劉小可

[摘 要] 本文通過深入研究分析國家、區(qū)域科技創(chuàng)新資源配置管理的現(xiàn)狀、政策，提出適應(yīng)區(qū)域特征的科技創(chuàng)新資源配置優(yōu)化機(jī)制和對(duì)策，以實(shí)現(xiàn)科技資源在綜合化、專業(yè)化兩個(gè)維度的高效配置，建立完善科技資源與成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化服務(wù)機(jī)制，從而為區(qū)域科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略提供支撐。

[關(guān)鍵詞] 科技資源配置;科技投入;科技經(jīng)費(fèi);績效評(píng)價(jià)

[中圖分類號(hào)] G322.7 ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? 文章編號(hào)：1671-0037（2015）07-27-3

StrategiesResearch on the Technological Resources Optimization Allocationin Henan Province

Liu Xiaoke

（Henan Provincial Institute of Scientific & Technical Information， Zhengzhou Henan 450003）

Abstract：In this paper， we analyzed the current situation and policies of national and regional scientific and technological innovation resource allocation management， proposed the scientific and technological innovation resource allocation optimization mechanism and countermeasures in agreement with regional characteristics， in order to achieve efficient allocation of scientific and technological resources from comprehensiveand professional dimensions， establish and improve the scientific and technological resources and achievements transfer and industrial service mechanism， so as to provide support for regional scientific and technological innovation driven development strategy.

Keywords：Science and technology resources allocation; science and technology investment; science and technology funds;performance evaluation

優(yōu)化科技資源配置是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障。深化科技體制改革，優(yōu)化科技資源配置，是促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的關(guān)鍵課題?？萍紕?chuàng)新的新常態(tài)要求我們進(jìn)一步優(yōu)化科技資源配置，實(shí)施好創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，使科技通過創(chuàng)新加快向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)大支撐?？萍假Y源廣義指科技人才、資金、機(jī)構(gòu)與法人、設(shè)施、成果、信息及政策等各類要素，狹義特指經(jīng)費(fèi)投入。

1 科技經(jīng)費(fèi)投入改革背景

2014年以來，國務(wù)院相繼印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號(hào)）[1]和《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕64號(hào)）[2]。《意見》指出，解決財(cái)政科技計(jì)劃碎片化等問題的關(guān)鍵是要真正建立起有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策機(jī)制，特別是要加強(qiáng)在資源配置方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！斗桨浮诽岢觯_競爭方式的財(cái)政科技計(jì)劃要在宏觀、微觀兩個(gè)層面協(xié)同發(fā)揮好“市場和政府”作用，通過提升資源配置的綜合化與專業(yè)化水平來實(shí)現(xiàn)更加高效的優(yōu)化配置。十二屆全國人大三次會(huì)議上，科技部部長萬鋼就科技改革與發(fā)展回答中外記者提問時(shí)表示，轉(zhuǎn)變職能、完善管理是破除科技創(chuàng)新活動(dòng)中激發(fā)主體積極性和創(chuàng)造性障礙的必然趨勢，特別是要做好科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管與財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)方面的工作?？萍疾坑?jì)劃司職能并入條財(cái)司成立科技資源配置與管理司，賦予“研究提出科技資源合理配置、優(yōu)化整合的重大政策和措施建議”的職能。2015年伊始河南省出臺(tái)《關(guān)于深化省級(jí)財(cái)政科技計(jì)劃和資金管理改革的意見》（豫政〔2015〕2號(hào)）[3]，在貫徹落實(shí)國家政策的基礎(chǔ)上，對(duì)河南省科技創(chuàng)新資源配置管理工作提出了明確要求。另外，在河南省科技廳黨組《河南省科學(xué)技術(shù)廳監(jiān)督檢查工作辦法》（豫科黨〔2014〕72號(hào)）中明確提出面向省級(jí)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)、財(cái)政科技收支、科技資產(chǎn)實(shí)施全過程監(jiān)管工作。

財(cái)政科技支出包括科研機(jī)構(gòu)基本運(yùn)行、科研條件建設(shè)、科研項(xiàng)目和科學(xué)普及等科目。近年來，我省科技投入持續(xù)增長，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年河南省財(cái)政科技支出81.78億元，占公共財(cái)政支出比重1.35%，其中，省本級(jí)財(cái)政科技支出11.3億元。財(cái)政科技投入是科技資源配置的核心組成部分，優(yōu)化科技資源配置是科技創(chuàng)新的基本支撐條件。

2 科技投入與經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀

研究與開發(fā)（R&D）活動(dòng)代表高水平的科技活動(dòng)，是創(chuàng)新鏈的前端。R&D經(jīng)費(fèi)及其占GDP比重是國內(nèi)外通用的反映科技投入規(guī)模和水平的重要指標(biāo)，也是反映自主創(chuàng)新投入的核心指標(biāo)，列入了我國科技發(fā)展的核心監(jiān)測指標(biāo)。近年來，河南省全社會(huì)R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度持續(xù)加大，但是，我們?cè)诳吹匠煽兊耐瑫r(shí)，也看到與全國存在的差距。具體分析，有以下幾個(gè)方面。

2.1 科技投入總體水平下降且與先進(jìn)省市差距逐漸拉大

2.1.1 全省全社會(huì)R&D投入穩(wěn)中有升，但與先進(jìn)省市差距逐漸拉大。從投入總量看，2013年全省全社會(huì)R&D投入總量355.32億元，與中部地區(qū)相比，河南省位居第二，但與位居中部第一的湖北省相差竟達(dá)90.88億元，同時(shí)與中部其他省份差距逐年縮小，這一發(fā)展趨勢不容樂觀。與全國先進(jìn)省份相比，差距則是更大，全省全社會(huì)R&D投入與江蘇（1 487.45億元）、山東（1 175.8億元）和浙江（817.27億元）等發(fā)達(dá)省份相比，還不到其1/4、1/3、1/2。從投入強(qiáng)度看，2013年全省全社會(huì)R&D投入強(qiáng)度為1.11%，比全國平均水平（2.08%）少0.97個(gè)百分點(diǎn)，并呈逐年下降的趨勢;在中部地區(qū)倒數(shù)第二位，與安徽省（1.85%）相比少0.74個(gè)百分點(diǎn)。以上數(shù)據(jù)顯然與河南省位居全國第五的經(jīng)濟(jì)總量很不相稱。

2.1.2 全省財(cái)政科技支出不斷加大但總體水平持續(xù)下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全省財(cái)政科技支出總量為80億元，位居中部六省第2位，全國第10位;投入強(qiáng)度1.43%，位居中部六省第4位，全國第14位，在中部地區(qū)略有下降;投入總量和投入強(qiáng)度上，與中部先進(jìn)地區(qū)的差距繼續(xù)拉大，例如，安徽省無論是在經(jīng)濟(jì)總量（不及河南2/3），還是財(cái)政收入上均不如河南省，但其2013年全省財(cái)政科技支出達(dá)到了109.67億元，支出比重則為2.52%，其自身增幅和具體指標(biāo)均遠(yuǎn)高于河南。與全國先進(jìn)地區(qū)的差距則更大，全國共有8個(gè)省市財(cái)政科技支出超過100億元，其中江蘇、廣東則超過300億元，與河南省全社會(huì)R&D投入相差不多。

2.1.3 省本級(jí)財(cái)政科技支出占財(cái)政支出比重下降。2012-2014年省本級(jí)財(cái)政科技支出分別為11.06億、12.2億、11.3億，基本無增長（其中2014年相比2013年還有下降），而省本級(jí)財(cái)政支出則由2012年的716.2億元增長到2014年的800.5億元，科技支出比重由2012年的1.55%下降到2014年的1.41%。

2.2 財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度遲緩

2.2.1 支出進(jìn)度滯后，“資金等項(xiàng)目”現(xiàn)象嚴(yán)重。近年來，從官方網(wǎng)站公布的經(jīng)費(fèi)下達(dá)公告看，科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出滯后，例如，據(jù)2012-2014年科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)下達(dá)公告統(tǒng)計(jì)，每年截至6月底下達(dá)的科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足全年經(jīng)費(fèi)的50%，2015年截至6月底尚未發(fā)布下達(dá)一筆新立項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重影響了財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度。

2.2.2 財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度與中央存在較大差距。2014年，在科技部、財(cái)政部聯(lián)合召開的全國科技經(jīng)費(fèi)管理視頻會(huì)議上，科技部副部長王偉中講到中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)年度撥付的進(jìn)度分別是：一月初預(yù)撥25%，二月底再預(yù)撥25%，六月底撥付全年的95%。

從前述分析可以看出，河南省財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度遲緩現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.3 財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理改革現(xiàn)狀

2.3.1 省級(jí)科技計(jì)劃改革有待進(jìn)一步深化，頂層設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步加強(qiáng)?！逗幽鲜∪嗣裾P(guān)于深化省級(jí)科技計(jì)劃和資金管理改革的意見》（豫政[2015]2號(hào)）明確：整合形成重大科技專項(xiàng)、重點(diǎn)研發(fā)與推廣專項(xiàng)、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)、創(chuàng)新體系建設(shè)專項(xiàng)和基礎(chǔ)前沿研究專項(xiàng)等五大類省級(jí)科技計(jì)劃。但對(duì)于五大類省級(jí)科技計(jì)劃的層次劃分、結(jié)構(gòu)設(shè)置、管理機(jī)制等，尚需明確的規(guī)劃設(shè)計(jì)，有待進(jìn)一步對(duì)科技計(jì)劃、資金進(jìn)行優(yōu)化整合和總體協(xié)調(diào)。從官方網(wǎng)站公布的科技計(jì)劃資金管理辦法來看，大部分政策較為老舊，新政策仍處于征求意見過程中，且新的管理政策征求意見種類繁多，目前省科技廳對(duì)外征求意見的管理辦法有14個(gè)，其他還有科技型企業(yè)培育專項(xiàng)、創(chuàng)新人才計(jì)劃，計(jì)劃種類繁多;同時(shí)，這些辦法名稱、體例、主體等均不統(tǒng)一，有“計(jì)劃管理辦法”，也有“專項(xiàng)管理辦法”，還有“項(xiàng)目管理辦法”，又有“重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室”“工程技術(shù)中心”“技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)”管理辦法，存在內(nèi)部條塊分割現(xiàn)象。

2.3.2 財(cái)政科技投入引導(dǎo)機(jī)制不健全，引領(lǐng)撬動(dòng)作用不強(qiáng)。一是對(duì)企業(yè)投入的引導(dǎo)性不強(qiáng)。在“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、評(píng)項(xiàng)目”的管理模式下，市場在項(xiàng)目資金配置中的決定性作用難以發(fā)揮，資金分配缺乏與企業(yè)研發(fā)投入的直接相關(guān)性。二是對(duì)市縣財(cái)政科技投入引導(dǎo)性不強(qiáng)。政策導(dǎo)向不明確，企業(yè)等創(chuàng)新主體對(duì)財(cái)政資金支持的預(yù)期性不強(qiáng)，項(xiàng)目資金投入、研發(fā)投入缺乏引導(dǎo)機(jī)制，無法發(fā)揮財(cái)政科技資金的引導(dǎo)作用。

2.3.3 科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)過程管理機(jī)制不健全。一是政策機(jī)制有待進(jìn)一步深化，如國發(fā)[2014]64號(hào)中重點(diǎn)內(nèi)容“轉(zhuǎn)變政府職能、依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目”等在河南省深化改革文件中沒有明確體現(xiàn)。二是缺乏科技經(jīng)費(fèi)全過程管理機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全過程管理程度不夠，科技經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)有待深入落實(shí)，目前科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績效考核仍以定性為主，尚未細(xì)化、量化，對(duì)專項(xiàng)資金的績效評(píng)價(jià)缺失，對(duì)專項(xiàng)資金使用效益目前缺乏客觀的第三方績效評(píng)價(jià)機(jī)制。

3 改革科技投入機(jī)制與經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策

3.1 加大修訂完善政策力度，推進(jìn)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)改革

3.1.1 發(fā)揮改革點(diǎn)對(duì)點(diǎn)項(xiàng)目法為普惠制。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場發(fā)揮著配置各類經(jīng)濟(jì)資源的決定性作用，政府應(yīng)明確定位，明晰政府與市場的邊界，重點(diǎn)發(fā)揮好引導(dǎo)激勵(lì)作用，主要通過制定普惠性激勵(lì)政策，營造公平創(chuàng)新環(huán)境，增強(qiáng)市場主體的政策預(yù)期，從供給角度支持大眾創(chuàng)新，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)、資源產(chǎn)業(yè)向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化收益管理改革，鼓勵(lì)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和人才，促進(jìn)市場資源投入科技創(chuàng)新中去，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.1.2 整合科技計(jì)劃，體現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃，集中提前研究科技支持政策。進(jìn)一步優(yōu)化整合各類科技計(jì)劃和資金，合理設(shè)置各類計(jì)劃。研究制定省級(jí)科技計(jì)劃改革方案，規(guī)范各類計(jì)劃、專項(xiàng)設(shè)置及資金配置，經(jīng)科學(xué)審議并向社會(huì)公布。制定完善各類項(xiàng)目和資金管理辦法，明確計(jì)劃目標(biāo)導(dǎo)向、管理機(jī)制、申報(bào)程序、支持政策、實(shí)施期限等。

3.2 健全科技投入與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理評(píng)價(jià)機(jī)制

3.2.1 改革資金使用方式，發(fā)揮財(cái)政科技資金引領(lǐng)和撬動(dòng)作用。加強(qiáng)省級(jí)層面的頂層設(shè)計(jì)，積極推行后補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)和基金化改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，增強(qiáng)財(cái)政科技資金的導(dǎo)向性。除重大項(xiàng)目外，一般項(xiàng)目可改變點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、評(píng)項(xiàng)目的做法，更多采取普惠性政策，增強(qiáng)市場主體的政策預(yù)期。積極推進(jìn)涉企科技資金基金化改革。對(duì)企業(yè)根據(jù)其研發(fā)投入和硬性技術(shù)指標(biāo)分配財(cái)政科技資金，以激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入，為充分發(fā)揮市場力量在科技資源配置上的決定性作用，應(yīng)建立符合現(xiàn)代財(cái)政制度要求的扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機(jī)制。通過一些讓利政策和資金，引進(jìn)專業(yè)基金公司和管理機(jī)構(gòu)來豫開展風(fēng)險(xiǎn)投資、天使投資，營造出社會(huì)資本與創(chuàng)新資源緊密對(duì)接的氛圍，加強(qiáng)科技與金融深度融合，支持科技型中小企業(yè)發(fā)展，推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

對(duì)市縣根據(jù)科技型企業(yè)數(shù)量、R&D投入、財(cái)政投入等因素分配省級(jí)補(bǔ)助資金，通過轉(zhuǎn)移支付切塊下達(dá)，具體項(xiàng)目由市縣按省定原則、方向確定，以撬動(dòng)市縣財(cái)政科技投入;對(duì)省屬高校科研院所等事業(yè)單位，擴(kuò)大基本科研費(fèi)規(guī)模，根據(jù)其科研人員數(shù)量、科研成果、自身科研經(jīng)費(fèi)投入等因素核定財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)，具體項(xiàng)目由其自主安排，以撬動(dòng)科研機(jī)構(gòu)、高校加大科研投入;對(duì)創(chuàng)投、銀行等社會(huì)資金和金融資本，通過合作設(shè)立基金、建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制等，引導(dǎo)其加大對(duì)科技型中小企業(yè)投入。經(jīng)過若干年持續(xù)引領(lǐng)，使全社會(huì)研發(fā)投入明顯提高，推動(dòng)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長。

3.2.2 加快科技資金支出進(jìn)度，避免“經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目”。嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，省級(jí)財(cái)政科技資金應(yīng)當(dāng)在省人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后的60日內(nèi)正式下達(dá)。為此，政策應(yīng)當(dāng)提前研究，科技計(jì)劃項(xiàng)目和資金應(yīng)當(dāng)提前申報(bào)、安排，加快當(dāng)年支出進(jìn)度，減少資金結(jié)余。各類科技計(jì)劃和資金，均應(yīng)明確申報(bào)、下達(dá)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

3.2.3 完善科技經(jīng)費(fèi)全過程管理與第三方績效評(píng)價(jià)機(jī)制[4]。加強(qiáng)64號(hào)方案落實(shí)工作，實(shí)施培養(yǎng)第三方機(jī)構(gòu)開展科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的全過程管理工作，尤其突出支持專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，建立第三方評(píng)價(jià)制度，逐步實(shí)現(xiàn)分類評(píng)價(jià)、獨(dú)立評(píng)價(jià)、定期評(píng)價(jià)和科學(xué)評(píng)價(jià)，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展科技項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)[5]。建立各類科技計(jì)劃的績效評(píng)估、動(dòng)態(tài)調(diào)整和終止機(jī)制，提升財(cái)政科技資金使用效益。政府應(yīng)“退后一步、站高一層”。以往簡單的評(píng)審、認(rèn)定給予定額資金支持的做法，政府部門參與太多，對(duì)我省創(chuàng)新環(huán)境帶來負(fù)面影響，其實(shí)際產(chǎn)生的效益也較低。因此，在擬定財(cái)政科技政策時(shí)，特別是出臺(tái)對(duì)企業(yè)的支持政策時(shí)，應(yīng)減少項(xiàng)目評(píng)審、認(rèn)定等支持方式，主要著力點(diǎn)在科學(xué)制定具體政策的門檻、獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)和如何提高這些標(biāo)準(zhǔn)操作性、導(dǎo)向性上，對(duì)具體項(xiàng)目的實(shí)施放手，充分發(fā)揮專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，政策的落實(shí)全程社會(huì)公開。

3.2.4 加強(qiáng)政策普及工作。據(jù)了解，多個(gè)地市、省直單位的科技經(jīng)費(fèi)承擔(dān)單位（人）普遍反映對(duì)新的科技經(jīng)費(fèi)管理改革政策不夠了解，希望加大政策宣傳力度。應(yīng)設(shè)立“科技經(jīng)費(fèi)政策大講堂”，定期對(duì)各項(xiàng)科改財(cái)政政策進(jìn)行政策宣講，統(tǒng)一思想，切實(shí)推動(dòng)全省科技經(jīng)費(fèi)體制改革落到實(shí)處，激發(fā)科技創(chuàng)新活力，營造創(chuàng)新環(huán)境。

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