金，“只有采用軍人人壽儲蓄保險制，才能根本解決撫恤和退役的問題。”⑤夏功權(quán):《目前經(jīng)濟(jì)狀況下如何舉辦軍人保險，以代替撫恤論》，《軍事雜志》1948年第208期。至于保險額，至少要足夠維護(hù)一個家庭三五年的清苦生活，或者能購買一點最簡薄的恒產(chǎn)，使得軍人因公死亡時，家屬有確實的保障，自己老年退役時，也已有可觀的儲蓄。但保險手續(xù)要簡便，保額要與物價同步增加。這就要政府決定政策后，“指定一個中央組織健全，分支機(jī)構(gòu)普遍各在的機(jī)關(guān)，來兼理這種業(yè)務(wù)，才能達(dá)到我們的目的?！雹尴墓?quán):《目前經(jīng)濟(jì)狀況下如何舉辦軍人保險，以代替撫恤論》，《軍事雜志》1948年第208期。他認(rèn)為，一旦軍人儲蓄保險辦法得以實行，不僅能彌補(bǔ)過去撫恤制度中政府力所不及的缺憾，而且還可以憑借健全的組織和縝密的工作辦法使之發(fā)揮作用，如可同時辦理領(lǐng)取撫恤金等銀行業(yè)務(wù)。夏功權(quán)呼吁:“只要政府果真有推動革新的決心，上述制度絕對行得通，所謂種種問題都可不成問題，深望政府勿負(fù)千萬袍澤的渴望，而毅然決然地舉辦‘軍人人壽儲蓄保險’。”⑦夏功權(quán):《目前經(jīng)濟(jì)狀況下如何舉辦軍人保險，以代替撫恤論》，《軍事雜志》1948年第208期。夏功權(quán)的主張頗具新意，符合時代發(fā)展的新潮流。但此時國民黨政府的主要精力已經(jīng)放在與共產(chǎn)黨的內(nèi)戰(zhàn)上，直至其在大陸統(tǒng)治結(jié)束，國民黨沒有也不可能改革其撫恤制度。