高俊

[摘 要] 隨著云計(jì)算等新信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、移動(dòng)互聯(lián)、電子商務(wù)等新興應(yīng)用領(lǐng)域，數(shù)據(jù)量正以幾何級(jí)數(shù)的速度增長(zhǎng)，行政職能部門(mén)同樣不可避免的面臨著大數(shù)據(jù)。本文分析了未來(lái)政府職能的幾個(gè)大數(shù)據(jù)主要來(lái)源，及相關(guān)特點(diǎn)，再結(jié)合行政職能部門(mén)服務(wù)及信息化建設(shè)現(xiàn)狀，重點(diǎn)探討了大數(shù)據(jù)將會(huì)給行政職能部門(mén)帶來(lái)的哪些挑戰(zhàn)與機(jī)遇，分析行政職能部門(mén)利用大數(shù)據(jù)能夠解決的公共治理難題。

[關(guān)鍵詞] 大數(shù)據(jù);行政職能;數(shù)據(jù)共享;創(chuàng)新

[中圖分類(lèi)號(hào)] D63 ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? 文章編號(hào)：1671-0037（2015）06-24-3

Innovation and Challenge of Administrative Functions in the Era of Big Data

Gao Jun

（Henan Research Institute of Science and Technology Information Zhengzhou Henan 450003）

Abstract：With the extensive application of cloud computing and other new information technologies，in Internet economy， mobile Internet，e-commerce and other emerging applications，the amount of data at an increasing by geometric series speed， administrative departments are inevitably faced with big data. Several large data main source and the related characteristics of the future government functions are analyzed in this paper， combined with the status quo of the services of the administrative departments and the construction of information， the challenges and opportunities will be brought by big data to the administrative department were discussed on focus， public governance problems that can be solved by the administrative functional departments with big data were analyzed.

Key words：big data; administrative function; data sharing; innovation

1 前言

幾年前人們把大規(guī)模數(shù)據(jù)稱為“海量數(shù)據(jù)”，但實(shí)際上，大數(shù)據(jù)（Big Data）這個(gè)概念早在2008年就已被提出。2008年，在Google成立10周年之際，著名的《自然》雜志出版了一期?？?，專門(mén)討論未來(lái)的大數(shù)據(jù)處理相關(guān)的一系列技術(shù)問(wèn)題和挑戰(zhàn)，并提出了“Big Data”的概念。

特別是自2012年3月美國(guó)奧巴馬政府簽署并發(fā)布了一個(gè)的“大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展計(jì)劃”，由美國(guó)國(guó)家自然基金會(huì)（NSF）、衛(wèi)生健康總署（NIH）、能源部（DOE）、國(guó)防部（DOD）等六大部門(mén)共同協(xié)作，投資兩億美元啟動(dòng)與大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)及工具的研發(fā)，是美國(guó)政府自“信息高速公路”計(jì)劃后又制定的一項(xiàng)重要措施，從而使得“大數(shù)據(jù)”上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。

“大數(shù)據(jù)”又稱“海量數(shù)據(jù)”，是指由于數(shù)據(jù)集規(guī)模過(guò)大，從而導(dǎo)致傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)無(wú)法進(jìn)行有效的處理?！按髷?shù)據(jù)”首先是指數(shù)據(jù)集規(guī)模大，通常意義上指超過(guò)10TB容量的數(shù)據(jù)。但在具體的應(yīng)用中，往往由于多數(shù)用戶數(shù)據(jù)的集中存放，已經(jīng)形成了PB級(jí)的數(shù)據(jù)量;其次是指大數(shù)據(jù)類(lèi)型的多樣化，由于其數(shù)據(jù)來(lái)自不同的數(shù)據(jù)源，而數(shù)據(jù)類(lèi)別和數(shù)據(jù)格式日趨豐富，早已突破了先前所限定的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)范疇，還包含有半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。再次是指數(shù)據(jù)處理速度快，即使規(guī)模龐大數(shù)據(jù)量，也能實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)分析加工。最后特性指數(shù)據(jù)真實(shí)性高，伴隨社交網(wǎng)絡(luò)、行業(yè)資訊、自動(dòng)化交易以及其他應(yīng)用的新數(shù)據(jù)源的興起，隨之而來(lái)產(chǎn)生了大量真實(shí)可靠的不同行業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)。

不斷積累的大數(shù)據(jù)既包含結(jié)構(gòu)化又囊括了半結(jié)構(gòu)化及非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，并有著在小數(shù)據(jù)量時(shí)不具備的深度知識(shí)和價(jià)值。因此說(shuō)大數(shù)據(jù)在給技術(shù)帶來(lái)巨變的同時(shí)，也伴生了技術(shù)創(chuàng)新和新的創(chuàng)業(yè)機(jī)遇。政府部門(mén)作為城市管理者并兼具民生服務(wù)的提供者，其不僅提供了大量高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，而且對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用也有強(qiáng)烈的需求。通過(guò)對(duì)不同時(shí)間段內(nèi)的數(shù)據(jù)收集和整理，并通對(duì)其進(jìn)行深入分析對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)以前很難洞察到的社會(huì)運(yùn)行模式、規(guī)則和存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地加以應(yīng)對(duì)，有助于提高行政工作效率、決策的科學(xué)化。本文在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，致力于有效利用大數(shù)據(jù)進(jìn)一步提升行政職能部門(mén)的服務(wù)水平，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

2 行政大數(shù)據(jù)價(jià)值凸顯

當(dāng)今社會(huì)最大的特點(diǎn)是高度信息化、數(shù)字化，數(shù)據(jù)在不知不覺(jué)中大量的產(chǎn)生。這些數(shù)據(jù)來(lái)自于社會(huì)的不同方面，涉及不同的層面，數(shù)據(jù)類(lèi)型差異巨大，是對(duì)社會(huì)方方面面的真實(shí)反映。政府部門(mén)作為城市管理管理者和民生服務(wù)的提供者，其不僅產(chǎn)生了海量的數(shù)據(jù)，而且對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用也有強(qiáng)烈的需求。如果收集不同行業(yè)不同時(shí)間段內(nèi)的數(shù)據(jù)，并對(duì)其加工整理，深入的分析挖掘，可以發(fā)現(xiàn)以前很難洞察到的社會(huì)運(yùn)行模式、規(guī)律和存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地加以應(yīng)對(duì)，有助于提高行政工作的效率以及決策的科學(xué)化。所以說(shuō)政府部門(mén)應(yīng)更加注重運(yùn)用新的信息技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行深度挖掘，以滿足日趨精細(xì)化科學(xué)管理的需要。同時(shí)，隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，人們對(duì)經(jīng)濟(jì)和文化的訴求日益提高，轉(zhuǎn)而對(duì)職能部門(mén)的執(zhí)政效率和透明度，工作方式的改善，社會(huì)服務(wù)等諸多方面都提出更高的要求。建議在如下幾個(gè)方面有所改善：

2.1 引導(dǎo)日常的生活服務(wù)的方向

隨著人們物質(zhì)生活水平的穩(wěn)步提高，對(duì)生活信息的質(zhì)量也提出了更高的要求，對(duì)日常天氣、飲食安全、交通服務(wù)等信息越來(lái)越關(guān)注。及時(shí)、準(zhǔn)確的披露這些信息，方便了人們的日常生活，并有助于促進(jìn)政府服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，重塑政府良好的形象。

2.2 幫助政府職能部門(mén)提高執(zhí)政水平

體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，加快促進(jìn)各個(gè)行政部門(mén)提高數(shù)據(jù)的協(xié)同共享。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨有史以來(lái)最快的發(fā)展速度，資源環(huán)境的約束日益顯現(xiàn)，同時(shí)城市的發(fā)展轉(zhuǎn)型也迫在眉睫，從而對(duì)政府管理部門(mén)的管理能力提出了更高的要求，這必將導(dǎo)致提高政府部門(mén)數(shù)據(jù)共享的程度。雖然當(dāng)前社會(huì)經(jīng)歷著歷史上最快的發(fā)展的速度，但受資源和環(huán)境的制約越來(lái)越明顯，城市發(fā)展也面臨著轉(zhuǎn)型的壓力，因此對(duì)政府的行政管理能力提出了更高的期望，要求政府部門(mén)加大公共信息資源共享的力度。二是，助推管理決策水平的提高。在政策制定的初期，良好的數(shù)據(jù)分析能夠提高制定政策的質(zhì)量。在政策實(shí)施階段，有效的數(shù)據(jù)分析能反映政策的實(shí)施情況。對(duì)實(shí)施監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的分析，可以檢測(cè)政策能否依據(jù)計(jì)劃實(shí)施，對(duì)實(shí)施過(guò)程中的偏差或錯(cuò)誤，數(shù)據(jù)分析可以及時(shí)、準(zhǔn)確加以展現(xiàn)。在政策評(píng)估階段，必須通過(guò)科學(xué)的數(shù)據(jù)分析改善政策中的不足。

2.3 有助于為企業(yè)發(fā)展提供支持服務(wù)

政府信息公開(kāi)，側(cè)重于政府信息的社會(huì)屬性。在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，政府部門(mén)公共信息資源的經(jīng)濟(jì)屬性越來(lái)越受到企業(yè)的關(guān)注。政府部門(mén)的公共信息資源日益已成為一種創(chuàng)造價(jià)值的新的生產(chǎn)要素，向企業(yè)開(kāi)放后，將會(huì)極大地推動(dòng)本市信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

大數(shù)據(jù)可以提高政府決策的科學(xué)性和精確性，提高政府的預(yù)測(cè)預(yù)警和政府應(yīng)急能力。政府部門(mén)的決策漸漸摒棄了傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)和直覺(jué)，越來(lái)越多的依靠電子政務(wù)的數(shù)據(jù)決策分析。目前的大數(shù)據(jù)超越了傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析方法，不僅可用于分析純粹的數(shù)據(jù)，而且對(duì)語(yǔ)音、視頻等都可以深入的進(jìn)行挖掘。對(duì)大數(shù)據(jù)的深入和廣泛應(yīng)用，必將為有關(guān)行政管理部門(mén)決策的科學(xué)和準(zhǔn)確提供強(qiáng)有力的支持。

3 行政大數(shù)據(jù)應(yīng)用面臨的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)雖然描繪出了一副美好的藍(lán)圖，但部分行政部門(mén)之間仍存在數(shù)據(jù)無(wú)法有效共享，信息隔離現(xiàn)象。長(zhǎng)期受困于信息孤島，致使誠(chéng)信系統(tǒng)建設(shè)以及不動(dòng)產(chǎn)登記等改革舉措均不同程度的受到影響，同時(shí)也引發(fā)了諸如數(shù)據(jù)庫(kù)重復(fù)建設(shè)等浪費(fèi)現(xiàn)象，亟待引起相關(guān)部門(mén)高度重視。

3.1 “行政部門(mén)數(shù)據(jù)割據(jù)”下的信息孤島

目前社會(huì)服務(wù)管理信息化建設(shè)立足于大數(shù)據(jù)這個(gè)基礎(chǔ)之上，其迫切需要各部門(mén)數(shù)據(jù)資源實(shí)現(xiàn)協(xié)同共享以及不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通。當(dāng)前一些行政部門(mén)存在“數(shù)據(jù)小農(nóng)意識(shí)”，不同職能部門(mén)從自身的業(yè)務(wù)需求出發(fā)，建立本部門(mén)的信息化系統(tǒng)，并伴隨著這些系統(tǒng)規(guī)模的不斷膨脹，致使產(chǎn)生一個(gè)個(gè)信息孤島，不僅讓普通民眾受其困擾，也讓行政部門(mén)治理水平受到制約。

目前推行大數(shù)據(jù)技術(shù)的最大障礙，主要來(lái)自于各個(gè)職能部門(mén)的利益割據(jù)。現(xiàn)在各個(gè)部門(mén)都在搞信息化建設(shè)，但多是為信息化而信息化，對(duì)實(shí)際應(yīng)用考慮不夠多，其結(jié)果是僅僅完成一個(gè)項(xiàng)目而已。數(shù)據(jù)庫(kù)雖然建成了，可多數(shù)工作人員并不了解本部門(mén)到底有哪些數(shù)據(jù)、如何應(yīng)用。“數(shù)據(jù)涉密”、“經(jīng)過(guò)請(qǐng)示上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不允許共享”，也往往是各地推進(jìn)信息化數(shù)據(jù)共享中最常聽(tīng)到的答復(fù)。但具體為何不允許共享、到底是哪條政策不允許，又往往沒(méi)有定論。實(shí)際上是一些行政職能部門(mén)缺乏“大數(shù)據(jù)意識(shí)”，把自己擁有的豐富信息只是存儲(chǔ)在硬盤(pán)上、束之高閣，缺乏開(kāi)拓進(jìn)取的勇氣。

3.2 信息化系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)嚴(yán)重

由于數(shù)據(jù)資源在不同的管理部門(mén)中各自為政，這種天然的壟斷性及條塊劃分，嚴(yán)重制約了政府的協(xié)調(diào)管理水平，降低了社會(huì)服務(wù)效率，減弱了應(yīng)急響應(yīng)能力。在目前如火如荼的大數(shù)據(jù)應(yīng)用背景下，很多行政部門(mén)開(kāi)始建立形式各異的數(shù)據(jù)中心、信息中心。由于其標(biāo)準(zhǔn)不同，勢(shì)必導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)直至造成資源浪費(fèi)，并為下一步的信息集成帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

據(jù)報(bào)道，目前國(guó)內(nèi)共有各級(jí)公積金管理機(jī)構(gòu)606個(gè)，這些機(jī)構(gòu)本應(yīng)按照國(guó)務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》，進(jìn)行統(tǒng)一系統(tǒng)的管理。但實(shí)際的情況卻是各地開(kāi)發(fā)出幾百套公積金管理系統(tǒng)，每個(gè)系統(tǒng)動(dòng)輒花費(fèi)數(shù)百萬(wàn)元，多者則達(dá)千萬(wàn)元以上，除此之外每年還需要支付幾十萬(wàn)到上百萬(wàn)元的升級(jí)維護(hù)費(fèi)用。然而，這樣巨大的投入，卻沒(méi)能產(chǎn)生把公積金聯(lián)網(wǎng)管好的效果，反而形成了一個(gè)個(gè)信息孤島。

另外還存在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，系統(tǒng)五花八門(mén)，給數(shù)據(jù)共享互通造成障礙，這是目前很多部門(mén)管理系統(tǒng)遭遇的困境，也是大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展過(guò)程中亟待解決的共性問(wèn)題。

4 大數(shù)據(jù)時(shí)代行政職能的創(chuàng)新

4.1 加大數(shù)據(jù)資源集中的力度，提高管理能力

建立全?。酥寥珖?guó)）統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，集中全省公共服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源。引入國(guó)家的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，借力于國(guó)家數(shù)據(jù)存儲(chǔ)中心。擴(kuò)大數(shù)據(jù)來(lái)源渠道和范圍，支持和鼓勵(lì)企業(yè)與高校，行業(yè)協(xié)會(huì)，科研機(jī)構(gòu)以及其他單位參與數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)資源建設(shè);建立省數(shù)據(jù)資源管理辦公室，進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記、管理、開(kāi)放、開(kāi)發(fā)等標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的制度化，保證數(shù)據(jù)資源有序、有效使用。

4.2 實(shí)現(xiàn)信息透明和共享

使外部利益相關(guān)者（比如公民和企業(yè)）和內(nèi)部利益相關(guān)者（比如政府雇員和政府機(jī)構(gòu)）都能提高自身的工作效率，產(chǎn)生積極的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效益。其中典型的案例是自2006年起央行上?？偛抗_(kāi)金融信息后，以此為依托誕生一個(gè)新生的行業(yè)金融咨詢服務(wù)業(yè)，先后產(chǎn)生了5家上市企業(yè)，拉動(dòng)了十幾萬(wàn)人的就業(yè)。目前，中國(guó)氣象科學(xué)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了共享，催生了一批以處理天氣信息展現(xiàn)為核心業(yè)務(wù)的企業(yè)，其中也不乏如墨跡天氣等的佼佼者，并獲得了不菲的收入。

4.3 提高大數(shù)據(jù)分析能力和利用能力的建設(shè)

加強(qiáng)應(yīng)用于大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵算法和常用的基本技術(shù)研究，開(kāi)發(fā)專用的分析處理工具，形成大數(shù)據(jù)技術(shù)和產(chǎn)品資源庫(kù);發(fā)揮龍頭企業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)和大數(shù)據(jù)服務(wù)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，加快開(kāi)拓大數(shù)據(jù)應(yīng)用市場(chǎng)，發(fā)展第三方的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)，提供個(gè)性化的數(shù)據(jù)支持服務(wù);加大數(shù)據(jù)開(kāi)放、共享和應(yīng)用服務(wù)的力度，探索新的商業(yè)模式，開(kāi)展大數(shù)據(jù)的公共應(yīng)用;有針對(duì)性地選擇重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，強(qiáng)化云計(jì)算大數(shù)據(jù)的示范效用，以點(diǎn)帶面，拉動(dòng)大數(shù)據(jù)行業(yè)應(yīng)用水平。

4.4 用政務(wù)智能替代或輔助人工決策

在浩如煙海的數(shù)據(jù)中智能化地識(shí)別出不一致、錯(cuò)誤、異常以及虛假的信息，降低出錯(cuò)成本，降低利用管理中的漏洞進(jìn)行詐騙概率。美國(guó)郵政（USPS）的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)能夠自動(dòng)掃描郵件的相關(guān)數(shù)據(jù)（存放位置、派送路線、重量、體積等信息），通過(guò)與數(shù)據(jù)庫(kù)中近4 000億條數(shù)據(jù)的比較，甄別出“用郵欺詐”的郵件。掃描一封郵件只需要50～100毫秒。一旦檢測(cè)出了“異?！薄热绨]資不足或者郵票重復(fù)使用等情況，系統(tǒng)就會(huì)對(duì)信件實(shí)施實(shí)時(shí)攔，再由分揀人員對(duì)其進(jìn)行特殊處理。有趣的是，該項(xiàng)目竟然由此形成了“威懾效應(yīng)”。自從2006年開(kāi)始實(shí)施此計(jì)劃 起，“用郵欺詐”行為減少了很多。

4.5 引導(dǎo)公共部門(mén)內(nèi)部和外部的創(chuàng)新

例如，商業(yè)、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)、第三方通過(guò)開(kāi)發(fā)出大數(shù)據(jù)工具和分析，對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行反饋，為改善現(xiàn)有的方案提出建議，從而為公共部門(mén)創(chuàng)造新的價(jià)值。作為“大數(shù)據(jù)”惠民的一項(xiàng)重要探索，北京市于2012年10月推出政府?dāng)?shù)據(jù)資源網(wǎng)測(cè)試版，并面向企業(yè)及個(gè)人征集應(yīng)用程序（APP）。由社會(huì)力量開(kāi)發(fā)的“游北京”和“愛(ài)健康”兩個(gè)移動(dòng)服務(wù)APP經(jīng)過(guò)兩年的應(yīng)用升級(jí)，已經(jīng)得到眾多用戶的認(rèn)可。前者服務(wù)于大眾為北京游玩提供相關(guān)信息支持服務(wù)，后者則提供了北京市所有衛(wèi)生保健設(shè)施應(yīng)用指南，諸如診所、醫(yī)院、養(yǎng)老院等位置信息可以輕易地利用這款軟件定位，并可以獲取附近的醫(yī)療設(shè)施，也可以進(jìn)一步的查看現(xiàn)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)圖像。

參考文獻(xiàn)：

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