徐小芳

[摘要]什么是人的城鎮(zhèn)化，如何推進人的城鎮(zhèn)化建設，是新型城鎮(zhèn)化在理論與實踐中需迫切解答的重大問題。西方社會質量理論有助于深入把握人的城鎮(zhèn)化建設的內涵、實質及其面臨的問題，有功于我們改變傳統(tǒng)的以“經(jīng)濟”為導向的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，確立“社會質量”取向，全面提升城鎮(zhèn)化的質量。

[關鍵詞]人的城鎮(zhèn)化；社會質量理論；社會經(jīng)濟保障；社會凝聚；社會融入；社會賦權

當前，我國已進入全面建成小康社會的關鍵時期，城鎮(zhèn)化作為“新四化”之一的戰(zhàn)略地位日益凸顯，新型城鎮(zhèn)化也成為社會各界關注的焦點，并形成了這樣的共識：新型城鎮(zhèn)化的實質和核心是人的城鎮(zhèn)化，要大力推進人的城鎮(zhèn)化建設。另一方面，毋庸諱言，當下有關人的城鎮(zhèn)化方面的探究更多的還是寬泛地詮釋為什么新型城鎮(zhèn)化的實質和核心是人的城鎮(zhèn)化，即關注人的城鎮(zhèn)化建設的必要性、重要性、緊迫性：而對什么是人的城鎮(zhèn)化，怎么樣建設人的城鎮(zhèn)化這樣的基本問題缺乏深入的研究。即使在有限的研討中，“碎片化”的特征也非常明顯，比如有的關注農民工的戶籍身份，有的探究農民工的就業(yè)、居住、醫(yī)療保險等社會保障問題，有的研討農民工的社會融入，缺乏整體性的思路視野與整全性的研究范式。有鑒于此，本文試圖借鑒西方社會質量理論范式，探究人的城鎮(zhèn)化建設的內涵、實質與核心，分析我國人的城鎮(zhèn)化建設的現(xiàn)狀與問題，并在此基礎上進一步探究提升人的城鎮(zhèn)化質量的對策與舉措。

一、人的城鎮(zhèn)化的“社會質量”意蘊

什么是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化的實質與核心又是什么，目前尚沒有形成統(tǒng)一的界定。一般認為，人的城鎮(zhèn)化是個“相對”的概念，人的城鎮(zhèn)建設是個“糾偏”的發(fā)展模式，即強調“人”的城鎮(zhèn)化是相對于“物”的城鎮(zhèn)化而言的，人的城鎮(zhèn)化建設是要克服傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化“見物不見人”的弊端，解決人口的城鎮(zhèn)化嚴重滯后于土地的城鎮(zhèn)化。那么，如何解決這一突出的問題，學者們的看法又各有不同的側重，并衍生出對人的城鎮(zhèn)化建設的不同研判與思路。概略地看，主要有以下三類：第一類是“人本論”，即強調城鎮(zhèn)化建設要“以人為本”，要改變傳統(tǒng)的唯“物”主義的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，把人的全面發(fā)展作為人的城鎮(zhèn)化建設最終歸宿。第二類看法側重的是人的城鎮(zhèn)化如何“化”的問題。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確指出，“人”是城鎮(zhèn)化的核心，新型城鎮(zhèn)化的核心任務是解決人口的城鎮(zhèn)化問題，尤其是農業(yè)轉移人口的市民化。對于如何實現(xiàn)這一目標任務，有的著力于戶籍身份的市民化，有的關注流動動人口的城市融入，有的聚焦城市居民基本公共服務均等化。第三類是“城鄉(xiāng)一體”論，即主張“人的城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)居民身心全面發(fā)展為核心目標，以城鄉(xiāng)共同精神作為根本價值取向，以協(xié)調城鄉(xiāng)居民利益難題為重要工作抓手，通過對城鄉(xiāng)居民之間的經(jīng)濟、社會、行為和情感的整合，從而促進城鄉(xiāng)居民共同和諧發(fā)展的過程。”

客觀地說，對于人的城鎮(zhèn)化的內涵、核心與實質，無論是寬泛意義上的“相對”說、“糾偏”說，還是理念上的“人本論”、“城鄉(xiāng)一體論”，還是實證性的研討農業(yè)轉移人口的市民化、城市融入與基本公共服務均等化等，都深刻洞見到了傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的弊端與不足，并對人的城鎮(zhèn)化建設的路徑做了有益的探索，但毋庸諱言，這些看法與認識還有待于進一步的深化與整合。這一方面源于我國新型城鎮(zhèn)化建設才剛剛起步，對其建設規(guī)律與建設道路等還需進一步的探索與實踐；另一方面源于目前國內關于人的城鎮(zhèn)化建設還沒有一個成熟的理論體系，尤其是中觀層面的理論架構。鑒于后者，我們認為，西歐學者提出的“社會質量”理念有助于我們全面提升對人的城鎮(zhèn)化的理解與認識，深刻把握人的城鎮(zhèn)化的社會質量意蘊。

“考慮到所有市民的基本尊嚴，我們聲明：我們不想在歐洲城市目睹日益增長的乞討者、流浪漢，我們也不希望面對數(shù)量巨大的失業(yè)群體、日益增長的貧困人群，以及只能獲得有限醫(yī)療服務和社會服務的人群。這些以及其他指標都表明歐洲社會為所有市民提供社會質量不足?！边@是歐洲社會質量的“阿姆斯特丹宣言”；毫不夸張地說，其實這也應該是我們推進新型城鎮(zhèn)化建設的出發(fā)點與價值歸宿。西方社會質量所著力闡發(fā)的要改變社會政策與經(jīng)濟政策不對等的關系，消解社會發(fā)展與個體發(fā)展的矛盾，解決組織世界與生活世界的沖突，也是我們在城鎮(zhèn)化發(fā)展上長期浸淫于GDP主義、“土地財政”的很好消毒劑。根據(jù)歐洲學者的定義，“社會質量（Social Quality）是指人們能夠在多大程度上參與其共同體的社會與經(jīng)濟生活，并且這種生活能夠提升其福利和潛能”。我們對于人的城鎮(zhèn)化的內涵理解也應該充分汲取“社會質量”的意蘊，秉持經(jīng)濟與社會、個人與共同體的整全性的思路視野，把人的發(fā)展狀況與質量作為衡量城鎮(zhèn)化水平乃至整個社會發(fā)展的根本尺度。因而，正如李克強總理所反復強調的，“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農民。”

二、社會質量理論視角下人的城鎮(zhèn)化建設的現(xiàn)狀與問題

西方社會質量理論不僅從宏觀上提出了“社會質量”的發(fā)展理念，而且建構了衡量社會質量理論框架與具體指標體系。限于主題與篇幅，這里我們簡要地介紹“社會經(jīng)濟保障”、“社會凝聚”、“社會融入”與“社會賦權”這四個重要的核心范式?！吧鐣?jīng)濟保障”是從社會為個人提供的“經(jīng)濟保障”和“社會保障”來考察社會的質量?！敖?jīng)濟保障”主要指那些基本的物質經(jīng)濟條件，如收入安全、勞動力市場安全、食品安全等，“社會保障”主要指那些基本的社會福利，如住房、教育、衛(wèi)生等以及公平的發(fā)展環(huán)境與發(fā)展機會?！吧鐣邸笔菑纳鐣?guī)范與社會共識方面來考察社會的質量。在這一維度下，社會質量水平的高低可以從社會信任、其他增進社會團結的價值規(guī)范（如利他主義、寬容、社會連帶）、社會網(wǎng)絡、身份認同等狀況與水平來衡量。“社會融入”是從社會結構和社會整合方面來考察社會的質量，關切的是社會是否存在社會排斥。在這一維度下，它主要考察人們在就業(yè)和勞動力市場、教育系統(tǒng)和服務、社會保障體系、社區(qū)服務以及政治生活等領域的融入狀況?！吧鐣x權”從個體的能力與尊嚴考量社會的質量，主要關涉的是“制度世界”如何自上而下地使個人的能力得到增強和發(fā)展。對于“制度世界”，西方社會質量理論不僅指向公共權力機構，也強調建設公民社會的重要性和發(fā)展非政府組織的必要性，并把它看作是社會賦權的基本途徑。在這一維度下，社會質量指標體系包含民眾獲得政治資訊的容易程度、信息準入性以及參政議政的權利等方面的指標，以及人們參與社會事務的能力，意愿和積極性等內容。盡管由于社會制度、國情及其具體發(fā)展階段的不同，我們不能完全照搬社會質量理論的理論框架與分析范式；但是，毋庸置言，借鑒它們的分析視角與思路，有助于我們既有廣度又有深度地分析我國人的城鎮(zhèn)化建設現(xiàn)狀，尤其是當下在每一維度下所面臨的突出問題。具體地說：

在社會經(jīng)濟保障維度上，我國人的城鎮(zhèn)化要突出化解城鄉(xiāng)二元的勞動力市場與城鄉(xiāng)二元的保障體系。城鄉(xiāng)割裂的二元勞動力市場，使得首屬勞動力市場和次屬勞動力市場之間有一條難以逾越的制度性鴻溝，從而迫使大多數(shù)農業(yè)轉移人口不得不通過次屬勞動力市場，進入那些勞動強度大、收入報酬低、工作穩(wěn)定性差的非正規(guī)性和邊緣性就業(yè)崗位，從而經(jīng)濟待遇與經(jīng)濟安全沒有保障。城鄉(xiāng)二元的保障體系，使得廣大的農民工群體社會保障水平很低。2014年農民工監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示他們參加養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別僅為15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.6%。

在社會凝聚的維度上，我國人的城鎮(zhèn)化建設面臨的突出問題是社會信任與社會共識缺失。在城市社區(qū)，廣大市民日益從“單位人”成為“社會人”；對于廣大農民工群體而言，他們日益“脫嵌”于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會，因而在他們兩個群體內部以及兩者之間，迫切需要重構社會規(guī)范與社會價值體系，增進社會團結。

在社會融入的維度上，我國人的城鎮(zhèn)化建設面臨的突出問題是“人的半城市化”難題?！叭丝诎氤鞘谢敝傅氖?，農村人口雖然進入城市，也找到了工作，但在社會、制度、文化系統(tǒng)三個層面都沒有真正融入城市；“城市只把他們當作經(jīng)濟活動者，僅僅將他們限制在邊緣的經(jīng)濟領域中，沒有把他們當作具有市民或公民身份的主體，從體制上沒有賦予其他基本的權益，在生活和社會行動層面將其排斥在城市的主流生活、交往圈和文化活動之外，在社會認同上對他們進行有意無意的貶損甚至妖魔化?！薄叭丝诘陌氤鞘谢辈豢杀苊獾貢е律鐣懦饽酥辽鐣嗔褑栴}。

在社會賦權維度上，我國人的城鎮(zhèn)化建設面臨問題突出的問題是“制度的城鎮(zhèn)化”問題。從人的城鎮(zhèn)化的要素與內容上看，它不僅涵蓋物質資源城鎮(zhèn)化、行為模式城鎮(zhèn)化、生活方式城鎮(zhèn)化、工作能力城鎮(zhèn)化和觀念意識城鎮(zhèn)化，而且也應包括“制度的城鎮(zhèn)化”。由于歷史與現(xiàn)實的復雜原因，我國在城鎮(zhèn)化制度建設方面嚴重滯后與缺失，其中最為突出的城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度、社會保障制度與土地制度，使廣大的農民工在城市社會不僅社會增能困難，甚至嚴重“脫嵌”。

三、人的城鎮(zhèn)化建設的“社會質量”取向

對問題本身的揭示和剖析在一定程度上指示著問題解決的思路與對策。首先，要充分借鑒社會質量的發(fā)展理念，改變傳統(tǒng)的以“經(jīng)濟”為導向的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向與模式，樹立人的城鎮(zhèn)化建設的“社會質量”導向。長期以來，我們的城鎮(zhèn)化是單向度的以“經(jīng)濟”為導向的：“以經(jīng)濟發(fā)展為目標，以工業(yè)化為主線，以地方政府為主導，以土地為主要內容，以外延擴張為特點，以外部需求為牽引，以物質資本大量消耗為驅動力”。實際上，城鎮(zhèn)化具有經(jīng)濟與社會雙重屬性與功能。其經(jīng)濟屬性與功用，我們當下強調的非常之多，如把城鎮(zhèn)化看作是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，看作是擴大內需的最大潛力，看作是加快產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的重要抓手，等等。而對其社會屬性與內涵，我們重視的很不夠，我們要借鑒社會質量理論，確定經(jīng)濟與社會并重的發(fā)展理念，突出城鎮(zhèn)化建設的“社會”取向。正如有的學者所洞見到的，“城鎮(zhèn)化絕不僅僅只在經(jīng)濟層面體現(xiàn)，更應當體現(xiàn)在社會建設層面，沒有社會和文化方面的成長與變遷不是完全的城鎮(zhèn)化。”

其次，在社會凝聚方面，要通過培育與踐行社會主義核心價值觀，引領社會價值體系的重構，增進社會信任與社會團結。民眾對社會、政府和制度的信任，反映著一個國家和地區(qū)社會質量水平。一個具有較高質量的社會必然是社會資本存量較高，也即社會信任度、社會共識度、社會凝聚力都較高的社會。如前文所述，在城鎮(zhèn)化急劇發(fā)展的進程中，無論是城市居民還是農業(yè)轉移人口，都或多或少面臨社會資本的轉型與發(fā)展問題。因而，在人的城鎮(zhèn)化建設中，我們要充分發(fā)揮社會主義價值觀的主導地位和引導作用，為新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展營造良好的軟環(huán)境。

再次，在社會融八方面，我們要著力解決“人口的半城市化”問題，尤其是新生代農民群體雙重脫嵌的問題——既脫嵌于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會，又沒有真正融入城市，促進城鄉(xiāng)一體化，社會推動融合。人的城鎮(zhèn)化建設聚焦于“人”，而人的本質在其現(xiàn)實性上是一切社會關系的總和。因而，人的城鎮(zhèn)化建設的重中之重的任務就是調整與理順各種社會關系，消解社會排斥，增進社會包容。

最后，在社會賦權方面，要通過全面深化改革，打破種種城鄉(xiāng)二元化的制度性障礙，推進制度的城鎮(zhèn)化，從制度上為公民的積極參與城鎮(zhèn)化建設“增能”；要通過培育和發(fā)展適合國情與民情的公民社會，從組織渠道上為公民共享城鎮(zhèn)化的成果“增能”。公民社會的培育和發(fā)展是人的城鎮(zhèn)化建設的題中應有之義，現(xiàn)代公民社會是城市社會的重要依托和載體，是社會治理體系中重要“第三域”，有助于城市公眾參與和城市自治型社區(qū)的生成和發(fā)展。