武艷

摘 要：土地問題是農(nóng)民問題的核心，土地制度是農(nóng)村的基礎制度。當前農(nóng)村中出現(xiàn)的失地農(nóng)民問題，土地利用效率低下以及土地產(chǎn)權主體模糊等都涉及到土地的所有、使用以及流轉問題，因此農(nóng)村土地制度的改革對于解決當前的土地問題和農(nóng)民問題有著重要意義。本文從上述背景出發(fā)，分為四部分討論了當前我國農(nóng)村土地制度改革問題。首先闡明我國的土地制度。其次，對我國當前的土地制度的現(xiàn)狀進行分析闡述。再次，分析我國農(nóng)村土地制度改革存在的主要問題。最后，針對我國農(nóng)村土地制度改革存在的問題提出對策。

關鍵詞：農(nóng)村土地制度；現(xiàn)狀；改革

一、我國的土地制度概述

英國古典政治經(jīng)濟學家威廉·配第曾經(jīng)說過“Nature is the mother of wealth and the father of labor.”，這句話被無數(shù)人引用過次，我們將其翻譯為“土地是財富之母，勞動是財富之父”。這句話充分說明了土地在人類生存發(fā)展中的重要地位，以及人類辛勤勞動與土地相輔相成的關系。土地資源的特殊屬性稀缺性，要求我們對土地資源要進行合理的開發(fā)和使用，以達到最大的利用價值。由于土地的這些特殊價值，世界各個國家都對土地制度有各自的規(guī)定，在我國，實行的是土地的社會主義公有制，其中，城市土地歸國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)村集體所有，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

二、我國土地利用現(xiàn)狀及問題

1、《土地管理法》中對農(nóng)村宅基地的所有權進行了這樣的規(guī)定—“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！钡窃趶V大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民早已將宅基地看做自己的私有財產(chǎn)，因此宅基地的繼承、轉讓和抵押在農(nóng)村已經(jīng)是司空見慣而且不斷發(fā)展的客觀事實。

2、當前，我國經(jīng)濟發(fā)展速度加快，由此帶來了土地需求的大量增加。大量農(nóng)村集體土地被征收征用，改變了原有用途。這帶來的一個明顯后果就是，農(nóng)民失去土地，成為失地農(nóng)民。被征收征用土地后，失地農(nóng)民的社會保障制度存在缺失，這些帶來了種種問題。

3、中央政府與地方政府的博弈。中央政府與地方政府在土地方面的做法大相徑庭，源于二者的利益出發(fā)點。中央政府為的是國家長遠利益，要保證13億人的糧食安全問題以及社會的長遠發(fā)展。地方政府為了地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，為了提高政績，大量征用農(nóng)村集體土地，耕地變?yōu)榻ㄔO用地。

4、我國目前實行的城鄉(xiāng)二元土地所有制下，農(nóng)村土地使用者與城市土地使用者的產(chǎn)權存在嚴格的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)村集體土地的使用權不能抵押或自由轉讓，城市土地制度發(fā)展比較完善，城市土地可以在土地市場上自由流轉。

三、我國農(nóng)村土地制度改革存在的主要問題

1、產(chǎn)權制度

（1）產(chǎn)權主體虛置

在法律中明確規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體經(jīng)濟組織，也就是說，農(nóng)村土地所有權主體是集體。但“集體”屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組中的具體哪個，法律沒有明確的規(guī)定。由產(chǎn)權主體不明確又會導致另一個問題，征地后的補償問題以及由此引發(fā)的社會矛盾。

（2）發(fā)展權得不到重視

在農(nóng)村土地征收方面，法律主要依據(jù)的是土地的原有用途，對于土地未來的發(fā)展，則不做過多的考慮。而且現(xiàn)在存在的一個問題是，按照農(nóng)地現(xiàn)有的用途，土地的發(fā)展權究竟應該歸屬于哪方，政府、集體還是農(nóng)民？這些都是當前未界定清楚的問題。

（3）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度缺乏相關法律依據(jù)

A、有些土地問題沒有相關法律法規(guī)規(guī)定。比如有關農(nóng)村土地產(chǎn)權的買賣、農(nóng)村宅基地和住房的征收補償以及地役權的界定等等，就處于無法可依的狀態(tài)。

B、有法不依，執(zhí)法不嚴。在土地方面，中央和政府制定了相當多的法律法規(guī)，以此來約束用地者的行為，但是不依照相關法律規(guī)定，違法進行土地買賣的事情，卻時有發(fā)生。雖然違法情況的屢屢出現(xiàn)，但相關執(zhí)法機關執(zhí)行卻很不得力。執(zhí)法不嚴的一個后果就是導致有法不依。

2、征收制度

（1）征地補償問題

《土地管理法》對征收土地標準有相關規(guī)定，而且征地補償標準也在逐年提高，但許多地方在執(zhí)行這個補償標準時依據(jù)的是最低的補償款，大大損害了農(nóng)民的利益。此外，一些地方政府有拖欠、挪用被征地農(nóng)民的征地補償費的行為。此外，對于農(nóng)村宅基地和住房的征收補償沒有明確的補償標準。

（2）農(nóng)村集體土地征收中缺乏農(nóng)民利益表達機制。

在我國，土地征收主要由政府主導。由于沒有農(nóng)村集體土地所有權主體的參與制定，政府制定的征地補償安置方案有可能考慮不到農(nóng)民的具體情況，所以制定的補償安置標準很可能侵害到農(nóng)民的權益。

3、流轉制度

（1）農(nóng)村集體土地流轉交易程序不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉是一項經(jīng)濟活動，在土地流轉過程中要簽訂土地流轉合同，這種行為可以保障農(nóng)民的土地流轉權益。但是一些農(nóng)民缺乏法律意識，很多農(nóng)戶之間是口頭協(xié)議?？陬^協(xié)議不好明確雙方的權利和義務，而且不具備法律效力，這就為日后的土地糾紛埋下了隱患。

（2）農(nóng)村土地流轉率低

目前我國的土地流轉率平均為5%～6%。造成流轉率低的原因首先是因為土地是農(nóng)民的安身立命之本，加上對土地流轉后的生活預期低，農(nóng)民對土地流轉的意愿便大大降低。其次，一些收益好的農(nóng)民是不愿流轉土地的，農(nóng)民通過耕種的收益要大于流轉土地的收益，這種情況下農(nóng)民是不愿意流轉的，這也是造成土地流轉率低的原因。

（3）土地流轉市場不完善

我國法律規(guī)定了土地可以流轉，但是相較于城市土地市場，農(nóng)村土地市場是還很不完善。具體表現(xiàn)為信息滯后、專業(yè)人才缺乏、中介服務市場沒有建立等等。這些問題的懸而未決使得農(nóng)村土地流轉困難重重。

四、改革對策

1、征地制度改革方面

適度提高征地補償費，可以以土地的市場價格為標準，確定合適補償方案，征地補償方式除了單一貨幣補償外，也可以采用就業(yè)安置、實物補償?shù)?。要建立農(nóng)村社會保障體制，為失地農(nóng)民提供生活保障，解決其后顧之憂。在征地中，還應建立農(nóng)民利益表達機制，選出農(nóng)民代表，進行談判，以解決農(nóng)民對于征地價格等的問題。

2、產(chǎn)權制度改革方面

首先要明確農(nóng)村土地所有權主體。農(nóng)村集體土地所有權的主體到底是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“村”還是“村民小組”，應作出明確的規(guī)定。其次要明確界定農(nóng)民的收益權，保障農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營決策權以及轉讓權等。最后，要完善相關的法律法規(guī)，我國在土地產(chǎn)權方面出現(xiàn)的諸多問題，有一部分原因即是因為法律法規(guī)制度方面的缺失甚至空白，造成了無法可依的狀態(tài)，以致滋生了許多矛盾與問題。

3、流轉制度改革方面

土地流轉對于推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平意義重大。所以，要大力培育農(nóng)村土地流轉市場，建立健全農(nóng)村土地流轉機制。針對農(nóng)村信息滯后的情況，可以招聘專業(yè)的人員，為農(nóng)民提供咨詢建議等服務。此外，我國目前土地流轉范圍較窄，除了耕地之外，應逐步放開對其他農(nóng)村土地的約束，允許其他土地進入流轉市場進行流轉。還要建立完善農(nóng)村社會保障體系，提高農(nóng)民進行土地流轉的積極性。