林偉紅

(1.湖南師范大學教育科學學院，湖南長沙410081；2.江西師范大學，江西南昌330022）

德國政府與大學的歷史演變及對我國的啟示

林偉紅1,2

(1.湖南師范大學教育科學學院，湖南長沙410081；2.江西師范大學，江西南昌330022）

德國政府與大學關(guān)系的演變，主要經(jīng)歷了“從大學自治走向國家化”、“國家管理與大學管理并舉”和“合作與改革并存”三個階段。其關(guān)系的總體特征是混合型，存在政府管理是宏觀調(diào)適、政府制定和完善法律法規(guī)、對大學進行監(jiān)督、政府的角色不是行政領(lǐng)導而是服務者、大學真正實行法人制、德國政府歡迎大學批判等規(guī)律。這為我國政府與大學關(guān)系的發(fā)展提供了宏觀（大學與政府的關(guān)系處理）和微觀（大學內(nèi)部治理體系的完善問題）兩個層面的啟示。

歷史演變；德國政府與大學；混合型；借鑒

政府與大學是兩個性質(zhì)不同的社會組織，大學屬于國家但不屬于政府。大學依靠政府但不依賴政府，保障大學獨立與自由的政府才代表了國家的意志。政府與大學二者之間的權(quán)利和職能的相互影響和作用，形成了錯綜復雜的關(guān)系。當下,“世界各國高等教育行政體制主要有中央集權(quán)制、地方分權(quán)型和混合制”[1]。中央集權(quán)制和地方分權(quán)制是兩種主要的高教行政管理體制，它們在實踐中有優(yōu)勢也有弊端。在科技革命后，這兩種管理模式的國家，其高教管理的權(quán)力分配在發(fā)生相向變化。中央集權(quán)制國家，在試圖向地方和學校放權(quán)，以增加大學的活力；分權(quán)制的國家卻發(fā)生著權(quán)力向中央傾斜的趨勢，以加強中央的調(diào)控能力，增強高等教育的整體實力。德國是混合制國家，剛好代表歷史發(fā)展的趨勢，因此，本文通過對德國政府與大學的關(guān)系研究，從中探索政府與大學關(guān)系的規(guī)律，以期為我國政府與大學關(guān)系的發(fā)展提供有益的借鑒。

一、德國政府與大學關(guān)系的歷史演變

德國政府與大學關(guān)系的歷史演變主要經(jīng)歷了三個階段：中世紀大學—19世紀初的“從大學自治走向國家化”，19世紀初—20世紀中《的“國家管理與大學管理并舉”與20世紀中《—至今的合作與改革并存”。

自中世紀以來，大學已有近千年的歷史。德國最早的大學比意大利的博洛尼亞大學、法國的巴黎大學晚了大約200多年，但德國中世紀大學的數(shù)量遠遠超過意大利和法國。那時，德國建立了1938年的布拉格大學、1365年的維也納大學、1385年的海德堡大學、1388年的科隆大學、1409年的萊比錫大學等近二十所大學。中世紀的德國大學以法國的巴黎大學為樣板，也是“教師大學”，教師管理大學的事務，與此同時受教會的控制。大學是教師社團，沿襲了中世紀大學的特點，它們擁有社團權(quán)力，同時擁有眾多的特權(quán)，主要包括：“自行制定大學章程和規(guī)則的自治權(quán)；學士、碩士、博士學位的授予權(quán)；司法上的獨立審判權(quán)；罷課權(quán)與自由遷徙權(quán)等?！盵2]31這些自治的權(quán)力一般是先由大學提出申請，教會所授權(quán)的。

中世紀的歐洲大學繼承了社團最基本的“成員擁有平等的發(fā)言權(quán)”的組織-則。在大學教師群體和學生群體中逐漸形成了以特定的研究興趣和生活興趣來區(qū)分的小群體，這些群體慢慢穩(wěn)定下來，后來演變成“同鄉(xiāng)會”和“學院”。德國的維也納大學采取了“同鄉(xiāng)會”和“學院”的雙重組織。隨著時間的推移，“學院”取代了“同鄉(xiāng)會”，后來的德國大學都只有“學院”這一組織。

17、18世紀德國大學總體處于衰退狀況，德意志處于各聯(lián)邦國專政時期，政治上四分五裂，各聯(lián)邦國家開始思考如何拯救國家，開始關(guān)注大學。一些邦國甚至采取強硬的改革措施，加強對大學的控制。一些邦國把-有落魄的部分騎士學院改為大學，如：普魯士政府把-來衰落的騎士學院改為了哈勒大學，政府并于1694年頒布了正式的特許狀。開明的邦主支持對大學的課程與學制的改革。很多邦國紛紛創(chuàng)建自己的大學，各邦為大學教師發(fā)薪酬，為了更好地管理和控制大學，各邦還設立了專門負責管理大學事務的機構(gòu)。由于各大學是由各邦邦主建立，因此受到了強大的外部力量的支配。大學-有的“行會大學”的性質(zhì)已發(fā)生了實質(zhì)性的變化，大學教師也逐漸從-來大學的設置者和管理者變成各邦領(lǐng)取薪俸的被雇傭者。在推進大學改革的過程中一些教授與邦國進行合作，1776年耶拿大學施密德教授被任命為政府委員會成員，起草了大學歷史上第一個綜合性預算方案，該方案主要是提高教師的薪酬，希望教授把更多時間和精力放在教學上。以上表明教師身份的轉(zhuǎn)變，大學作為“學者社團”的自主權(quán)受到了一定的限制，大學失去了其重要的自我管理權(quán)，這標志著德國大學由大學自治逐漸走向國家化。

19世紀初至20世紀中《是德國大學發(fā)展的黃金時代。1805年至1807年的戰(zhàn)爭中，拿破侖大勝，普魯士走向了崩潰的邊緣。戰(zhàn)爭的失敗激發(fā)了德意志的民族精神，教育部長呼吁教育救國。在這一背景下，1810年在普魯士政府的全力支持下和洪堡的積極籌備，柏林大學誕生了。建立之初，柏林大學的校長和各：：長采取任命制，后來改為選舉制。柏林大學以先進的教育理念和全新的組織制度顯現(xiàn)出與傳統(tǒng)大學的不同之處，新任的校長和教師們對大學的課程與教學方法進行了一系列的改革，并且取得了巨大的成功，成就了德國大學的一個輝煌的世紀，也開啟了現(xiàn)代大學的新紀元。

柏林大學一開始有先進的理念：大學獨立、學術(shù)自由和教學與科研相結(jié)合。

大學獨立是從大學與政府之間的關(guān)系來說的，洪堡認為：“大學獨立于一切國家的組織形式，”[3]國家不應干涉大學內(nèi)部事務，給大學一個屬于自己的天地。柏林大學一開始就獨立于國家的政府管理系統(tǒng)，保持自己應有的獨立性，不成為政府的附屬。

當然，柏林大學的獨立是一種相對的獨立，大學不能成為政府的附庸，但它接受國家提供的經(jīng)濟支持和國家的組織保護。洪堡和施萊爾馬赫都認為：“國家要為大學創(chuàng)造發(fā)展和繁榮的條件，大學接受國家的保護和資助?！眹蚁虼髮W提供了一切可能的支持，并給大學充分的自由，而不是讓大學服務國家的實際需要。但“大學在保持自己獨立性的同時，盡可能地增加自己對國家的影響。”[4]

19世紀初，整個普魯士進行了一場深刻的大學運動，每一所普魯士大學都是由神學院、法學院、哲學院和醫(yī)學院組成。為了更好地管理大學的共同事務，協(xié)調(diào)每個學院的教學活動，代表學校與其他官員進行談判和交涉，大學成立了由大學校長、教席教授和大學學法官組成的大學學術(shù)評議會。大學學術(shù)評議會在教學人員招聘時有共同決定權(quán)或者建議權(quán)，這表明它的自主管理權(quán)力是有限的。大學校長則是一個比大學學術(shù)評議會更低的職位，他是由所有教席教授會議選舉產(chǎn)生。普魯士政府通過任命國家大學督學來管理大學，通過規(guī)定國家和大學各自的權(quán)力和義務，國家管理與大學自我管理的“雙元管理體制”正式形成。[2]

第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦重建了一批大學院美因茨大學（1946年）、柏林大學（1948年）、古森大學（1950年）等大學。大學傳承了“洪堡傳統(tǒng)”，依然是國家管理與大學自我管理并存的模式。

隨著社會的發(fā)展，“洪堡傳統(tǒng)”在某些方面不能適應發(fā)展的需要。20世紀60年代末大學改革空前高漲，政府加大了對大學的投資，大學在課程與教學方法上進行了改革，重現(xiàn)德國大學曾經(jīng)的風采。聯(lián)邦政府通過一系列立法，如：《高等教育基本建設促進法》（1969年）、《高等學?？偡ā罚?976年）等，來加強政府對大學的管理。通過立法，政府贏得了參與大學教育宏觀政策和立法的權(quán)利，以法律的形式制定了大學的辦學方針。同時，國家也加強了對大學的控制，法律規(guī)定政府承擔大學基本運行的財政負擔，擴大了聯(lián)邦政府對大學的管理權(quán)限。《高等教育總法》第五十八條規(guī)定：“高等學校在法律框架下?lián)碛凶晕夜芾頇?quán)?！边@一規(guī)定表明大學具有一定的獨立自我管理權(quán)，但又是在政府的框架下執(zhí)行，這種大學自治權(quán)是有限的，所以20世紀90年代開始，德國開始了新一輪的高等教育改革，1998年修訂了《高等教育總法》，與此相應的是，各個州也調(diào)整了自己的高校學校法，并進行了大學內(nèi)部的改革。如：實行決策行政部門與監(jiān)督部門的分離；個人負責制；引進了有校外人士參與的高校理事會等。

20世紀90年代以來的大學改革政策，已顯現(xiàn)出明顯的市場化傾向，但這并不意味著大學完全淡出了政府的視“，也不意味著政府拋棄對大學的責任。政府尊重大學的自主管理權(quán)，尊重大學的學術(shù)自由。政府常用經(jīng)費資助、交接等方式干預大學，經(jīng)費資助是建立在自愿基礎(chǔ)之上的雙方在教學、科研、社會服務等領(lǐng)域的合作。大學根據(jù)自身的學術(shù)-則對這些經(jīng)費資助進行取舍。

效率來自競爭，競爭需要自治，自治的關(guān)鍵是提高大學的領(lǐng)導與責任能力，這就是新時期德國大學改革的基本思路[5]。

二、德國政府與大學關(guān)系的總體特征

德國大學從一開始就具有與政府密切關(guān)系的特點,大學由政府舉辦,19世紀初至20世紀中《德國實現(xiàn)的是國家管理與大學自我管理的雙元管理體制,通過規(guī)定國家與大學各自的義務與權(quán)利,進入20世紀末,德國大學進行了一定的改革,有強烈的市場化傾向，但其關(guān)鍵點不變——國家沒有放棄對大學的責任，大學也沒有完全走出國家的視線。

發(fā)展到現(xiàn)在,德國政府與大學的關(guān)系是政府與大學的合作關(guān)系,也稱混合關(guān)系,集中的分權(quán)制—中央分權(quán)與地方集權(quán),高等學校都是公立學校,沒有私立的,全部接受州權(quán)利機構(gòu),主要是州政府及其職能機構(gòu)文化部的領(lǐng)導[6]。德國政府與大學的關(guān)系呈現(xiàn)幾個明顯的特征:

政府不是直接管理大學,而是間接管理,政府運用撥款、經(jīng)費資助、立法、信息、市場等手段進行宏觀管理。大學堅持的是“我接受政府的撥款,但不接受政府的干預”。政府的行動是“我給你錢,我不管你”。德國的政府與大學如此默契,如此美妙!政府給大學撥款,但不干預;大學接受政府撥款,但不接受干預。二者之間保持了一定的張力平衡！

德國是一個有著法律主義傳統(tǒng)的國家,德國很強調(diào)按法律辦事,個人、集體等都依靠訴諸法律確保為他們提供的地位和待遇等不受侵害的傳統(tǒng),一方面為許多機構(gòu)的不同思想打開方便之門,另一方面也為德國在分權(quán)態(tài)勢中尋求集權(quán)開辟了空間。因此,立法是德意志聯(lián)邦政府介入大學管理的重要方式,有關(guān)的高等教育法律也是對全國高等學校有著明顯而具體的規(guī)定。如:1976年聯(lián)邦議會通過的《德意志聯(lián)邦共和國高等學校總法》，這是德國歷史上第一部由國家通過的有關(guān)高等教育的法規(guī)。

政府和大學都是為國家服務的,但二者又都是各自獨立的。同時,政府通過一定的渠道為大學服務。德國政府為大學積極創(chuàng)造良好的外部環(huán)境,積極提供信息、決策咨詢與管理咨詢等方面的服務活動并建立相應的組織機構(gòu)。政府著眼于大學系統(tǒng)內(nèi)外宏觀關(guān)系的協(xié)調(diào),在大學的質(zhì)量標準和發(fā)展方向上等,政府起到了統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)督指導的作用。

建立以師生為本、以科學研究為核心的管理制度；大學依法辦校，同時履行大學應有的社會責任，把握該有的辦學自主權(quán)，充分發(fā)揮大學自己的主動性和創(chuàng)造性，形成自己的特色和個性。與此同時，大學建立內(nèi)部的自我發(fā)展和自我約束機制，促使大學的自主權(quán)能很好地發(fā)揮作用，沿著正確的軌道運行，大學也會相應得到真正意義上的自主辦學權(quán)。

好的政府應該是接受大家批判的政府，尤其是接受匯聚最智慧頭腦的大學的批判。好的大學不是一味在為政府唱贊歌，而是時時監(jiān)督政府，不時批判政府。德國大學堅持自己的自主與獨立，對政府不時地進行批判，充分履行自己的社會責任。

三、德國政府與大學關(guān)系模式對我國的啟示

德國政府與大學已形成了自己獨特的模式,即世界公認的德國大學模式,很好地解決了政府控制與大學自治的平衡；其最典型的意義是，大學既是享有極大自由的學術(shù)社團，又是嚴格處于國家管理與監(jiān)督之下的國家機構(gòu)。學術(shù)社團的自由-則與國家機構(gòu)的服務宗旨，構(gòu)成了德國大學發(fā)展中的一對永恒的矛盾。

與德國一流大學相比較，我國大學在師資建設、學科建設、人才質(zhì)量、科研成果等方面差距是非常顯著的，這些表層差距的背后深層次的差距是大學制度方面的差距。在我國建設服務型政府的背景下，2011年國家教育部啟動制定《大學章程》項目，目的是促使政府與大學的良性發(fā)展，發(fā)展一批世界一流的大學。德國政府與大學關(guān)系模式對中國大學完善現(xiàn)代大學制度上有兩個層面的啟示：一個層面是宏觀方面——大學與政府的關(guān)系處理；另一個則是微觀方面——大學內(nèi)部治理體系的完善問題。

1.政府權(quán)力：從高度的中央集權(quán)到適度放權(quán)

我國大學的管理體制是中央集權(quán)制，一直以來中央集權(quán)過于強大，嚴重阻礙了大學的多樣化和個性發(fā)展，削弱了大學的適應能力和競爭能力，損害大學應有的獨立性和自主權(quán)，從而降低大學的活力和生命力。因此，我國可學習德國的中央、地方兩級政府和大學的合作制，中央適度向地方和大學放權(quán)，以增加大學的活力。中央政府、地方政府和大學明確各自管理權(quán)限，各就其職，不能越位。

總之，政府與大學關(guān)系處理的-則是管辦分離、政校分開，最根本是確保大學的自主權(quán)。因為大學與政府是國家的兩種不同性質(zhì)的機構(gòu)，大學隸屬于國家但不隸屬于政府，而是獨立于政府。大學和政府各自獨立地為國家服務，大學依靠政府但不依賴于政府，大學需要政府的支持，但不需要其干預和介入。

2.政府角色：從行政領(lǐng)導者到公共服務

政府在其與大學的關(guān)系中不應該起著行政領(lǐng)導者的作用,應認清和改變自己的本位角色,重新分配和調(diào)整行政職能,從微觀管理轉(zhuǎn)為宏觀管理，把政府對大學的管理從行政化的具體事務中抽離開來。政府對大學的管理應是宏觀管理，也就是說，從細節(jié)管理到整體管理，從直接管理到間接管理，從剛性管理到柔性管理。所以政府要起到統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)督指導的作用,從而使政府由大學的直接行政領(lǐng)導者轉(zhuǎn)變?yōu)楦叩冉逃聵I(yè)的規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者[7]。

3.政府常用的手段：制定和完善法律

制定和完善相關(guān)法律法規(guī),對大學進行監(jiān)督和評估。政府不直接干預大學內(nèi)部事務，而是通過立法和制定政策法規(guī)指導和規(guī)范大學的行為。通過建立健全政府與高校關(guān)系的相關(guān)法律法規(guī),形成一套不可侵犯的法律保障機制。政府可以借助這些法律條款和科學合理的指標體系,對高校依法進行管理和監(jiān)督評估。監(jiān)督高校自主權(quán)的使用情況和評估高校的辦學質(zhì)量,來引導高校公平地參與到市場競爭中,以此來推動高等教育質(zhì)量和效率的提高。

1援《大學章程》：大學的當務之急

目前，我國大學還沒有真正意義上的《大學章程》。各個大學應根據(jù)具體情況和未來的發(fā)展，制定適合本校的《大學章程》，并嚴格按章程辦事。實行法人負責制，即高校要依法行使權(quán)力,對超越法律的行為負責。在高等教育系統(tǒng)內(nèi)建立合理的法人治理體制，即按照法人治理的一般要求,舉辦者、辦學者和管理者分離。依法管理學校內(nèi)部事務的主體,應該是大學自身。

2.完善“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”

我國大學目前實行“黨委領(lǐng)導下的校長負責制”，這一制度已經(jīng)發(fā)揮了很大的作用，但在實踐中也凸顯出一些問題，諸如“黨委領(lǐng)導與校長負責”界定不清，“黨委書記與校長在兩條軌道上跑”的現(xiàn)象，這勢必極大影響大學的發(fā)展。因此“大學內(nèi)部必須把‘黨委領(lǐng)導、校長治校、教授治學、民主管理’的基本-則落到實處，進一步完善黨委領(lǐng)導下的校長負責制，正確處理學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，”[8]充分發(fā)揮和保障教授在學術(shù)領(lǐng)域的作用，學校行政權(quán)力為學術(shù)權(quán)力服務，在大學里形成一個真正的“學人”團體。同時，大學應真正實行和完善民主管理，落實和完善教職工代表大會和學生代表大會等制度。這樣，大學內(nèi)部的足夠強大能夠抵制外界的干擾!

3.大學院歌頌政府與批評政府并存

大學不管什么時候都要堅持自己的自主與獨立，應隨時對政府進行歌頌與批判，充分履行大學的社會責任。同時，政府應自覺接受大學的批判，歡迎大學的批判。與此同時，大學應建立大學內(nèi)部約束機制，發(fā)展與約束并存。大學建立適當?shù)募s束機制可以使大學的自主權(quán)能沿著正確的軌道運行,大學的權(quán)力也能恰到好處的發(fā)揮作用。

總之，我國政府和大學之間應達成一種平衡、和諧的關(guān)系,為促進我國高等教育事業(yè)的發(fā)展而努力。

[1]謝安邦.比較高等教育[M].桂林：廣西師范大學出版社，2002：87.

[2]景健.德國大學管理模式的歷史考察[J].網(wǎng)絡財富，2009

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[3]陳洪捷.德國古典大學觀及其對中國的影響[M],北京：北京大學出版社，2006（1）：31.

[4]趙婷婷.大學何為要理想與現(xiàn)實之間的沖突[M].北京：北京高等教育出版社，2005:101.

[5]張桂春.德國高等教育改革去向[J].比較教育研究,1997(1).

[6]楊漢清,韓驊.比較高等教育概論[M].北京:人民教育出版社,1997:284.

[7]岳雅坤.淺談政府與高校的關(guān)系[J].山西財經(jīng)大學學報2010（1）.

[8]韓錦標.基于知識管理的大學核心競爭力研究[D].哈爾濱：哈爾濱工程大學，2007.

（責任編校：張廣宇

The Historical Evolution of the Relationship between the German Government and Universities and its Enlightenment to China

LIN Wei-hong1,2
(1.Education Science College,Hunan Normal University,Changsha,Hunan 410081; 2.Education College,Jiangxi Normal University,Nanchang,Jiangxi 330022)

This paper studies the historical evolution of the relationship between government and university in Germany.I contains three phrases as follows.The first phrase is university autonomy moving towards nationalization in the 19th century.Th second phrase is national management and university management simultaneously from the 19th century to 20th century.Th third is cooperation and reform from the mid 20th Century to the present.To analyze the history,we find that the overal characteristic of the relationship between government and university in Germany is mixed type.From the analysis of th relationship between government and university,we find out some regularity,looking forward to providing a reference for th development of the relationship between Chinese government and university.

historical evolution;German government and university;mixed type;reference

G 649.516

A

1672-738X(2015)02-0091-05

2015-03-03

2013年湖南省研究生科研創(chuàng)新項目“競爭：現(xiàn)代大學發(fā)展的動力”（CX2013B180）。

林偉紅(1976要)，女，湖南邵陽人，教育學講師，高等教育博士。研究方向：高等教育管理。