邵 挺

美國聯(lián)邦土地銀行的演變及啟示

邵 挺

農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏中長期信貸支持，是各經(jīng)濟(jì)體推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的一個(gè)普遍問題，各經(jīng)濟(jì)體在各自發(fā)展階段都構(gòu)建了一套主要用于服務(wù)農(nóng)業(yè)的金融體系，其中“土地銀行”是最主要的政策性金融體系組成部分。當(dāng)然，各經(jīng)濟(jì)體的具體稱呼不同，如美國的“聯(lián)邦土地銀行”、法國的“土地信貸銀行”、德國的“土地抵押信用合作社”、南非的“南非土地銀行”、日本的“農(nóng)林金融公庫”、韓國的“土地開發(fā)社”以及我國臺灣地區(qū)的“土地銀行”等。稱呼不一，但都有一個(gè)共同特征，其建立之初衷，都是為解決農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)企業(yè)尤其是小型農(nóng)場的“融資難”、“融資貴”問題。但是，在各自的發(fā)展過程中，“土地銀行”的作用開始分化，有些變成了商業(yè)銀行，如我國臺灣地區(qū)等。有些仍然堅(jiān)持服務(wù)農(nóng)業(yè)的宗旨，如德國、南非等。

我國的土地所有制和管理體系跟其它經(jīng)濟(jì)體相比，差異很大，采取的是“所有權(quán)與使用權(quán)、處置權(quán)等相分離”的兩元權(quán)利體系。長期以來，土地的金融屬性只體現(xiàn)在城市國有土地上，抵押融資功能只局限在政府身上。盡管土地承包經(jīng)營體制改革以來，“弱化所有權(quán)、強(qiáng)化使用權(quán)”一直是改革的方向，農(nóng)戶土地承包期限從“十五年”、“三十年”、“長期不變”到“長久不變”，事實(shí)上承包經(jīng)營權(quán)已成為農(nóng)戶的“永佃權(quán)”。十八屆三中全會更提出實(shí)行“承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)”的兩權(quán)分離，允許經(jīng)營權(quán)用于抵押和擔(dān)保，至此農(nóng)村土地的金融屬性也在黨的正式文件中體現(xiàn)出來，具有了合法性和正當(dāng)性。

邵挺，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心市場所副研究員

事實(shí)上，從20世紀(jì)80年代開始，我國不少地區(qū)就開始探索農(nóng)村土地金融化的路徑，盡管沒有冠之“土地銀行”的名稱，但其實(shí)質(zhì)就是賦予土地使用權(quán)抵押、擔(dān)保等金融屬性，如1988年貴州湄潭創(chuàng)辦的“土地金融公司”、2003年山東諸城成立了“土地信托中心”、2007年浙江紹興創(chuàng)辦的“土地股份合作社”、2008年湖北鐘祥成立“土地存貸合作社”和2009年河南光山成立“江灣農(nóng)村土地信用合作社聯(lián)合社”等，但這些試點(diǎn)探索最終都沒有取得預(yù)期效果。其中一個(gè)重要原因是農(nóng)村土地抵押、擔(dān)保功能沒有在黨的最高文件里“出現(xiàn)”，缺乏合法性，在沒有賦予金融機(jī)構(gòu)對抵押、擔(dān)保土地的充分處置權(quán)前，是不可能建立起真正意義上的“土地銀行”。

這一篇主要介紹美國聯(lián)邦土地銀行的建立和演變過程，以及對我國建立類似農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的一些啟示。聯(lián)邦土地銀行的建立，是美國在參考了德、法等11個(gè)歐洲國家后，再結(jié)合自身的合作社體系，在1916年建立起來的一類農(nóng)村金融體系，初衷就是讓小型農(nóng)場主、家庭農(nóng)戶在購買、開發(fā)和改進(jìn)土地過程中享受優(yōu)惠貸款利率。當(dāng)時(shí)的背景是美國農(nóng)業(yè)加速進(jìn)入機(jī)械化時(shí)代，資本需求大幅上升，大型農(nóng)場主擁有雄厚資本實(shí)力，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)愿意以優(yōu)惠利率支持農(nóng)場購買新機(jī)器等，但當(dāng)時(shí)小型農(nóng)場主和家庭農(nóng)戶由于缺乏有效抵押物，融資成本很高，很難購置更新農(nóng)業(yè)機(jī)械。為解決這些小型農(nóng)戶的融資問題，當(dāng)時(shí)的威爾遜總統(tǒng)派出考察團(tuán)對德法等歐洲國家的土地金融體系進(jìn)行了深入調(diào)查，后來主要是借鑒了已實(shí)行幾百年的德國農(nóng)業(yè)信貸體系，最終在1916年簽署了《聯(lián)邦農(nóng)場信貸法案》（Federal Farm Loan Act），決定在全美12個(gè)區(qū)域建立12家聯(lián)邦土地銀行，并委托全國的數(shù)百個(gè)國家農(nóng)場信貸協(xié)會（National F a r m L o a n A s s o c i a t i o n，NFLAs）負(fù)責(zé)給農(nóng)戶辦理信貸業(yè)務(wù)，為小型農(nóng)場主提供優(yōu)惠利率，并擴(kuò)大最高貸款限額。

聯(lián)邦土地銀行的初始資本金主要來自政府，政府股金占總股金的80%。但當(dāng)初的政策設(shè)計(jì)是想讓農(nóng)場信貸協(xié)會變成農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，讓信貸協(xié)會和聯(lián)邦土地銀行最終都變成農(nóng)戶所有。因此，1916年的《農(nóng)業(yè)貸款法》規(guī)定“農(nóng)戶的每一筆貸款都要拿出5%的金額，用于購買信貸協(xié)會的股票”，讓每一個(gè)農(nóng)戶都變成協(xié)會的股東，同時(shí)“信貸協(xié)會再按農(nóng)戶的認(rèn)購股數(shù)向所在區(qū)的聯(lián)邦土地銀行購買相等數(shù)目的股本”。通過上述方式，把政府投入的初始股金以及利息逐年還清，最終變成全部只有社會股份的銀行。由于法律規(guī)定，土地銀行不能吸收存款，除了吸收農(nóng)戶的股金外，只有靠發(fā)行債券來融資?！掇r(nóng)業(yè)貸款法》規(guī)定，債券發(fā)行總額不能超過股金和公積金等總和的20倍。考慮到聯(lián)邦土地儲備銀行主要從事長期貸款業(yè)務(wù)，最初發(fā)行的債券期限都在20年以上，年利率在4%-5%之間。

建立之初，聯(lián)邦土地銀行就取得很大成績。到1917年，貸款規(guī)模就超過了2億美元。但聯(lián)邦土地銀行發(fā)放的都是中長期貸款（5～40年），沒有短期貸款，因此聯(lián)邦政府在1923年通過《農(nóng)業(yè)信貸法》（Agricultural Credits Act），仿效創(chuàng)建土地銀行的做法，也在全國12個(gè)區(qū)域建立了聯(lián)邦中期信貸銀行（Federal Intermediate Credit Banks），每家銀行的500萬美元資本金由財(cái)政部籌集。但跟土地銀行不同，中期信貸銀行不直接給農(nóng)戶貸款，而是通過給農(nóng)業(yè)合作社、商業(yè)銀行等信貸機(jī)構(gòu)提供“貼現(xiàn)”服務(wù)，時(shí)間是3個(gè)月到3年之間，增強(qiáng)商業(yè)銀行提供短期農(nóng)業(yè)貸款的能力。至此，美國農(nóng)場信貸體系基本建立，就是土地銀行主要負(fù)責(zé)長期農(nóng)地貸款、中期信貸銀行主要負(fù)責(zé)給生產(chǎn)信貸機(jī)構(gòu)提供短期和中期的貸款，還有合作社銀行（B a n k s f o r Cooperatives）主要為各類農(nóng)戶合作社提供貸款。

聯(lián)邦土地銀行建立以來，就馬上成為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域長期貸款的主要資金來源。以1923年為例，12個(gè)土地銀行共發(fā)放了6100筆貸款，總額超過1.9 2億美元（192，083，015美元）。按照法案規(guī)定，要逐步減少政府持有土地銀行發(fā)行的債券量。1923年，聯(lián)邦土地銀行共發(fā)放了2.32億美元的債券，其中1100萬美元用于贖回財(cái)政部持有的農(nóng)場信貸債券、5500萬美元用于支付到1923年5月1號到期的債券（發(fā)行期是1918年5月1日，期限是五年）。截止到1923年底，美國財(cái)政部持有的土地銀行債券已經(jīng)減少到1.01億美元，有些地區(qū)的政府（如斯波坎、休斯頓和奧馬哈等）已經(jīng)不再持有土地銀行的股份。

但1929-1931年間的“大蕭條”時(shí)期，聯(lián)邦土地銀行和中期信貸銀行受到重創(chuàng)，到1933年，所有12個(gè)土地銀行都負(fù)債累累，一半以上的信貸銀行倒閉。羅斯福趕快通過了《緊急農(nóng)場抵押法》（1933），允許那些瀕臨破產(chǎn)的農(nóng)戶延期支付歸聯(lián)邦政府所有的抵押貸款。為降低土地銀行債券償還風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)行成本，1933年開始把12家聯(lián)邦土地銀行各自發(fā)行債券改為聯(lián)合發(fā)行統(tǒng)一債券，債券償還周期縮短至3-10年，所有銀行都負(fù)連帶擔(dān)保責(zé)任。債券發(fā)行利率的下降，也直接影響了土地銀行的貸款利率。到1935年，聯(lián)邦土地銀行的貸款利率降到3.5%，并允許農(nóng)戶最長在40年內(nèi)還清貸款余額。1940-1970年間，伴隨其它金融機(jī)構(gòu)逐步進(jìn)入農(nóng)場信貸領(lǐng)域，聯(lián)邦土地銀行占農(nóng)場信貸的份額逐步下降，從1940年的43%逐步回落到1970年的23%。

1968年，聯(lián)邦土地銀行的所有政府初始資本已經(jīng)支付完畢。1971年通過的《農(nóng)場信貸法令》增強(qiáng)了聯(lián)邦土地銀行的貸款自主性和靈活度， 1980年的《修正案》進(jìn)一步增加了對新農(nóng)場主、小型農(nóng)戶等政策支持力度。美國經(jīng)濟(jì)在上世紀(jì)70年代進(jìn)入高速增長階段，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格快速上漲，推高了農(nóng)地價(jià)值和抵押額度。美聯(lián)儲為抑制通貨膨脹，采取了快速提高利率等緊縮政策，農(nóng)產(chǎn)品需求快速回落，農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)地價(jià)格也明顯下降。截止到1985年底，有20萬-30萬不等的農(nóng)戶不能按期償還貸款。

為緩解危機(jī)，1987年出臺的《農(nóng)業(yè)信貸法》，決定由聯(lián)邦政府出資40億美元（其中，28億美元是通過發(fā)行15年期的國債券來籌集的），同時(shí)成立農(nóng)場信貸保險(xiǎn)公司（ Farm Credit System I n s u r a n c e C o r p o r a t i o n，F(xiàn)CSIC），保證包括聯(lián)邦土地銀行在內(nèi)的農(nóng)場信貸機(jī)構(gòu)可以如期償還債券利息等。法案還規(guī)定了，全美12個(gè)地區(qū)的聯(lián)邦土地銀行和信貸銀行合并為12個(gè)農(nóng)場信貸銀行（Farm Credit Bank，F(xiàn)CB）。為拓展農(nóng)場信貸銀行的資金來源，激活龐大的農(nóng)場貸款存量，還建立了聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司（Federal Agricultural Mortgage Corporation），作為農(nóng)地和農(nóng)房抵押的二級市場，截至2014年，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司的凈資產(chǎn)達(dá)到了7.82億美元。1996年的《農(nóng)場信貸系統(tǒng)改革法》，賦予了農(nóng)業(yè)抵押公司可以發(fā)行抵押支持證券，標(biāo)的物是貸款農(nóng)戶的抵押貸款，還款來源是農(nóng)戶每年的貨款利息。由于聯(lián)邦農(nóng)場信貸系統(tǒng)具有隱性的政府擔(dān)保能力，這類抵押支持證券被市場普遍接受，發(fā)行利率也比市場平均值要低。反過來，聯(lián)邦信貸系統(tǒng)的融資成本下降后，也可以相應(yīng)降低農(nóng)戶的貸款利率。值得一提的是，只到2005年所有政府的金融補(bǔ)助（包括利息）也都已支付完畢，此時(shí)的聯(lián)邦農(nóng)場信貸銀行就完全被投資者和農(nóng)戶所擁有了。盡管仍能享受政府出臺的各類優(yōu)惠政策，但此時(shí)的信貸銀行已經(jīng)完全“私有化”了。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著美國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的穩(wěn)定上漲和農(nóng)地價(jià)格的持續(xù)上升，聯(lián)邦農(nóng)場信貸系統(tǒng)的貸款年均增速很快。2003年的貸款同比增速是3.4%，2006年就快速提高到16.2%。2008年爆發(fā)“次貸危機(jī)”后，貸款年均增速從2008年的13%快速回落到2009年的2.1%，甚至在2011年首次出現(xiàn)0.4%的負(fù)增長。2012年以后，貸款同比增速又逐步上升，到2014年已經(jīng)提高到8%。截止到2014年底，整個(gè)聯(lián)邦農(nóng)場信貸系統(tǒng)的凈收入是47.2億美元，總資本達(dá)到457億美元，資本/總資產(chǎn)比率是16.2%。2014年，平均資產(chǎn)回報(bào)率和平均資本回報(bào)率分別是1.77%和10.62%。其它各項(xiàng)指標(biāo)都符合監(jiān)管要求，以貸款不良率為例，2009-2014年間，聯(lián)邦農(nóng)場信貸系統(tǒng)的不良貸款率在持續(xù)下降，從2009年的2.14%逐年下降到2014年的0.8%。從信貸投放結(jié)構(gòu)看，聯(lián)邦農(nóng)場系統(tǒng)的資金主要用于生產(chǎn)性農(nóng)業(yè)領(lǐng)域（包括長期不動產(chǎn)抵押貸款和短中期貸款）、農(nóng)業(yè)經(jīng)營貸款和鄉(xiāng)村設(shè)施貸款。以2014年為例，信貸投放量為2170億美元，其中986億美元用于長期不動產(chǎn)抵押貸款、490億美元用于短中期貸款、327億美元用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營貸款、214億美元用于鄉(xiāng)村設(shè)施貸款（包括能源、下水道等）。剩余的資金用于鄉(xiāng)村居民貸款68億美元、農(nóng)業(yè)出口融資45億美元以及給其它金融機(jī)構(gòu)的貸款8.7億美元。

總結(jié)一下，美國聯(lián)邦土地銀行從1916年成立，到1987年被合并到聯(lián)邦農(nóng)場信貸銀行，在過去71年的演變歷程中，承擔(dān)了絕大部分的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不動產(chǎn)信貸，為小型農(nóng)場主、家庭農(nóng)場等資金力量薄弱的生產(chǎn)單位提供了長期、低廉的信貸資金，為美國農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化進(jìn)程做出了一定貢獻(xiàn)。我國目前正處在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，2014年農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重已降至10%以下，大量農(nóng)業(yè)勞動力還需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)。但過去受土地制度改革的滯后，農(nóng)村土地動不起來，只能作為“沉睡的資本”，既不能為進(jìn)城務(wù)工人員提供進(jìn)城的“初始資本”，也無法承擔(dān)起“社會保障”的作用。

如果要在這個(gè)階段建立中國土地銀行，需要解決的兩個(gè)問題是為進(jìn)城務(wù)工人員提供進(jìn)城的資本，以及為在家務(wù)工農(nóng)民的規(guī)?；?jīng)營和服務(wù)提供資金。這是有別于美國聯(lián)邦土地銀行的建立初衷，它是單純?yōu)榻鉀Q小型農(nóng)戶購置新機(jī)器設(shè)備、擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模等方面的融資問題，但我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三重疊加”的發(fā)展階段，土地銀行要同時(shí)服務(wù)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的雙重目標(biāo)。十八屆三中全會為承包地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等提供了合法性，也為土地銀行的建立提供了政策基礎(chǔ)。在現(xiàn)階段，可以借鑒美國聯(lián)邦土地銀行初創(chuàng)時(shí)期的分區(qū)制，在各省市建立土地銀行，允許進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶將承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押給土地銀行，政府可以參照國家開發(fā)銀行的做法，大部分資本金由財(cái)政投入，并允許土地銀行在銀行間債券市場發(fā)債。為鼓勵(lì)土地銀行提供更低的貸款利率，國家可以采取貼息等手段，降低農(nóng)戶的貸款成本。另外，也要允許經(jīng)合法流轉(zhuǎn)來獲取承包地經(jīng)營權(quán)的種糧大戶、家庭農(nóng)場和企業(yè)，將經(jīng)營權(quán)抵押給土地銀行，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模和購置新的機(jī)械設(shè)備。

政府除了在初創(chuàng)階段投入資本金和貼息等外，還要構(gòu)建銀行風(fēng)險(xiǎn)控制體系。在現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)總體上仍是高風(fēng)險(xiǎn)低收益行業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動受自然環(huán)境影響較大。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一波動，就會影響抵押物的評估價(jià)格以及還款來源。美國聯(lián)邦土地銀行在大蕭條時(shí)期、上世紀(jì)80年代初農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅下跌的時(shí)候，都遭受過嚴(yán)重?fù)p失，只是靠著政府的緊急援助才沒有破產(chǎn)。第三個(gè)重要借鑒是，在土地銀行建立后，要盡快建立負(fù)責(zé)土地資產(chǎn)證券化的專門機(jī)構(gòu)。美國是在1987年聯(lián)邦土地銀行被合并到聯(lián)邦信貸銀行后，才建立聯(lián)邦農(nóng)場信貸保險(xiǎn)公司，負(fù)責(zé)信貸銀行的抵押貸款證券化工作。即使在2008年“次貸危機(jī)”中，信貸保險(xiǎn)公司也沒有受到過多波及。中國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，未來10年間城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)，每年有約1000萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要進(jìn)城務(wù)工，目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營平均規(guī)模不到1畝/戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的面積。進(jìn)城務(wù)工人員和在家農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位（包括企業(yè)、家庭農(nóng)場等）的資金需求都非常大，如果允許土地銀行把農(nóng)戶的各類土地抵押貸款打包出售，就可以獲取更多低價(jià)資金，為降低土地銀行的貸款利率提供條件。

至于城市土地要不要納入到土地銀行來抵押、擔(dān)保等，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段下不宜進(jìn)來。原因有二：一是我國城鎮(zhèn)用地都是國有用地，在現(xiàn)有土地制度框架下，已經(jīng)具備了抵押、擔(dān)保等融資功能，無論是地方政府的土地儲備中心、投融資平臺還是市民的住房等，都可以在商業(yè)銀行抵押、擔(dān)保。二是從全球經(jīng)驗(yàn)看，土地銀行的建立都是為解決農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“融資貴”、“融資難”問題，沒有一個(gè)是為解決城市、非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域而建立的。盡管有些地區(qū)（如臺灣）的土地銀行已經(jīng)變成了商業(yè)銀行，但絕大多數(shù)的土地銀行還是以服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為主的。還有一些人質(zhì)疑說，要不要一定取名為“土地銀行”。筆者的觀點(diǎn)是，不一定要用這個(gè)名稱，美國到1987年就取消這個(gè)名稱，把它歸并到一個(gè)更加綜合的為農(nóng)服務(wù)的金融平臺（聯(lián)邦農(nóng)場信貸系統(tǒng)）上去了，關(guān)鍵是要看這個(gè)銀行或別的什么金融機(jī)構(gòu)，能不能實(shí)現(xiàn)為農(nóng)戶（包括進(jìn)城務(wù)工和在家務(wù)民）提供長期、低廉和穩(wěn)定的信貸資金、為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；峁┙鹑谥С值哪繕?biāo)。