時鵬遠

黨的十八屆四中全會提出“健全有立法權的人大主導立法的體制機制”。這是黨中央從建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標出發(fā)，在新的歷史起點上發(fā)揮立法引領和推動作用提出的一項重要制度要求，對完善和發(fā)展人民代表大會制度，全面推進依法治國意義重大。全國人大常委會多次召開立法工作會議和全國地方立法研討會，就人大主導立法體制機制有關問題提出具體工作要求。在準確把握黨的十八屆四中全會和全國人大常委會有關立法會議精神基礎上，黑龍江省人大常委會以健全人大主導立法體制機制為導向，及時調整立法工作重點和方向，積極開展立法創(chuàng)新與探索，取得顯著成效。

一、健全人大主導立法體制機制的必要性。人大依據憲法法律行使法定職權，制發(fā)具有普遍約束力的法律文件，規(guī)范引導相對人遵法守則，這是立法權的本源和價值屬性，人大主導立法是其應有之義。由人民選出的代表所組成的代議機關來主導立法過程，是立法獲得正當性與公正性的基礎。人大發(fā)揮立法主導作用是對行政部門主導立法以及由此形成的立法權行政化的直面應對，是樹立立法民主性與公正性的首要問題。全面推進依法治國對立法工作提出新任務，就是要通過人大主導立法這種方式來破解立法過程中的體制機制難題，逐步建立起符合立法規(guī)律和立法價值的立法制度。作為立法機關，人大必須主動承擔立法使命和責任，通過建立符合社會發(fā)展需求和階段特征的立法機制，順應立法形勢，把握立法進程，助推經濟社會發(fā)展。人大主導立法是對立法體制機制的自覺修護和提升，是對人民代表制度的自我鞏固和主動完善，只能加強，不能削弱。

二、健全人大主導立法體制機制的基本要求。必須堅持黨的領導。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。立法工作是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，是國家重要的政治活動，離開黨的領導，就會迷失方向，就會寸步難行。在立法工作中，遇有重大立法決策事項，特別是意見不一致的重大問題，應及時通過人大常委會黨組向黨委請示匯報。人大在立法中的主導作用，是在黨的領導和支持下的主導作用，越是堅持黨的領導，就越能有效地發(fā)揮人大的主導作用，有效地進行立法溝通協(xié)調，有效地推動立法進程。

必須符合堅持和完善人民代表大會制度的要求。發(fā)揮人大在立法中的主導作用，是與人大作為國家權力機關的地位和作用相適應的。立法工作必須體現和維護人民代表大會制度的根本政治制度要求。我們講“三個自信”，根本的還是制度自信。講制度自信，首先是要對作為國家根本政治制度的人民代表大會制度充滿自信，并且自始至終貫穿立法工作的全過程。必須確保立法實現黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，努力使每一項立法體現和尊重人民的主體地位，保證人民當家作主。

三、健全人大主導立法體制機制的創(chuàng)新與實踐。圍繞省委重大戰(zhàn)略決策部署，圍繞經濟社會發(fā)展大局，按照突出重點、統(tǒng)籌兼顧、立改廢并舉的要求，積極開展立項論證，加強與各有關方面溝通聯(lián)系， 按照“完成一批、催熟一批、儲備一批”工作模式，科學確定立法項目，努力提高立法的針對性、及時性。將安全生產、科技進步、城鄉(xiāng)規(guī)劃、規(guī)范行政許可、道路交通安全等與全省改革發(fā)展大局相適應、與人民群眾切身利益息息相關、立法需求高的重點領域項目列入計劃。最終確定的立法項目，人大點題并進入立法議程的項目占30%。加強規(guī)范性文件備案審查工作，著力促進這項工作的制度化、規(guī)范化，不斷提高實效。防止有關部門以文件代替甚至改變法規(guī)，防止規(guī)章超越立法，對違反法律法規(guī)的規(guī)章及其他規(guī)范性文件要督促糾正，解決“法”出多門、政出多門的問題。

四、健全人大主導立法體制機制的可行路徑。主導立法安排計劃的制定，把握立法工作大方向。在征求意見階段，廣開渠道和途徑，讓更多的人參與并提出立法意見建議。可直接與政府部門或其他起草單位先期接觸，結合省委重大戰(zhàn)略部署、社會普遍關注、事關老百姓權益保障三個原則，有針對性地篩選和確定一個或幾個待選項目。各方面溝通協(xié)調后，在初步了解和把握有關專業(yè)性事務基礎上，開展立項論證。對立法可行性、必要性、重要性綜合評析。人大要全程參與，從立法機關的角度提出主張和意向，體現人大在立法安排計劃上的主動與主導，形成立項評測報告。條件成熟時，可以嘗試開展立法項目指引工作。統(tǒng)籌考慮中央和省委重大決策部署，保持與立法規(guī)劃的銜接，提出下一步立法工作的方向導引，從法律制度層面主動呼應全面深化改革的戰(zhàn)略部署，從立法源頭掌握主動，為下一步開展立法工作作好鋪墊。引導常委會組成人員和人大代表聯(lián)名提報法規(guī)項目。尤其是綜合性強、立法難度大、矛盾尖銳、各方面利益不好協(xié)調的立法項目，積極推動進入立法程序。引導專委會和工作機構提報立法項目，調動更多的力量參與立法工作。

掌控每個階段重點，提出立法參考意見。人大審議階段提出的意見是最終決定法規(guī)草案通過的決定性意見，審議意見質量直接影響地方性法規(guī)質量。提出有針對性的審議意見，必須在對法規(guī)草案內容十分熟悉的基礎上，包括立法背景資料、法律制度設計、解決的主要問題、立法矛盾和焦點等。所有這些都要求人大必須在起草、論證、調研、審議等各個立法階段的有效參與，掌握有關情況，熟悉立法相關知識，準確把握不同階段的立法重點和難點，提出有針對性的參考意見。在起草階段，人大更多的是了解立法情況，熟悉相關專業(yè)知識和業(yè)務。站在立法機關的角度，對審議中可能出現的問題做前期預判。在弄清法律規(guī)范主體設計和條款本意基礎上，提出參考意見。在政府法制部門階段，要了解在政府層面出現的問題尤其是難以協(xié)調的問題。對政府常務會議討論情況要有所了解，對相同問題在人大出現的可能性及應對之策做好準備。同時在研究論證的基礎上拿出初步解決方案。在人大審議期間，一審階段要圍繞必要性、可行性開展重點審議。認真解讀專委會審議意見，為下一步工作打好基礎。二審階段的審議，要把前期各階段的重點集中起來，站在立法最終審議的角度，全面分析衡量立法成效、預期效果，提出可以決策的傾向性意見，重點在解決問題的定性上下功夫，發(fā)揮人大立法在解決關鍵問題和核心矛盾上的作用。在這個階段，通過多種方式，主動暴露法規(guī)草案中的問題。各方爭議和矛盾的焦點得到充分審議論證、爭執(zhí)。在此基礎上，形成解決方案。問題爭執(zhí)越大，就越有立法必要性；分歧意見越多，就越要通過法律來解決問題。人大主導就應該在這種最難以決策時發(fā)揮作用，勇于并善于決斷，拿出審議意見，使法規(guī)真正立得住、行得通、真管用。

發(fā)揮常委會組成人員作用，推動立法主體發(fā)揮能動性。發(fā)揮常委會組成人員立法積極性主動性創(chuàng)造性是增強人大立法主導作用的最可行最有效的途徑和手段。常委會組成人員是立法主要力量，發(fā)揮人大立法主導作用在很大程度上就是發(fā)揮組成人員的立法主導作用。加強立法宣傳和引導，保持立法信息的暢通和連續(xù)。立法各個階段的資料和情況，保證及時傳遞到組成人員手中。跟進聽取意見建議，及時準確了解情況。充分考慮組成人員對立法安排項目的意見，對符合法定條件的立法意見要及時安排計劃。認真聽取對已經確定立法項目的參考意見。采用適當方式，將立法項目按照代表所屬領域和行業(yè)分步篩選，并提出初步工作方案，列出起草、調研、審議工作計劃，方便代表選擇。跟蹤相關法規(guī)草案，主動參與地方立法工作。組成人員參與立法活動時提出的意見要作為立法工作主要參考依據。認真開展調研論證，細致深入分析，形成有關立法工作文件，供審議時參照。在此基礎上，逐步探索建立常委會組成人員與地方性法規(guī)草案對接聯(lián)系制度，把組成人員參與立法工作情況及時通報發(fā)布，在加大對立法工作參與度的同時，有效提高審議工作質量，不斷提高地方性法規(guī)質量。

發(fā)揮人大代表立法積極作用，創(chuàng)造條件、搭建平臺，努力發(fā)揮立法主導作用。增加人大代表列席常委會會議和分組審議數量，尊重和支持人大代表發(fā)表立法意見建議。認真研究代表提出的意見尤其是代表相關行業(yè)和部分領域的群體性意見。無論是贊同意見還是反對意見，都要細致整理、作好反饋。力求通過立法充分反映立法訴求，能夠解決實際問題。調研過程中，針對立法的不同難點，由代表來選擇調研的范圍和人員，把最具有代表性的意見建議收集上來，使各種立法問題通過人大代表能盡可能多的覆蓋相關領域，確保每一項重大立法制度的建立都充分體現老百姓的意愿。充分發(fā)揮人大代表中的專家學者作用，引導他們主動參與立法調研、論證、協(xié)商等活動。既注重聽取法律專家意見，也注重聽取其他領域代表的意見。把立法工作和發(fā)揮人大代表作用結合起來，通過立法工作強化人大代表意識，通過提高人大代表意識推動立法工作。

（作者系黑龍江省人民代表大會法制委員會副主任委員）

責任編輯/王曉燕