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發(fā)達(dá)國(guó)家“居者有其屋”的住房保障制度及其經(jīng)驗(yàn)
——國(guó)外城市治理經(jīng)驗(yàn)研究之八

張?jiān)娪?/p>

建筑是城市最基本的物質(zhì)要素和最顯著的外觀形態(tài)。城市建筑具有一定的空間結(jié)構(gòu)，為居民活動(dòng)提供了基本的空間屏蔽條件。城市建筑建立在一定的土地空間基礎(chǔ)之上，是房產(chǎn)與地產(chǎn)的有機(jī)結(jié)合。城市建筑包括住房、商廈、旅館、飯店、公共建筑、寫字樓、道路、橋梁、隧道等。其中，住房是城市建筑中的主要形態(tài)。隨著工業(yè)化快速發(fā)展，大量人口和產(chǎn)業(yè)集聚于城市，城市面臨嚴(yán)重基礎(chǔ)設(shè)施不足的問(wèn)題，而住房問(wèn)題則較為突出，引起關(guān)注。在發(fā)達(dá)國(guó)家“居者有其屋”是公民的基本福利，每個(gè)城市居民都有享受住房保障的權(quán)利。因此，在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的今天，建立科學(xué)的住房保障制度尤為重要。

城市住房的特征與需求

城市住房，是在城市區(qū)域內(nèi)供居民居住的房屋。其外延包括一切城市區(qū)域內(nèi)所有滿足住宿功能的房產(chǎn)，面向的對(duì)象是城市區(qū)域內(nèi)生活的全部居民，功能主要體現(xiàn)在對(duì)住宿的滿足上。

（一）城市住房的特性

張?jiān)娪辏袊?guó)發(fā)展觀察雜志社副社長(zhǎng)，國(guó)研文化傳媒股份有限公司董事、總經(jīng)理，管理學(xué)博士、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后、副編審，香港大學(xué)SPACE學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者，兼任北京交通大學(xué)絲綢之路研究中心常務(wù)副主任。

城市住房的特性主要表現(xiàn)在：一是建筑的耐久性?，F(xiàn)代城市住房普遍由鋼材、磚石、混凝土等永久性建筑材料建成，只要設(shè)計(jì)合理、施工得當(dāng)、維護(hù)及時(shí)，其自然壽命都在百年以上，西方國(guó)家的傳統(tǒng)建筑以石料為主，一些老建筑已有數(shù)百年歷史，迄今仍在繼續(xù)使用，而且已經(jīng)成為歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分。二是消費(fèi)的昂貴性。城市住房屬于昂貴的耐用消費(fèi)品。一套普通的中檔住房，往往要花費(fèi)一個(gè)普通家庭數(shù)年、甚至數(shù)十年的積蓄。對(duì)于低收入家庭來(lái)說(shuō)，在城市擁有住房則是終生追求的夢(mèng)想。據(jù)有關(guān)資料表明，美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)家庭年收入的開(kāi)支中，約1/3用于住房?？梢?jiàn)，住房支出是家庭支出的主要組成部分。三是位置的固定性。住房一經(jīng)建成，就與一定的土地連為一體，不能隨便變換位置。房產(chǎn)與地產(chǎn)都屬于不動(dòng)產(chǎn)，其投資具有沉淀性。住房選擇往往意味著居住社區(qū)、鄰里關(guān)系、孩子入學(xué)、購(gòu)物中心等社區(qū)服務(wù)的選擇。因此，開(kāi)發(fā)商和消費(fèi)者在進(jìn)行住房投資決策時(shí)，往往把位置選擇作為重要的考慮因素。四是住房的投資性。由于城市人口在不斷增長(zhǎng)，城市用地不斷向郊區(qū)拓展，人們對(duì)居住條件的需求也在不斷提高，因此，在經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展時(shí)期，城市住房總是存在供給短缺問(wèn)題。建設(shè)和購(gòu)買住房具有投資性，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，住房投資的增值性尤為明顯。

城市住房建設(shè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)作用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，城市住房是市民生活的基本物質(zhì)資料。住房集生活資料、享受資料和發(fā)展資料于一體，是市民賴以生活的基本物質(zhì)條件。“居者有其屋”是國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。只有實(shí)現(xiàn)“安居”，人們才能做到“樂(lè)業(yè)”。相反，如果市民都在哀嘆“安得廣廈千萬(wàn)間”，這樣的社會(huì)就很難稱得上是“和諧社會(huì)”。第二，住房建設(shè)帶動(dòng)城市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。房地產(chǎn)是城市經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)之一。在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值普遍占據(jù)國(guó)民財(cái)富的2/3以上。第三，住房建設(shè)帶動(dòng)許多相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。住房在城市建筑物總量中占據(jù)相當(dāng)大的比重。住房建設(shè)是城市建設(shè)的主要部分。城市住房建設(shè)要消耗大量的鋼材、水泥、玻璃、木材、塑料等，需要投入大量勞動(dòng)力。它不僅直接帶動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還間接帶動(dòng)了建材、交通、運(yùn)輸、機(jī)械、制造、石油、化工等很多相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）城市住房的供需

城市住房是市民生存、發(fā)展和享受的基本需求，是市民安居樂(lè)業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基本保障之一。人們對(duì)住房的需要是沒(méi)有止境的，如果不受購(gòu)買和支付能力的限制，所有市民都希望自己的住房越寬敞越舒適越好。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市住房需求并不等于市民的住房需要，它是指具有購(gòu)買和支付能力的住房需要。城市住房需求既受制于一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也受制于家庭收入、住房?jī)r(jià)格、人口密度和人口結(jié)構(gòu)等。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)階段，人們的住房要求只是立足于滿足空間屏蔽需求。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活條件的改善，人們對(duì)住房的需求就更趨向于寬敞性和標(biāo)準(zhǔn)化。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)以后，人們對(duì)住房的需求就會(huì)提高到舒適型和享受型層面。當(dāng)前，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市住房普遍進(jìn)入享受型階段。其中，美國(guó)是世界上人均居室和住房面積最寬敞的國(guó)家。第二，家庭收入。家庭收入是影響住房需求最重要、最直接的因素，它直接決定著人們的住房支付能力。住房消費(fèi)屬于昂貴品消費(fèi)，只有家庭收入達(dá)到一定水平才具有購(gòu)房能力。第三，住房?jī)r(jià)格。住房?jī)r(jià)格過(guò)高也會(huì)影響人們的購(gòu)房需求。第四，人口密度。城市的人口密度不同，人們的住房需求會(huì)有很大差別。相對(duì)于中小城市而言，大城市由于人口密度很高，住房需求會(huì)更加旺盛。第五，人口結(jié)構(gòu)。人口結(jié)構(gòu)對(duì)住房需求也有潛在影響。從人口的職業(yè)構(gòu)成看，白領(lǐng)階層對(duì)住房面積和標(biāo)準(zhǔn)化的需求水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于藍(lán)領(lǐng)階層；從人口的年齡構(gòu)成來(lái)看，已婚青年和中年人對(duì)獨(dú)立住房的需求顯然要比未婚青年和老年人的需求更高。在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束以后，大量軍人退伍以及隨后出現(xiàn)的“嬰兒潮”也會(huì)使住房需求呈現(xiàn)出明顯的增長(zhǎng)趨勢(shì)。

城市住房供給，是指一定時(shí)期內(nèi)城市可供居住使用的住房總量，包括住房存量與住房流量。住房建設(shè)的一次性投資大，而且需要一定的建設(shè)周期，住房供給總是落后于住房需求。大體而言，城市住房的供給方式可分為三種類型：即市場(chǎng)調(diào)節(jié)型、國(guó)家分配型、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)相結(jié)合型。第一，市場(chǎng)調(diào)節(jié)型。這是西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行的一種主導(dǎo)性住房供給方式。它以土地私有制為基礎(chǔ)，主要通過(guò)市場(chǎng)化方式提供城市住房，即由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商購(gòu)買私人土地，開(kāi)發(fā)和建造商品性住房，住戶根據(jù)自身的支付能力，在市場(chǎng)上選購(gòu)合適的住房。同時(shí)，金融和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為住戶提供市場(chǎng)化的融資和不動(dòng)產(chǎn)保險(xiǎn)服務(wù)。這種住房供給方式的優(yōu)點(diǎn)在于，有利于提高住房供給效率，發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)。其缺點(diǎn)在于，難以解決低收入群體尤其是弱勢(shì)群體的住房需求。第二，國(guó)家分配型。它將城市住房視為社會(huì)福利事業(yè)，否認(rèn)住房具有商品屬性。第三，市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)相結(jié)合型。這是一種以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，同時(shí)通過(guò)政府干預(yù)向低收入者提供廉價(jià)住房的住房供給方式。這種住房供給方式既堅(jiān)持了住房的商品屬性，同時(shí)也兼顧了基本住房的福利屬性，力求做到“居者有其屋”。在市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的前提下，實(shí)施政府干預(yù)的主要形式有：1、住房公積金制度，即由雇員和雇主共同繳納住房公積金，作為專門用于購(gòu)買住房的強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄。2、對(duì)開(kāi)發(fā)商投資建造保障性住房給予政策優(yōu)惠。3、政府直接投資建搭公共住宅，向低收入群體提供廉價(jià)住房。4、政府對(duì)低收入者購(gòu)買或租用住房提供補(bǔ)貼。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，即使是實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)型住房供給制度的國(guó)家，實(shí)際上也存在一定程度的政府干預(yù)。當(dāng)出現(xiàn)住房嚴(yán)重短缺時(shí)，政府就會(huì)在住房建設(shè)和供應(yīng)上進(jìn)行干預(yù)，由政府直接投資或補(bǔ)貼建設(shè)公共住房。隨著住房短缺的緩解和消失，政府就會(huì)退出市場(chǎng)干預(yù)，繼續(xù)奉行住房市場(chǎng)化政策，鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制滿足城市住房需求。在美國(guó)城市住房中，政府直接投資的公有住房約占2%-5%，一般通過(guò)租賃方式提供給低收入階層居住。

（三）城市住房的消費(fèi)

城市住房的消費(fèi)主要有兩種方式：第一種方式是租賃。城市低收入階層的住房消費(fèi)大多選擇租賃方式。租賃表現(xiàn)為住房所有權(quán)與使用權(quán)的分離。租賃住房需要支付租金。住房租金的價(jià)格主要取決于以下因素：一是折舊費(fèi)。它是按住房的使用壽命和磨損程度，逐年分期回收住房的原始造價(jià)。二是維修費(fèi)，即保障住房在規(guī)定使用年限內(nèi)正常使用的維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。三是管理費(fèi)，即住房物業(yè)管理所支付的費(fèi)用。四是利息。住房貸款的利息由承租者支付。五是稅金，即房產(chǎn)稅和所得稅。六是地租，即土地使用應(yīng)向土地所有者交納的地租。七是利潤(rùn)，即房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或出租者的利潤(rùn)。

第二種方式是購(gòu)買。住房購(gòu)買主要是針對(duì)中高收入群體而言的。20世紀(jì)80年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍減少了對(duì)公共住房的投資和補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)而更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展私有住房和商品住房。商品房的價(jià)格構(gòu)成，大體包括以下幾個(gè)部分：一是土地征用費(fèi)。它是開(kāi)發(fā)商為了獲得土地使用權(quán)而向被征地者支付的各種費(fèi)用的總和。二是建筑工程費(fèi)。即房屋主體工程的建筑安裝成本造價(jià)。三是設(shè)施費(fèi)，即建設(shè)配套設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)。四是管理費(fèi)。它是開(kāi)發(fā)商建造住房和銷售過(guò)程中所發(fā)生的管理費(fèi)用。五是利息，即銀行貸款的利息支付。六是稅金，主要指政府向開(kāi)發(fā)商征收的列入商品住房售價(jià)中的各種稅費(fèi)。七是利潤(rùn)，即開(kāi)發(fā)商的凈利潤(rùn)。八是效用調(diào)節(jié)，即商品房由于地段、朝向、樓層等因素導(dǎo)致的價(jià)格差異。

發(fā)達(dá)國(guó)家的住房保障制度

在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期，由于人口大量向城市遷移，各國(guó)都會(huì)出現(xiàn)城市住房嚴(yán)重短缺問(wèn)題。如何緩解城市住房短缺矛盾，面向全體國(guó)民提供基本的住房保障，這是城市化過(guò)程中必須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化和城市化過(guò)程中，為解決城市住房問(wèn)題積累了很多成功經(jīng)驗(yàn)。研究發(fā)達(dá)國(guó)家的住房保障制度，對(duì)于完善我國(guó)城市住房保障體系具有借鑒和啟示意義。

（一）美國(guó)住房保障制度

美國(guó)城市住房的商品化、私有化程度很高，住房保障的基本政策取向是幫助低收入居民解決住房問(wèn)題。自20世紀(jì)30年代以來(lái)，國(guó)會(huì)先后通過(guò)了《住房法》《國(guó)民住房法》《住房和城市發(fā)展法》等法案，對(duì)低收入群體的住房保障作出具體規(guī)定。

美國(guó)住房保障制度的主要內(nèi)容可以概括為：

一是發(fā)展商業(yè)性的房屋抵押貸款保險(xiǎn)。除少數(shù)富人家庭外，絕大多數(shù)人不能一次性付清房款。政府鼓勵(lì)私人開(kāi)發(fā)商提供商業(yè)性的住房貸款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，購(gòu)房者需要按房?jī)r(jià)的20%-30%支付現(xiàn)款，其余部分以房屋作抵押向銀行申請(qǐng)貸款。政府對(duì)購(gòu)房者實(shí)行個(gè)人所得稅減免，鼓勵(lì)家庭購(gòu)買自有住房。

二是為中低收入家庭購(gòu)房提供低息貸款。政府鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)建設(shè)供低收入家庭居住的住宅，并給予一定額度的稅金減免。政府還成立有專門的信貸機(jī)構(gòu)，為低收入家庭購(gòu)房提供低息貸款和貼息擔(dān)保。

三是對(duì)低收入家庭提供住房補(bǔ)貼。對(duì)收入低于一定水平的低收入家庭，若其住房支出超過(guò)家庭總收入的一定比例，政府將為其提供房屋租金“差額”補(bǔ)貼。政府還通過(guò)發(fā)放住房“租金優(yōu)惠券”、建設(shè)老年住宅等形式，向孤寡老人、殘疾人士和無(wú)家可歸者提供住房補(bǔ)貼。

四是向低收入家庭提供低租金公共住宅?！蹲》糠ā芬?guī)定，政府必須為低收入者提供較低租金住宅。公共住宅的租金一般不到私有住房租金的一半。公共住宅的租住者需提出申請(qǐng)，住房管理部門會(huì)對(duì)其收人狀況進(jìn)行審核。

（二）德國(guó)住房保障制度

德國(guó)住房保障制度的主要內(nèi)容可以概括為房租補(bǔ)貼制度、住房?jī)?chǔ)蓄和融資制度以及購(gòu)建房稅收優(yōu)惠政策三個(gè)方面。

第一，房租補(bǔ)貼制度。這是目前德國(guó)對(duì)低收入居民住房保障的主要形式。根據(jù)法律規(guī)定，德國(guó)公民凡家庭收入不足以租賃適當(dāng)住房者，有權(quán)享受住房補(bǔ)貼。房租補(bǔ)貼數(shù)額根據(jù)家庭人口、收入和房租支出情況確定。房租補(bǔ)貼資金由聯(lián)邦政府和州政府各承擔(dān)50%。

第二，住房?jī)?chǔ)蓄和融資制度。德國(guó)住房融資實(shí)行互助合作融資，其主要特點(diǎn)是先儲(chǔ)蓄、后貸款，即先由儲(chǔ)戶根據(jù)自己住房需要及儲(chǔ)蓄能力，與住房?jī)?chǔ)蓄銀行簽訂儲(chǔ)貸合同，儲(chǔ)戶每月按合同約定存錢，當(dāng)存滿儲(chǔ)貸金額的一定比例以后，即可取得貸款權(quán)。德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行、住宅互助儲(chǔ)金信貸社、住宅信貸協(xié)會(huì)、私人建設(shè)協(xié)會(huì)和公營(yíng)建筑協(xié)會(huì)都是在吸收個(gè)人存款基礎(chǔ)上發(fā)放房地產(chǎn)貸款，為個(gè)人買房、建房籌集資金的。其中，住房?jī)?chǔ)蓄銀行屬于國(guó)家銀行，安全性高。

第三，購(gòu)建房稅收優(yōu)惠政策。首先，政府對(duì)非營(yíng)利性企業(yè)所興建的福利性社會(huì)住宅給予資助或政策優(yōu)惠。例如，政府提供無(wú)息或低息貸款，實(shí)行減免土地稅、所得稅等稅金優(yōu)惠。其次，政府鼓勵(lì)私人建房，并給予減免稅等優(yōu)惠政策措施。最后，政府鼓勵(lì)私人按市場(chǎng)價(jià)購(gòu)房。私人購(gòu)買新建住宅和舊住房，都可以通過(guò)市場(chǎng)化途徑進(jìn)行融資，并享受所得稅減免政策。對(duì)于低收入家庭購(gòu)買住房，還可以申請(qǐng)政府住房補(bǔ)貼。

（三）日本住房保障制度

日本是后發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，其社會(huì)保障體系起步較晚，但發(fā)展速度很快。經(jīng)過(guò)第二次世界大戰(zhàn)后幾十年的快速發(fā)展，日本逐步建立了高水平的社會(huì)保障體系。其中住房保障是日本社會(huì)保障體系的重要一環(huán)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本約有2000萬(wàn)人無(wú)房可住，占當(dāng)時(shí)人口的1/4。為緩解住房短缺問(wèn)題，日本先后制定了《住房金融公庫(kù)法》《公營(yíng)住宅法》《日本住宅公團(tuán)法》《住宅建設(shè)規(guī)劃法》等法律。

根據(jù)這些法律，日本政府采取了一系列政策措施，主要包括：一是為住宅開(kāi)發(fā)和建設(shè)提供政策支持。日本政府的住宅政策認(rèn)為，住宅不同于一般商品，不能把住宅作為完全的商品推向市場(chǎng)，政府需對(duì)住宅開(kāi)發(fā)和建設(shè)給予政策支持，鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)為住宅開(kāi)發(fā)和建設(shè)提供融資服務(wù)，以調(diào)動(dòng)各方面的積極性。二是保障中低收入家庭的住房需求。政府以利息補(bǔ)貼、國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金等方式，鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)發(fā)和建設(shè)面向中低收入階層的民間住宅。利息補(bǔ)貼直接降低了企業(yè)的開(kāi)發(fā)成本。國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金是一種對(duì)面向低收入階層提供住宅的地方公共團(tuán)體的補(bǔ)助。三是政府出資建設(shè)的公共住宅所占比重較高。日本的住宅供給中，使用政府資金建造的公共住宅占有相當(dāng)大的比重。在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的半個(gè)世紀(jì)內(nèi)，日本共建造了5155萬(wàn)套住宅，其中公共住宅占了45.7%。政府提供公共住宅的主要方式有三種，分別是通過(guò)“住宅金融公庫(kù)”向建造或購(gòu)買住宅的個(gè)人提供長(zhǎng)期低息貸款；地方政府在中央政府的補(bǔ)貼支持下建設(shè)廉租住房；中央政府設(shè)立“日本住宅公團(tuán)”為大城市的工薪階層提供住宅及宅基地。

發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障的經(jīng)驗(yàn)

城市住房保障政策受國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的制約，通過(guò)比較國(guó)外住房保障的制度安排和實(shí)施效果，可以得出一些經(jīng)驗(yàn)和有益啟示。

（一）完善住房保障的法律基礎(chǔ)，依法構(gòu)建保障體系

美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，都注重城市住房保障的立法工作。在羅斯?！靶抡睍r(shí)期，為了解決低收入群體的住房問(wèn)題，美國(guó)出臺(tái)了一系列的住房法律。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市住房保障實(shí)行立法先行，依法界定政府的住房保障責(zé)任以及城市住房的開(kāi)發(fā)和交易行為。迄今，我國(guó)尚沒(méi)有出臺(tái)專門的城市住房保障法律，政府的住房保障責(zé)任缺少明確的法律約束。借鑒國(guó)外住房保障的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)有必要制定專門的城市住房保障法律，明確規(guī)定城市住房保障的對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、資金來(lái)源、管理機(jī)構(gòu)和責(zé)任等。同時(shí)，各地方要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，制定地方性的住房保障法規(guī)。

（二）堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制與政府調(diào)節(jié)，構(gòu)建多層次保障體系

當(dāng)前，住房市場(chǎng)化已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的基本發(fā)展趨勢(shì)。除新加坡等少數(shù)國(guó)家外，大多數(shù)國(guó)家都把市場(chǎng)機(jī)制作為城市住房供給的主要機(jī)制，國(guó)家干預(yù)只是作為市場(chǎng)機(jī)制的有效補(bǔ)充。只有當(dāng)住房供給出現(xiàn)嚴(yán)重短缺時(shí)，才會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的公共住房建設(shè)。城市住房是一種特殊的商品，其價(jià)值大、使用期長(zhǎng)，許多居民不可能完全通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決住房問(wèn)題，尤其是中低收入家庭。在住房市場(chǎng)化的前提下，為解決中低收入家庭的住房問(wèn)題，各國(guó)都會(huì)制定一些特殊的優(yōu)惠政策和保障措施，建立多樣性、多層次的住房供給和保障機(jī)制。這種多層次的住房保障體系，有利于提高住房供給效率，維護(hù)社會(huì)公平，保障低收入群體的住房權(quán)利。

（三）強(qiáng)化政府在低收入群體住房保障中的底線責(zé)任

發(fā)達(dá)國(guó)家的城市住房政策不是面向全體國(guó)民的普惠福利政策，大多數(shù)國(guó)家的住房保障對(duì)象主要是低收入者和自身無(wú)力解決住房問(wèn)題的特殊階層。解決中低收入者的住房問(wèn)題，始終是各國(guó)住房政策的最主要目標(biāo)。住房消費(fèi)在居民支出中占據(jù)較大比重。低收入群體難以支付昂貴的住房支出，需要政府提供福利性住房。發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)立法手段，界定政府在低收入群體住房保障中的底線責(zé)任。底線責(zé)任是政府必須履行的基本職責(zé)，它主要體現(xiàn)在：開(kāi)發(fā)和建設(shè)廉租住房，保障“居者有其屋”，保障無(wú)家可歸者擁有適當(dāng)?shù)淖∷?；提供房租補(bǔ)貼和租賃保障；為針對(duì)低收入群體的住宅開(kāi)發(fā)提供土地保障和地價(jià)優(yōu)惠；實(shí)行減免稅和政府擔(dān)保等。

（四）住房金融成為實(shí)現(xiàn)住房保障政策目標(biāo)的重要手段

城市住房市場(chǎng)的發(fā)展離不開(kāi)住房金融的支持。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍擁有較為完善的政策性和商業(yè)性住房金融體系，成熟的住房金融市場(chǎng)能夠滿足不同層次住房消費(fèi)的需要。住房融資的資金周轉(zhuǎn)慢、占用金額大、回收周期長(zhǎng)，它兼具經(jīng)營(yíng)性和政策性特點(diǎn)，發(fā)展住房金融市場(chǎng)需要政府提供政策支持。由于住宅建設(shè)是周期較長(zhǎng)的固定資產(chǎn)投資，只靠市場(chǎng)來(lái)調(diào)整住宅結(jié)構(gòu)會(huì)有較大的滯后性，不論是在房屋購(gòu)買市場(chǎng)還是住宅租賃市場(chǎng)，政府都應(yīng)積極制定政策或者參與進(jìn)來(lái)，才能有效地調(diào)節(jié)住宅結(jié)構(gòu)，解決中低收入者的住宅問(wèn)題。（參考文獻(xiàn)略）