李坤展 何紫盈 宋霞

本文為陜西師范大學(xué)國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（編號：201410718071）

【摘 要】 文章概述了自我國2003年頒布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》以來十多年來的研究內(nèi)容與研究脈絡(luò)。研究內(nèi)容主要從對現(xiàn)行模式制度的作用分析，對管理救助的困境思考與解決，救助管理制度從遣送到救助歷史演進(jìn)。分析了研究成果與不足，認(rèn)為研究大多對制度政策進(jìn)行關(guān)注，梳理制度的發(fā)展歷程，少有關(guān)注流浪乞討人員自己對于救助管理方案的態(tài)度和需求，少有關(guān)注他們在受助過程中的權(quán)利問題。

【關(guān)鍵詞】 救助管理;制度;歷史

2003年對于流浪乞討人員的研究來說，應(yīng)當(dāng)是一個新的開端。在這一年，國務(wù)院通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，它的出臺無論是對于受助者、施助者還是研究者來說，都意義重大。從2003至今的十幾年里，對這個問題的研究呈現(xiàn)出全方位、多角度的態(tài)勢。其中，有關(guān)救助管理方面的研究最具有實(shí)踐價(jià)值。我們以“流浪乞討救助管理”為關(guān)鍵詞，檢索了中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫這十幾年間（截至2014年10月）的文獻(xiàn)資料，并進(jìn)行了研究。

一、救助管理研究是流浪乞討人員問題研究中的重要內(nèi)容

早在上世紀(jì)80年代，就有文章開始探討應(yīng)對流浪乞討現(xiàn)象的建議方案（吳鐸《當(dāng)前上海市區(qū)乞討現(xiàn)象試析》）而根據(jù)來自知網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，截止到2003年，共有45篇與之相關(guān)的文獻(xiàn)資料，它們中的大部分更側(cè)重于文學(xué)性的表述和對政府公告的解讀。這一現(xiàn)象在2003年得到了改變，這一年，各種討論流浪乞討人員救助管理的文章呈現(xiàn)井噴狀態(tài)，約有400多篇文獻(xiàn)資料發(fā)表。既體現(xiàn)了該領(lǐng)域研究新時期的到來，也為之后的研究做了準(zhǔn)備和鋪墊。將自有該方面文獻(xiàn)資料記錄的1981年（來自中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫）到2003年和2003-2014年（中下旬）作為兩大階段進(jìn)行對比，可以明顯看到其中的增長量。1981-2003年的22年間，共有45篇討論研究流浪乞討人員救助管理的文獻(xiàn)，而2003-2014年（中下旬）的短短12年這一數(shù)據(jù)就達(dá)到了4078。（圖1）也就是說，這12年的發(fā)表數(shù)量與此前的22年相比約是它的90倍。

圖1 1981-2002年和2003-2014年（中下旬）發(fā)表文獻(xiàn)比較圖

這其中，2003年以流浪乞討人員救助管理為主題的文章有434篇，2004年稍有下降為372篇，2005年有313篇，2006年增至421篇，2007年減至382篇，2008年有339篇，2009年為293篇，2010年增長為338篇，2011-2014年中下旬分別為361、376、307和142篇。（圖2）它們占當(dāng)年流浪乞討主題文獻(xiàn)的百分比如圖3所示。

圖2 2003-2014年（中下旬）發(fā)表文獻(xiàn)比較圖

圖3 救助管理研究占當(dāng)年流浪乞討主題文獻(xiàn)的百分比變化圖

總的來說，對流浪乞討人員救助管理的研究在新時期呈平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢，并在流浪乞討人員問題研究中占據(jù)一席之地。

二、流浪乞討人員救助管理研究具有多面性

1、對現(xiàn)行模式制度的作用分析

在我國，流浪乞討人員救助管理方案由于其極強(qiáng)的實(shí)踐性而依各省市、各救助站等有所不同，反映在研究中則體現(xiàn)為對具體模式、具體城市和救助站的方案進(jìn)行作用分析。除此之外，對現(xiàn)行制度的闡釋還包括在某一學(xué)術(shù)觀點(diǎn)或視角指導(dǎo)下的研究。

（1）對具體方案的實(shí)例分析。一些論文關(guān)注具體省市、具體模式和具體救助站的方案制度，不僅提高了文章的說服力，也為該主題下其他方面的研究提供了依據(jù)。比如山東大學(xué)的韓晶在其《流浪乞討人員救助管理中的社工介入研究——以濟(jì)南市救助管理站為例》的碩士論文中具體分析了濟(jì)南市救助管理站中社工介入的情況與效果;[1]南京大學(xué)的馮元在題為《流浪兒童需要與機(jī)構(gòu)救助研究——以南京為例》[2]的碩士論文中則對南京市流浪兒童救助政策和救助機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，指出構(gòu)建需要為本的流浪兒童社會福利體系是流浪兒童救助發(fā)展的主要方向;東北林業(yè)大學(xué)的王洋陽在《我國城市流浪乞討人員救助管理研究》一文中對現(xiàn)有的與流浪乞討人員政策制度進(jìn)行了解讀梳理，并對哈爾濱市救助管理站的實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行了調(diào)查，詳細(xì)反映出該市流浪乞討兒童的生存救助現(xiàn)狀。[3]除此之外，還有朱曉曼的《城市流浪乞討人員社會救助和管理研究——以廣州市為例》、[4]趙有聲等人的《城市流浪乞討人員救助管理模式的分析與創(chuàng)新》[5]等等，都是以現(xiàn)行方案為基礎(chǔ)的探究。這種探究為救助管理提供了可供借鑒的模式，并起到了交流的作用。

（2）具體學(xué)術(shù)視角下的方案分析。這些研究關(guān)注的重點(diǎn)并不在于具體的模式方案，而側(cè)重于運(yùn)用一種特定的學(xué)術(shù)視角來進(jìn)行闡述。如董良的《默頓功能主義視角下的流浪乞討人員救助管理制度辨析》一文，試圖以默頓功能主義理論為視角，發(fā)現(xiàn)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》這一新制度的多重功能，包括顯性正功能、潛在正功能、顯性負(fù)功能和潛在負(fù)功能。[6]再比如廈門大學(xué)賈曉的碩士學(xué)位論文《政策執(zhí)行視角下流浪乞討人員社會救助管理研究》采用政策執(zhí)行的研究視角，在對社會救助站進(jìn)行大量實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，對其執(zhí)行救助管理政策的效果進(jìn)行了全面客觀的評價(jià)。[7]還有遼寧大學(xué)李琦的《史密斯模型視角下城市流浪乞討人員救助政策執(zhí)行問題研究——以沈陽市為例》，雖然此文也選擇了一個具體城市作為研究范圍，但它的重點(diǎn)卻在于“史密斯模型視角”下的探討。這種選取特定視角的論述對整個主題的研究起到了開拓思路、促進(jìn)交流理解的作用。[8]

2、對管理救助的困境思考與解決

在對流浪乞討人員的救助管理研究中，不單有對現(xiàn)存制度的分析解讀，還有對于目前現(xiàn)實(shí)困境的思索考量。如雷敏的題為《流浪乞討人員救助管理困境及對策》的文章中，通過梳理分析流浪乞討人員救助管理存在的現(xiàn)實(shí)困境，指出該方面存在救助對象狹隘化、救助對象的甄別管理難、職業(yè)乞討人員規(guī)制難、救助治標(biāo)容易治本難等問題，最終提出針對性對策建議。[9]長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院民政系的陳梅芳在《湖南流浪乞討人員救助管理存在的問題及對策》一文中分析了湖南省現(xiàn)階段城市流浪乞討人員救助管理工作中存在的問題：救助供給嚴(yán)重不足、部門協(xié)調(diào)、救助對象安置困難、救助管理隊(duì)伍專業(yè)水平較低、民間力量參與社會救助工作的氛圍和思想意識沒有廣泛形成等，并相對應(yīng)的提出了諸如政府加大資金投入、由流入地和流出地政府共同安置流浪乞討人員、加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)、建立先進(jìn)的救助管理專業(yè)隊(duì)伍、建立梯隊(duì)式服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等措施。[10]2010年中共成都市武侯區(qū)委黨校課題組合力撰寫的文章《城市職業(yè)流浪乞討人員管理的困境及出路》探討了城市職業(yè)流浪乞討人員管理中出現(xiàn)的問題和沖突，包括管理對象的權(quán)利和城市發(fā)展、管理對象的職業(yè)化取向甄別和治理、管理對象的權(quán)利和管理依據(jù)等幾大方面。[11]除此之外，還有胡梅娟的《流浪乞討兒童救助難題》、[12]梁洪霞的《我國城市流浪乞討人員救助制度中亟待解決的幾個問題》[13]等文也針對分析出的問題和困境提出了建議對策。這部分研究為流浪乞討人員的救助管理積極尋找出路，推動了該方面的實(shí)踐進(jìn)步。

3、救助管理制度歷史演進(jìn)

對于流浪乞討人員救助管理的研究既有靜態(tài)的、基于制度的分析反思，也有動態(tài)的、縱向的歷史變革論述。如楊雅華在《立憲主義思想與流浪乞討救助制度的演進(jìn)》中從憲政視域檢視我國流浪乞討救助制度的歷史流變，[14]陳微在《當(dāng)代中國流浪乞討救助制度研究》一書中的第六章的“流浪乞討救助政策”部分中梳理了它從春秋到新中國時期的變化歷程。[15]而在這方面的研究中，最富有時代特色、符合新時期價(jià)值取向的研究主題則是關(guān)于“從收容遣送到救助管理”的進(jìn)程研究。如中共中央黨校黨史教研部的高中華在題為《從收容遣送到救助管理——我國城市流浪乞討人員救助制度的變遷》的文章中講述了兩大發(fā)展階段的具體情況，并據(jù)此提出了過渡階段中應(yīng)當(dāng)注意的問題。[16]李迎生和呂朝華共同撰寫的《救助管理”取代“收容遣送”之后——城市流浪乞討人員救助管理制度運(yùn)行的實(shí)證分析》一文運(yùn)用比較研究的方法，探究了我國城市流浪乞討人員救助管理制度的演變，并進(jìn)而對改革與完善該制度提出比較系統(tǒng)的、有針對性的、可操作性的建議。[17]王行健在《社會救助制度的異化和變革——從收容遣送到救助管理》一文中用批判的口吻指出了此前收容遣送制度的異化狀況，用發(fā)展的眼光看待的救助管理制度確立這一變革，并提出了一些建議。[18]此外，還有劉君祥的《變收容為救助意味著什么》、[19]唐杏湘等人《從孫志剛案看<城市流浪乞討人員收容遣送辦法>》[20]等等。對歷史演進(jìn)的關(guān)注豐富了這一主題的研究方向，理清了發(fā)展脈絡(luò)，為新時期的研究提供借鑒。

三、救助管理研究中的成果與不足

從研究內(nèi)容上看，關(guān)于救助管理的研究大多對制度政策進(jìn)行關(guān)注，梳理制度的發(fā)展歷程，思考制度本身對流浪乞討人員救助管理的意義和作用，指出在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題和走入的困境，并對制度方案提出創(chuàng)新性建議。從2003-2014年中下旬，涉及該主題的文獻(xiàn)資料共計(jì)4078篇，其中關(guān)鍵詞為“制度”的有2343篇，占全部文章的57%，而與此同時，關(guān)鍵詞為“自由”“人權(quán)”的文章僅有35篇，占總量的0.9%。由此可以看出，對于這一主題的研究多拘泥于救助管理政策方案，缺乏從受助人群本身出發(fā)的思考和從社會輿論角度的考量，也即少有關(guān)注流浪乞討人員自己對于救助管理方案的態(tài)度和需求，少有關(guān)注他們在受助過程中的權(quán)利問題。這種施助者視角的“關(guān)心”[21]“安置”[22]方案探討忽視了受助者的意見取向，也忽略了相關(guān)利益群體（如地方居民）對制度模式的態(tài)度調(diào)查，顯然是不完整更是不尊重的。從研究范式上來看，大部分文獻(xiàn)資料采取的是定性研究，進(jìn)行歷史回顧、比較、案例分析等等。缺乏定量研究，少見采用統(tǒng)計(jì)分析、建立模型等方法。雖然對救助管理的研究由于其本身的限制能做的定量分析相對較少，但并非不可進(jìn)行。

總之，在這十二年間，由于新政策的出臺，流浪乞討人員救助管理研究獲得了巨大動力，相較此前的研究無論在數(shù)量和質(zhì)量上都取得了一定進(jìn)步，在靜態(tài)和動態(tài)的方面進(jìn)行了多角度開拓，豐富了研究方法和路徑。為其進(jìn)一步發(fā)展提供了鋪墊和借鑒。

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【作者簡介】

李坤展（1994-）女，河南鄭州人，陜西師范大學(xué)2012級政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院社會學(xué)專業(yè)學(xué)生.

何紫盈（1994-）女，陜西潼關(guān)人，陜西師范大學(xué)2012級政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院社會學(xué)專業(yè)學(xué)生.

宋 霞（1992-）女，陜西丹鳳人，陜西師范大學(xué)2012級政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院社會學(xué)專業(yè)學(xué)生.