張亮

做好低效用地的二次開(kāi)發(fā)是緩解中國(guó)城市建設(shè)用地供需矛盾的必然要求

近年來(lái)，隨著城市的快速蔓延式發(fā)展，土地的供需矛盾日漸突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的土地約束問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，嚴(yán)控新增建設(shè)用地的供給將是必然方向，土地利用的提質(zhì)增效也成為刻不容緩的任務(wù)。2014年5月，國(guó)土資源部下發(fā)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》明確要求，對(duì)城鄉(xiāng)低效利用土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，即推進(jìn)低效土地的二次開(kāi)發(fā)。相對(duì)土地的初次開(kāi)發(fā)而言，所謂土地的二次開(kāi)發(fā)，是對(duì)現(xiàn)有土地存量的優(yōu)化與配置，進(jìn)一步提升土地利用效率的過(guò)程，其針對(duì)的主要是廢棄、閑置、未被完全利用等低效利用的土地。從先行國(guó)家的用地發(fā)展規(guī)律來(lái)看，隨著新增建設(shè)用地外延擴(kuò)張到一定階段后，都會(huì)進(jìn)行存量土地的二次開(kāi)發(fā)。

低效用地二次開(kāi)發(fā)是緩解城市建設(shè)用地供需矛盾的必然要求

第一，城市建設(shè)用地的需求仍維持逐漸增加趨勢(shì)，通過(guò)新增用地的途徑已難以為繼。如前所述，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)城市外延擴(kuò)張態(tài)勢(shì)明顯，建成區(qū)面積迅速擴(kuò)大。2000-2013年中國(guó)建成區(qū)面積從22439.3平方公里增加到47855.3平方公里，擴(kuò)大了1倍多。未來(lái)隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城市建設(shè)用地的需求將會(huì)持續(xù)擴(kuò)大。在嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的大背景下，每年下達(dá)的土地供應(yīng)指標(biāo)與建設(shè)用地的需求差距較大，通過(guò)新增建設(shè)用地的途徑已難以解決目前的土地約束問(wèn)題，挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地存量的潛力、提升利用效率成為根本出路。

第二，當(dāng)前城市可用于二次開(kāi)發(fā)土地的存量較大。隨著城市的蔓延擴(kuò)張、企業(yè)的外遷、城中村等因素，城市的低效用地現(xiàn)象較為普遍。如目前在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的一些城市，已經(jīng)形成了不少“三舊”（舊物業(yè)、舊城鎮(zhèn)、舊村莊）。如何做好這些土地的二次開(kāi)發(fā)利用，盤(pán)活可重新利用的存量將是迫切需要解決的問(wèn)題。

第三，一些城市在土地二次開(kāi)發(fā)中的積極探索已經(jīng)積累了較多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在土地供需矛盾尖銳的背景下，土地的二次開(kāi)發(fā)探索已經(jīng)在各地逐步展開(kāi)。如上海市寶山區(qū)政府采用多種方式推進(jìn)土地的二次開(kāi)發(fā)利用：鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)加層、改擴(kuò)建、擴(kuò)大產(chǎn)能等方式充分利用原有土地資源，提高土地容積率；鼓勵(lì)企業(yè)將閑置廠房通過(guò)出租形式，實(shí)現(xiàn)重新利用；政府收回產(chǎn)出效能低下的土地產(chǎn)權(quán)，重新招商；逐漸完成對(duì)污染企業(yè)的淘汰等。從2009年起，廣東省開(kāi)展了大規(guī)模的舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房“三舊”改造活動(dòng)，通過(guò)公開(kāi)出讓融資、自行改造、協(xié)議出讓融資、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)等方式實(shí)施全面改造，很好地促進(jìn)了低效用地再開(kāi)發(fā)。浙江省則下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)低效利用建設(shè)用地二次開(kāi)發(fā)的若干意見(jiàn)》，明確規(guī)定了可列入二次開(kāi)發(fā)范圍的五大類(lèi)低效利用建設(shè)用地，同時(shí)提出了協(xié)商收回、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、退二優(yōu)二、退二進(jìn)三、收購(gòu)儲(chǔ)備等六種方式，對(duì)土地存量挖潛效果顯著。另外，還有很多城市，也在積極采取協(xié)議收回、作價(jià)收購(gòu)、調(diào)整置換、投資入股等多種操作方式，向存量土地“要”地，對(duì)盤(pán)活存量土地起到了很好推動(dòng)作用。

當(dāng)前土地二次開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題

首先，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，開(kāi)發(fā)較為零散。由于在土地二次開(kāi)發(fā)過(guò)程中涉及的開(kāi)發(fā)區(qū)域往往較為分散，在當(dāng)前土地二次開(kāi)發(fā)中，普遍關(guān)注單個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)情況。部分地區(qū)在有關(guān)部門(mén)的支持下編制了各項(xiàng)目規(guī)劃，可是尚未制定出一個(gè)適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的土地二次開(kāi)發(fā)的總體專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)常使得各個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)缺乏統(tǒng)籌安排。“各行其是”，致使一些開(kāi)發(fā)項(xiàng)目根本無(wú)法融入城市的總體發(fā)展規(guī)劃，很多地方陷入為改造而改造的惡性循環(huán)中，影響了城市的功能發(fā)揮。

其次，尚未形成合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，土地收儲(chǔ)成本較高。利益分配的合理與否是決定開(kāi)發(fā)進(jìn)程的關(guān)鍵因素?！岸伍_(kāi)發(fā)”至少牽涉到政府、開(kāi)發(fā)主體以及原持有人等多個(gè)利益主體。如在“三舊”土地改造過(guò)程中存在的普遍問(wèn)題是土地原持有人通常只能享受到一次性的收益補(bǔ)償，在利益的驅(qū)動(dòng)下，持有人必然會(huì)嚴(yán)守收益的底線不讓步，有的還形成了各利益主體間的對(duì)抗，嚴(yán)重影響到土地改造進(jìn)程。

同時(shí)，目前的土地流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜，使得二次開(kāi)發(fā)方式不靈活，嚴(yán)重影響土地二次開(kāi)發(fā)進(jìn)程。目前主要還是由政府回購(gòu)收儲(chǔ)，再采取招拍掛的方式，公開(kāi)遴選開(kāi)發(fā)單位進(jìn)行經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)。這種流轉(zhuǎn)方式，使得原土地持有人只能將土地賣(mài)給政府，不允許自行轉(zhuǎn)讓?zhuān)捎谂c政府談判中議價(jià)能力的限制，其參與二次開(kāi)發(fā)的積極性大大降低。

另外，一些閑置或廢棄的土地，由于一些歷史遺留因素造成了土地所有權(quán)缺位和合法性問(wèn)題。這些土地占據(jù)了一定比例，已經(jīng)成為影響二次開(kāi)發(fā)推進(jìn)的關(guān)鍵因素之一。

破解相關(guān)制度約束

推進(jìn)土地的二次開(kāi)發(fā)，涉及多方面問(wèn)題，仍存在一些政策規(guī)定的障礙，必須破除制度約束，建立健全相應(yīng)的利于土地二次開(kāi)發(fā)利用的體制機(jī)制，才能更好發(fā)揮這些“閑置”土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

第一，堅(jiān)持剛性和彈性相結(jié)合，科學(xué)編制建設(shè)用地“二次開(kāi)發(fā)”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。為更好地指導(dǎo)各地按計(jì)劃、有組織地開(kāi)展土地二次開(kāi)發(fā)，避免陷入大拆大建的循環(huán)中，應(yīng)該根據(jù)地區(qū)的城市總體發(fā)展規(guī)劃，對(duì)可以用于二次開(kāi)發(fā)的存量土地，結(jié)合用地需求、開(kāi)發(fā)潛力、利用條件等因素，編制可開(kāi)發(fā)用地的“二次開(kāi)發(fā)”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，明確二次開(kāi)發(fā)的主要目標(biāo)、改造方式方法、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)范圍、推進(jìn)步驟，明確各部門(mén)責(zé)任和分工，并就改造補(bǔ)償安置、開(kāi)發(fā)資金的籌措和收益分成的方式等制定相關(guān)的政策和實(shí)施細(xì)則。另外，對(duì)于列入實(shí)施計(jì)劃的區(qū)域或具體地塊，應(yīng)根據(jù)總體規(guī)劃要求，編制好控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃，擬定“二次開(kāi)發(fā)”具體實(shí)施方案。當(dāng)然，需要說(shuō)明的是，由于城市土地二次開(kāi)發(fā)面臨的社會(huì)問(wèn)題多、牽涉面廣，開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)、不確定性因素多，也要建立規(guī)劃的彈性機(jī)制。

第二，健全土地收儲(chǔ)制度，完善改造土地增值收益的分配機(jī)制。當(dāng)前在改造過(guò)程中，改造的土地增值收益更多被政府和開(kāi)發(fā)商占據(jù)，成為政府的出讓收入和開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)，被改造土地的原有持有單位或個(gè)人無(wú)法分享到改造產(chǎn)生的增值收益，導(dǎo)致改造困難重重。當(dāng)前按照十八屆三中全會(huì)提出的建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益的要求，可以通過(guò)健全土地收儲(chǔ)制度，建立合資入股、共同開(kāi)發(fā)等方式進(jìn)行開(kāi)發(fā)，由土地原持有人加入到開(kāi)發(fā)過(guò)程中，分享到開(kāi)發(fā)的收益，從而將改造的一部分收益返還給被改造土地的持有單位或個(gè)人，建立兼顧政府、改造投資主體、原持有單位或個(gè)人的多方共享的改造收益分配機(jī)制。

第三，為了更好地推進(jìn)二次開(kāi)發(fā)，探索實(shí)行靈活的土地開(kāi)發(fā)方式，也應(yīng)為原用地主體自行按照政府規(guī)劃進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)創(chuàng)造條件。目前規(guī)定工業(yè)、商業(yè)、旅游、商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，必須采取招拍掛的公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式出讓?zhuān)蟠蠼档土送恋卦谐钟腥说母脑煲庠福绊懥烁脑爝M(jìn)程。可以借鑒一些地方的做法，除了招拍掛進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)開(kāi)發(fā)以外，創(chuàng)新多種方式參與到二次開(kāi)發(fā)中，增強(qiáng)原持有人釋放土地、參與土地二次開(kāi)發(fā)的積極性。如鼓勵(lì)自行改造、協(xié)議出讓融資實(shí)施全面改造。在改造范圍內(nèi)，符合規(guī)劃的，除由政府收儲(chǔ)后重新供地之外，鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人自行改造，只對(duì)土地用途實(shí)行嚴(yán)格限制，所涉及的劃撥土地使用權(quán)，可以采取協(xié)議方式補(bǔ)辦出讓手續(xù)。也可鼓勵(lì)合資入股的方式，進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)等，讓原土地使用權(quán)人以一定股份參與到土地開(kāi)發(fā)中。

第四，有針對(duì)性地解決納入二次開(kāi)發(fā)范圍的歷史違規(guī)用地的合法化問(wèn)題。兼顧各地發(fā)展歷史和土地管理政策的延續(xù)性，妥善解決歷史遺留問(wèn)題。在對(duì)這些用地進(jìn)行全面摸底的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同的問(wèn)題類(lèi)型制定相應(yīng)的處理方法。應(yīng)對(duì)納入二次開(kāi)發(fā)范圍的符合城市規(guī)劃但沒(méi)有合法用地手續(xù)的建設(shè)用地，有針對(duì)性地制定專(zhuān)門(mén)的合法手續(xù)補(bǔ)辦辦法，解決懸而未決的歷史遺留問(wèn)題，為進(jìn)入二次開(kāi)發(fā)破除障礙。當(dāng)然，需要說(shuō)明的是，必須嚴(yán)厲禁止將一些新違規(guī)用地劃入歷史遺留問(wèn)題中。

第五，建立專(zhuān)門(mén)的二次開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制。由于土地二次開(kāi)發(fā)是一個(gè)系統(tǒng)工程，并牽涉多個(gè)管理部門(mén)，需要建立專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，保證共同協(xié)調(diào)推進(jìn)。另外，二次開(kāi)發(fā)關(guān)系的利益較大，必須加大監(jiān)管力度。要加強(qiáng)對(duì)于開(kāi)發(fā)范圍、規(guī)劃編制與審查、開(kāi)發(fā)實(shí)施情況監(jiān)控等二次開(kāi)發(fā)全環(huán)節(jié)的監(jiān)管，防止走偏和變相違法。通過(guò)設(shè)立投訴平臺(tái)等方式，暢通公眾參與監(jiān)督的渠道。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳副研究員）