王敏　胡漢寧

摘要

財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)是影響環(huán)境質(zhì)量的重要因素之一，但是，理論界已有文獻(xiàn)鮮有以財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)為視角來(lái)分析環(huán)境質(zhì)量的研究成果。本文從競(jìng)爭(zhēng)主體、競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)因和競(jìng)爭(zhēng)方式三個(gè)方面闡釋了財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵，并基于公共品定義角度分析了環(huán)境質(zhì)量的特征，表現(xiàn)為具有轄區(qū)性、區(qū)域性和全國(guó)性的多重特性，為政府介入環(huán)境質(zhì)量改善提供了理論依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，本文立足于“縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”和“橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”二維分析視角，通過(guò)邏輯分析、博弈論等方法對(duì)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)影響中國(guó)環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行了剖析。研究結(jié)論表明：由于“縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”，中國(guó)政府間存在財(cái)政收入與財(cái)政支出責(zé)任不對(duì)稱、轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)不合理、財(cái)政“利維坦”傾向等制度設(shè)計(jì)缺陷，從而擠壓了環(huán)境質(zhì)量改善的財(cái)力投入；由于“橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”，中國(guó)各級(jí)政府間為追求自身可支配財(cái)力的最大化，在環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題上陷入“污染博弈”、“財(cái)力投入博弈”和“污染行為矯正博弈”等博弈困境。在缺乏有效的外部約束規(guī)則下，最終呈現(xiàn)的是非合作博弈均衡狀態(tài)，表現(xiàn)為地方政府間競(jìng)相懈怠環(huán)境質(zhì)量改善主體責(zé)任。因此，無(wú)論是“縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”，還是“橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”，均對(duì)中國(guó)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了不同程度的負(fù)面效應(yīng)。對(duì)此，必須清晰政府間環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主體、加大環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付力度、構(gòu)建科學(xué)完善的環(huán)境稅（費(fèi)）體系、建立以質(zhì)量為導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制，促使中國(guó)政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為回歸理性，保證財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境質(zhì)量二者間形成良性循環(huán)，以確保環(huán)境質(zhì)量。

關(guān)鍵詞財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)；環(huán)境質(zhì)量；影響機(jī)理；博弈

中圖分類號(hào)F812.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2015）10-0164-06doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.10.022

回顧歷史，美英日等發(fā)達(dá)國(guó)家在其工業(yè)化過(guò)程中都走過(guò)了一條“先污染后治理”的環(huán)境治理道路，但治理代價(jià)巨大，如在日本“先污染后治理”所付出的代價(jià)比事前污染防治投資高10倍以上。目前我國(guó)正處在工業(yè)化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，如果不正視他國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，歷史將會(huì)重演。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)顯示：1978年我國(guó)GDP規(guī)模為3 645.2億元，至2013年達(dá)到了568 845.2億元，增長(zhǎng)了156倍。然而，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得顯著成績(jī)的代價(jià)之一是對(duì)環(huán)境造成觸目驚心的破壞。《2014年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示：全國(guó)4778個(gè)地下水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)之中，水質(zhì)較差比例為43.9%，極差比例為15.7%；在74個(gè)空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)的城市之中，超標(biāo)城市比例為95.9%。中央政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)要堅(jiān)持走生態(tài)友好型、環(huán)境保護(hù)型發(fā)展道路，然而，上述數(shù)字卻表明我國(guó)環(huán)境質(zhì)量形勢(shì)依然非常嚴(yán)峻。其背后的癥結(jié)究竟是什么呢？不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者基于各自視角對(duì)此展開了系列研究，也得出了多樣化的研究結(jié)論。實(shí)際上，長(zhǎng)期以來(lái)受政績(jī)驅(qū)動(dòng)、財(cái)稅體制設(shè)計(jì)缺陷等因素影響，我國(guó)政府間的不理性財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象愈演愈烈，導(dǎo)致政府或者片面追求經(jīng)濟(jì)利益忽視轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量，并將轄區(qū)環(huán)境成本外化到相鄰轄區(qū)；或者對(duì)跨區(qū)域環(huán)境污染問(wèn)題相互推諉，難以達(dá)成治理共識(shí)，加劇了環(huán)境質(zhì)量的惡化。因此，研究財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響機(jī)理，并采取有效對(duì)策來(lái)協(xié)調(diào)規(guī)范迫在眉睫。

1文獻(xiàn)綜述

由于理論界直接基于財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)視角來(lái)研究環(huán)境質(zhì)量的成果比較少，為理順研究脈絡(luò)、提供參考借鑒，有必要對(duì)圍繞本研究主題的相關(guān)文獻(xiàn)予以梳理。相關(guān)綜述如下：

一是關(guān)于財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)思想。Tiebout最早提出了財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)思想[1]，隨后由Oates、鐘曉敏、張恒龍、Hauptmeier，Mittermaier和Rincke等學(xué)者拓展深化，將財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)界定為地方政府之間為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、改善公共服務(wù)水平，通過(guò)稅收和財(cái)政支出手段相互爭(zhēng)奪企業(yè)、人力和技術(shù)等要素資源的行為；財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)不僅包括橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，還存在不同層級(jí)政府之間的縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)[2-5]。二是財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共品供給影響。一些學(xué)者，如管彥慶、劉京煥等認(rèn)為財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)提升了公共品的供給效率[6]，但Dennis和Allan、鄭曉玲等認(rèn)為財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)降低了公共品供給效率，甚至?xí)?dǎo)致公共品供給過(guò)度[7-8]。三是財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響。Thorsten的研究表明地方政府在環(huán)境問(wèn)題上存在多重博弈關(guān)系[9]，Elizabeth認(rèn)為各級(jí)政府在環(huán)境質(zhì)量改善上缺乏足夠動(dòng)力[10] ，這些因素導(dǎo)致了環(huán)境質(zhì)量的不穩(wěn)定；潘孝珍、朱浩等認(rèn)為我國(guó)政府環(huán)境治理效率偏低[11-12]，王瑩和葉倩瑜、范俊玉、黃萬(wàn)華等分析了其背后的主要原因，包括：產(chǎn)權(quán)界定不清、中央政府與地方政府的治理博弈、財(cái)權(quán)事權(quán)高度不對(duì)稱等 [13-15]。四是環(huán)境質(zhì)量改善。Mitch和Jason認(rèn)為中央政府下放征稅權(quán)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定權(quán)有利于環(huán)境質(zhì)量改善[16]；丁蕓、秦鳳翔等建議通過(guò)分步實(shí)施環(huán)境稅制、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)橫向和縱向責(zé)任界定等舉措來(lái)改善環(huán)境質(zhì)量[17-18]；涂曉芳和黃莉培、朱軍則認(rèn)為跨區(qū)域合作、建立政府間協(xié)調(diào)機(jī)制[19-20]以及黃萬(wàn)華和劉渝提出的“政府、市場(chǎng)與社會(huì)共同治理模式”建議[21]，也是解決環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題的關(guān)鍵。

綜上可見(jiàn)，理論界直接將財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境質(zhì)量關(guān)聯(lián)的研究并不多見(jiàn)，且主要基于橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)視角來(lái)分析。同時(shí)，我國(guó)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)因和其他國(guó)家相比，存在一定差異，主要體現(xiàn)在GDP錦標(biāo)賽、財(cái)政收入指標(biāo)化、官員晉升激勵(lì)等等，而這些特性，對(duì)環(huán)境質(zhì)量也將會(huì)產(chǎn)生重要影響。本文將從財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)涵界定入手，分析財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)我國(guó)環(huán)境質(zhì)量的影響機(jī)理，進(jìn)而提出相關(guān)政策建議，以優(yōu)化財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的有效提升。

2財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)涵分析

2.1財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵

通過(guò)前述文獻(xiàn)梳理，不難發(fā)現(xiàn)理論界對(duì)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)概念已經(jīng)達(dá)成初步共識(shí)。但由于我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)也有一定的特殊性。在此進(jìn)一步剖析其內(nèi)涵：

財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的主體：理論界認(rèn)為財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)主要是指橫向政府之間的行為活動(dòng)，然而，筆者贊同一部分學(xué)者認(rèn)為縱向?qū)蛹?jí)政府間也存在財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的觀點(diǎn)，即不僅在地方政府間存在橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，不同層級(jí)的政府間也存在縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。依據(jù)“利維坦”理論，政府猶如規(guī)模不斷增大、膨脹的野獸，政府官員則對(duì)財(cái)政收入、可支配財(cái)力有著極大的興趣，而每一層級(jí)政府都具有相同的特征，中央政府和地方各級(jí)政府間在可支配財(cái)力最大化動(dòng)因驅(qū)使下，會(huì)影響行為模式和決策，進(jìn)而影響環(huán)境治理的效果。

財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)因：理論界普遍認(rèn)為地方政府間開展財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)是為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、改善轄區(qū)居民的公共服務(wù)水平，筆者則認(rèn)為，這只是其中的一個(gè)重要方面，或者說(shuō)這是公共利益目標(biāo)，還存在個(gè)體利益目標(biāo)。以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也像市場(chǎng)主體一樣，具有典型“經(jīng)濟(jì)人”特征，因此存在強(qiáng)烈的逐利動(dòng)機(jī)。在我國(guó)，壓力型體制將各級(jí)政府的逐利動(dòng)機(jī)進(jìn)一步放大，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)趕超，上級(jí)政府將一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和財(cái)稅指標(biāo)從上至下層層量化，向下級(jí)分解下達(dá)，并根據(jù)完成情況序列給予相應(yīng)的政治晉升與經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)罰，環(huán)境質(zhì)量基本屬于被忽略的因素；財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的直接目標(biāo)就是財(cái)政收入的規(guī)模、增速等。

財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的方式：主要包括稅收優(yōu)惠和公共支出。從稅收優(yōu)惠角度看，轄區(qū)政府可以通過(guò)出臺(tái)免稅、抵稅、減稅、遞延納稅期限和加速固定資產(chǎn)折舊等稅收優(yōu)惠政策舉措，吸引資本、技術(shù)和勞動(dòng)力等要素資源集中到該轄區(qū)政府管理范圍內(nèi)，使該地成為稅收“洼地”。從公共品支出角度看，在一國(guó)范圍內(nèi)存在較多行政轄區(qū)、行政轄區(qū)間公共品受益難以外溢、信息充分完備、居民可以在不同行政轄區(qū)自由流動(dòng)的假設(shè)前提下，地方政府可通過(guò)加大公共品支出投入力度，在“用手投票”和“以腳投票”機(jī)制的作用下，將外部轄區(qū)的要素資源吸引到本轄區(qū)，擴(kuò)大轄區(qū)稅基。

2.2環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)涵

環(huán)境是一個(gè)相對(duì)的概念，是相對(duì)于某一中心主體所對(duì)應(yīng)的周圍全部要素總和。它包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，本文研究對(duì)象主要是針對(duì)人類所處的自然環(huán)境。

質(zhì)量則可衡量環(huán)境的優(yōu)劣。從整體上看，環(huán)境質(zhì)量具有明顯的純公共品特征。因?yàn)椋阂皇敲總€(gè)人消費(fèi)環(huán)境質(zhì)量不會(huì)明顯導(dǎo)致別人對(duì)環(huán)境質(zhì)量消費(fèi)的減少，符合公共品的概念界定；二是依據(jù)公共品的判斷步驟，首先，環(huán)境質(zhì)量的效用具有不可分割性，即好的環(huán)境質(zhì)量不能分割為相互獨(dú)立的個(gè)體為某一特殊群體享用，壞的環(huán)境質(zhì)量也不能被某一特殊個(gè)體規(guī)避；其次，環(huán)境質(zhì)量具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，某一市場(chǎng)個(gè)體對(duì)環(huán)境質(zhì)量的享用難以排斥和妨礙其他市場(chǎng)個(gè)體對(duì)其的享用，在消費(fèi)上不存在彼此間的互相競(jìng)爭(zhēng)；最后，環(huán)境質(zhì)量在受益上具有非排他性，即當(dāng)某一市場(chǎng)個(gè)體享受較好的環(huán)境質(zhì)量時(shí)，在技術(shù)上沒(méi)有辦法或者要消耗較大的技術(shù)成本將其他人排斥在受益范圍之外。因此，政府要成為保證環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體。

同時(shí)，根據(jù)公共品的受益范圍理論，環(huán)境質(zhì)量同樣兼有轄區(qū)性公共品、區(qū)域性公共品和全國(guó)性公共品的多重特性。轄區(qū)性的環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系到地方居民的利益，毫無(wú)疑問(wèn)，轄區(qū)政府應(yīng)承擔(dān)起環(huán)境質(zhì)量維護(hù)的責(zé)任；區(qū)域性的環(huán)境質(zhì)量關(guān)系到區(qū)域內(nèi)關(guān)聯(lián)轄區(qū)全體居民的利益，如果其中某一轄區(qū)政府懈怠環(huán)境質(zhì)量維護(hù)責(zé)任，將會(huì)影響相鄰轄區(qū)政府的責(zé)任感，最終將導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)所有政府環(huán)境質(zhì)量維護(hù)責(zé)任的懈?。欢珖?guó)性環(huán)境是由所有轄區(qū)環(huán)境共同構(gòu)成，當(dāng)某一轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量破壞時(shí)，也會(huì)外溢到相鄰轄區(qū)，進(jìn)而影響到全國(guó)整體的環(huán)境質(zhì)量。因此，由于轄區(qū)間環(huán)境質(zhì)量的外溢性，需要中央政府來(lái)予以宏觀調(diào)控，承擔(dān)一定的責(zé)任。可見(jiàn)，在環(huán)境質(zhì)量的維護(hù)上，中央政府、區(qū)域政府和地方轄區(qū)政府都有一定的責(zé)任，由誰(shuí)來(lái)保證則要視環(huán)境質(zhì)量的受益范圍來(lái)決定。

3財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響機(jī)理分析

3.1“縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響機(jī)理

3.1.1財(cái)力與支出對(duì)稱視角

如前所述，各層級(jí)政府均有著可支配財(cái)力最大化的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，在我國(guó)現(xiàn)行政府架構(gòu)設(shè)計(jì)下，主要有中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、地級(jí)市（自治州）、縣（自治縣、市轄區(qū)、縣級(jí)市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府級(jí)次。由于一級(jí)政府具有一級(jí)財(cái)政行為，在我國(guó)縱向?qū)蛹?jí)政府間，即存在多層縱向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

結(jié)合我國(guó)當(dāng)前財(cái)稅體制設(shè)計(jì)，我國(guó)縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象體現(xiàn)為財(cái)力不斷向上級(jí)政府集中、事權(quán)不斷向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致縱向政府間的權(quán)責(zé)不匹配，其實(shí)質(zhì)是各級(jí)政府追求自身可支配財(cái)力的最大化。尤其是1994年分稅制改革以來(lái)，大部分年份中央財(cái)力集中度均在50%以上，而省級(jí)政府財(cái)政支出占全部財(cái)政支出的比例在70%以上，2013年則高達(dá)85.4%，形成了縱向?qū)蛹?jí)政府財(cái)力與支出責(zé)任不對(duì)稱的鮮明對(duì)比。而且，我國(guó)1994年分稅制改革主要是針對(duì)中央和省級(jí)政府進(jìn)行，并未對(duì)省以下級(jí)次政府間稅收收入權(quán)限進(jìn)行明確劃分，可是，省以下層級(jí)政府也機(jī)械地照搬了中央與省級(jí)的分稅制模式，將轄區(qū)內(nèi)的財(cái)權(quán)上移到省級(jí)政府手中，財(cái)政支出責(zé)任卻在不斷向省以下層級(jí)政府轉(zhuǎn)移。而環(huán)境質(zhì)量具有較強(qiáng)的區(qū)域性特征，最底層級(jí)政府承擔(dān)著環(huán)境質(zhì)量改善的主要責(zé)任和社會(huì)壓力，在這種財(cái)稅體制設(shè)計(jì)下，地方政府用于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出更為捉襟見(jiàn)肘，環(huán)境質(zhì)量難以得到保證。

3.1.2轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)視角

轉(zhuǎn)移支付制度是配合1994年分稅制改革的一項(xiàng)重要財(cái)政制度設(shè)計(jì)，中央政府集中一半以上的財(cái)力后，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)區(qū)域間的財(cái)政平衡進(jìn)行調(diào)控。但是，在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中，存在一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式。一般性轉(zhuǎn)移支付由地方政府自由支配財(cái)政資金的使用用途，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則明確了資金的使用方向，即資金使用的話語(yǔ)權(quán)充分掌握在上級(jí)政府手中，實(shí)際上是通過(guò)下級(jí)之手實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府的意圖。因此筆者認(rèn)為，上級(jí)政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用方向的控制，同樣屬于“縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比例在50%以上，這些支出幾乎涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、交通和水利等各個(gè)領(lǐng)域，足見(jiàn)轉(zhuǎn)移支付資金安排領(lǐng)域的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)程度之劇烈。而環(huán)境部門因?yàn)闊o(wú)法直接貢獻(xiàn)于傳統(tǒng)GDP增加值，地位弱勢(shì)，掌握的環(huán)境保護(hù)支出資金十分有限。以2013年為例，中央一級(jí)政府節(jié)能環(huán)保支出占公共財(cái)政支出比例僅為2.92%。由此可見(jiàn)，在同層級(jí)政府間，由于部門性質(zhì)不同或因?yàn)樘幱谔厥獾慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，存在強(qiáng)勢(shì)部門和弱勢(shì)部門，這在部門間形成了類似于“縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”式的格局，導(dǎo)致用于保證環(huán)境質(zhì)量的財(cái)政支出安排十分被動(dòng)。

3.1.3財(cái)政“利維坦”視角

黨的十六屆五中全會(huì)曾提出要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級(jí)，條件成熟的地區(qū)可以實(shí)行“省管縣”的財(cái)政體制。自此，我國(guó)一些省份開始了“省管縣”財(cái)政體制改革探索?！笆」芸h”財(cái)政體制改革的一個(gè)重要?jiǎng)右蚴窍鳒p財(cái)政資金在縱向?qū)蛹?jí)政府間的程序環(huán)節(jié)，以提高財(cái)政資金的管理績(jī)效和使用績(jī)效。也正是由于“省管縣”財(cái)政體制改革，地級(jí)市政府對(duì)其以下行政層級(jí)政府的財(cái)政話語(yǔ)權(quán)大大削弱。而地級(jí)市政府同樣存在財(cái)政“利維坦”強(qiáng)烈傾向，近年來(lái)全國(guó)各地掀起的“撤縣改區(qū)并市”熱潮就是最好說(shuō)明。

筆者認(rèn)為，時(shí)下“撤縣改區(qū)并市”熱潮是地級(jí)市政府與省級(jí)政府和縣級(jí)政府展開財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)典型體現(xiàn)。一方面，地級(jí)市政府與省級(jí)政府爭(zhēng)奪對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政的話語(yǔ)權(quán)，另一方面，地級(jí)市政府與縣級(jí)政府財(cái)政聯(lián)系削弱后，將通過(guò)稅收優(yōu)惠、公共支出等方式與縣級(jí)政府展開擴(kuò)大轄區(qū)稅基的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。依據(jù)前述分析，這均將對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生系列影響。例如：為與縣級(jí)政府爭(zhēng)奪稅基，市級(jí)政府會(huì)利用自身在行政層級(jí)序列、政策制定等方面的優(yōu)勢(shì)地位，通過(guò)不規(guī)范財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為將對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生較大負(fù)面效應(yīng)的企業(yè)吸引到市轄區(qū)范圍內(nèi)，或者利用前述優(yōu)勢(shì)地位將這些企業(yè)擠壓到以下層級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)，導(dǎo)致其稅基質(zhì)量劣質(zhì)，環(huán)境質(zhì)量也不斷被惡化。

3.2“橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響機(jī)理

“橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響機(jī)理主要表現(xiàn)為同級(jí)政府在環(huán)境問(wèn)題上存在“污染博弈”和“治理博弈”，在雙重博弈綜合影響下，對(duì)環(huán)境質(zhì)量將產(chǎn)生系列負(fù)面效應(yīng)。

3.2.1“污染博弈”對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響

以污染、破壞環(huán)境為代價(jià)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，不僅可以給轄區(qū)居民帶來(lái)較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，短期經(jīng)濟(jì)效益明顯，并且因?yàn)槎惢拓?cái)政收入的擴(kuò)大能為轄區(qū)政府官員帶來(lái)可預(yù)期的政治利益，在偏重GDP的政績(jī)考核模式下，地方政府官員晉升的概率大大增多。因此，一些地方政府基于經(jīng)濟(jì)、政績(jī)等方面因素考慮，對(duì)一些污染環(huán)境的企業(yè)采取默許態(tài)度，甚至在招商引資過(guò)程中，明知是資源消耗型、環(huán)境污染型企業(yè)，競(jìng)相出臺(tái)各種財(cái)稅優(yōu)惠政策，將其吸引到轄區(qū)內(nèi)，贏得財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)地方政府之間就極容易形成“污染博弈”格局。

假定：①政府及政府官員既有公共目標(biāo)，也具有“經(jīng)濟(jì)人”特征的利己目標(biāo)，即開展財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)既有公共利益目標(biāo)，也有個(gè)體利益目標(biāo)，其行為具有短期性；②有甲、乙兩個(gè)地方轄區(qū)政府，歸屬于同一上級(jí)政府管轄，上級(jí)政府對(duì)甲、乙兩地方轄區(qū)政府官員的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)一致；③資金、技術(shù)、人力等要素資源在甲、乙兩個(gè)地方轄區(qū)間可以自由流動(dòng)，無(wú)進(jìn)出壁壘。

下圖1即顯示了“橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)”下“污染博弈”的四種博弈策略空間，其中：甲、乙為具有橫向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的博弈兩方政府，矩陣左邊表示甲的策略選擇項(xiàng)，有不污染和污染，矩陣右邊表示乙的策略選擇項(xiàng)，也有不污染和污染。

當(dāng)甲乙雙方選擇合作，均遵守可持續(xù)發(fā)展、不污染環(huán)境質(zhì)量的發(fā)展戰(zhàn)略，各自獲得50單位財(cái)政收入，這50單位財(cái)政收入也是各自轄區(qū)政府能夠獲得的可持續(xù)、有質(zhì)量的財(cái)政收入，即為矩陣左上方的策略組合。此時(shí)，當(dāng)甲乙雙方有一方選擇不合作，即選擇污染策略時(shí)，市場(chǎng)主體由于理性“經(jīng)濟(jì)人”身份，基于生產(chǎn)成本等因素考慮會(huì)轉(zhuǎn)移到該轄區(qū)范圍內(nèi)，給其創(chuàng)造200單位的財(cái)政收入。當(dāng)然，這200單位財(cái)政收入是影響環(huán)境質(zhì)量的短期收入，不具有可持續(xù)性，會(huì)出現(xiàn)圖左下方和右上方的策略組合。很明顯，這兩種策略都不具有穩(wěn)定均衡性。受政績(jī)驅(qū)動(dòng)下的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)影響，甲乙均會(huì)調(diào)整自己的策略，選擇污染環(huán)境的發(fā)展模式，最終出現(xiàn)矩陣右下方的策略組合（污染，污染），甲乙各自得到的財(cái)政收入均為100單位。此時(shí)，甲乙雙方都不會(huì)有單獨(dú)改變策略的傾向，呈現(xiàn)納什均衡狀態(tài)。

可見(jiàn)，受非理性財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)影響，地方政府的“污染博弈”會(huì)惡化環(huán)境質(zhì)量。即為追求經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)，政府間競(jìng)相走“先污染”的發(fā)展道路，忽視環(huán)境質(zhì)量甚至將轄區(qū)環(huán)境成本外化到相鄰轄區(qū)，最后導(dǎo)致整個(gè)環(huán)境質(zhì)量的下降。

3.2.2“治理博弈”對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響

具有橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的政府在環(huán)境質(zhì)量改善上同樣存在“治理博弈”現(xiàn)象。在缺乏有效的外部約束和監(jiān)督下，如同上述“污染博弈”策略模型，甲乙最終呈現(xiàn)的是“不治理、不治理”博弈格局?！爸卫聿┺摹本唧w又體現(xiàn)在政府的“財(cái)力投入博弈”和對(duì)市場(chǎng)主體的“污染行為矯正博弈”兩個(gè)方面：

（1）環(huán)境質(zhì)量改善上的政府“財(cái)力投入博弈”。如前文理論分析所述，環(huán)境質(zhì)量具有較為典型的公共品特征，需要政府來(lái)承擔(dān)供給的責(zé)任主體。從財(cái)政角度講，即需要政府在年度財(cái)政預(yù)算中安排一定的資金來(lái)治理環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量。而在當(dāng)前我國(guó)“大政府”的現(xiàn)實(shí)情形下，面對(duì)社會(huì)對(duì)公共財(cái)政的無(wú)限需求，政府的財(cái)力總是捉襟見(jiàn)肘。特別是地方政府，在財(cái)力上移、事權(quán)下移的財(cái)稅體制下，地方政府的財(cái)力更為有限。因此，具有橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的政府在環(huán)境質(zhì)量改善上，會(huì)出現(xiàn)“不投入、不投入”策略組合選擇。即為了任期政績(jī)，存在將治理責(zé)任留給后任官員的心理動(dòng)機(jī)，環(huán)境質(zhì)量也將會(huì)陷入“先污染、后治理或難治理”的境地。

（2）政府對(duì)轄區(qū)市場(chǎng)主體的“污染行為矯正博弈”。治理環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量不僅需要政府的自身財(cái)力投入，還需要政府嚴(yán)格監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體的行為活動(dòng)。通過(guò)對(duì)污染環(huán)境行為征收排污費(fèi)、要求配備污染處理設(shè)備乃至采取更為嚴(yán)格的懲罰措施矯正其行為，以保證環(huán)境質(zhì)量，而這些也屬于環(huán)境治理范疇。毫無(wú)疑問(wèn)，政府的外部監(jiān)督會(huì)加大市場(chǎng)主體的生產(chǎn)成本，極有可能迫使企業(yè)轉(zhuǎn)移到其他轄區(qū)內(nèi)，從而減少該轄區(qū)稅基規(guī)模，不利于財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。此時(shí)，具有橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的政府就會(huì)陷入“污染行為矯正博弈”困境，通過(guò)排污費(fèi)征收額減免、縱容污染設(shè)備缺位等優(yōu)惠舉措來(lái)吸引市場(chǎng)主體，最后呈現(xiàn)的則是“不矯正、不矯正”格局，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響也是不言而喻。

4結(jié)論與政策建議

通過(guò)縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)和橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響機(jī)理的分析，可以發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)，無(wú)論何種競(jìng)爭(zhēng)形式均對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了負(fù)面影響。而這背后的重要誘因則是財(cái)稅政策設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了負(fù)面“多米諾骨牌”效應(yīng)。對(duì)此，本文建議應(yīng)從以下方面加以改善：

首先是清晰政府間環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主體。財(cái)力上移、支出責(zé)任下移式的縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，使得環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主體模糊，有必要在縱向?qū)蛹?jí)政府間，構(gòu)建科學(xué)、合理的財(cái)力與支出匹配機(jī)制，使得一級(jí)政府層面的環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題有對(duì)應(yīng)的財(cái)力予以保障。具體來(lái)說(shuō)：全國(guó)性的環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題，中央政府應(yīng)承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量保證的主體，妥善協(xié)調(diào)好各地方政府的權(quán)責(zé)，所需的資金支出應(yīng)由中央政府來(lái)負(fù)責(zé)或協(xié)調(diào)平衡；跨區(qū)域性的環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題，關(guān)聯(lián)轄區(qū)政府要建立環(huán)境質(zhì)量協(xié)調(diào)機(jī)制，妥善處理好環(huán)境的外溢性問(wèn)題，清晰界定各自的支出責(zé)任；轄區(qū)性的環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題，轄區(qū)地方政府則理應(yīng)成為維護(hù)和治理的責(zé)任主體。

其次應(yīng)加大環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付力度?；谖覈?guó)環(huán)境質(zhì)量形勢(shì)和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制設(shè)計(jì)特點(diǎn)，在縱向?qū)蛹?jí)政府間，首先中央政府要加大環(huán)境保護(hù)支出的資金預(yù)算安排力度，提高環(huán)境保護(hù)支出轉(zhuǎn)移支付比重。其次，中央政府以下層級(jí)政府一方面要嚴(yán)格確保中央政府環(huán)境保護(hù)支出轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向，切實(shí)做到專款專用；另一方面，要重視本層級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)支出預(yù)算資金安排，根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題實(shí)際，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金的配套安排或自主支出力度。

再次要及時(shí)構(gòu)建科學(xué)、完善的環(huán)境稅（費(fèi)）體系。要規(guī)制縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)和橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，必須構(gòu)建科學(xué)、完善的環(huán)境稅（費(fèi)）體系，妥善協(xié)調(diào)好橫向政府間的環(huán)境外溢性問(wèn)題、縱向政府間環(huán)境治理的權(quán)責(zé)劃分，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前地方政府因?yàn)樨?cái)政競(jìng)爭(zhēng)縱容污染、破壞環(huán)境的亂象，約束對(duì)資源粗放式消耗等短期行為。環(huán)境稅（費(fèi)）體系應(yīng)涉及污染稅、資源稅、消費(fèi)稅等稅種，并科學(xué)劃分縱向?qū)蛹?jí)政府間的稅收分成比例，保證全國(guó)性、區(qū)域性和轄區(qū)性的環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題均有相應(yīng)財(cái)力予以支撐。

最后建立以質(zhì)量為導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制。盡管中央政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，并扭轉(zhuǎn)對(duì)地方政府唯財(cái)政收入、GDP增速的政績(jī)考核方式。但是，由于尚未探索出一套科學(xué)、合理的政績(jī)考核機(jī)制，使得地方政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)背后依然是政績(jī)驅(qū)動(dòng)下的唯財(cái)政收入和GDP增速，而這極易形成惡性財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而影響環(huán)境質(zhì)量。因此，要建立一套以質(zhì)量為導(dǎo)向的政績(jī)考核指標(biāo)體系，更加強(qiáng)調(diào)財(cái)政收入、GDP、民生福利改善等質(zhì)量指數(shù)，以遏制地方政府官員對(duì)環(huán)境的短期行為，從而保證環(huán)境質(zhì)量。

（編輯：李琪）

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Abstract

Fiscal competition is one of the important factors affecting environmental quality.However，the existing literature seldom analyzes environmental quality from the perspective of fiscal competition. From the main subject， incentive and mode of competition，this paper explains fiscal competition and analyzes the characteristics of environmental quality based on the perspective of definition of public goods.The multiple characteristics of area， regional and national of the environmental quality，which provide a theoretical basis of government intervention. The article analyzes the influential mechanism of environmental quality in China from the perspectives of “vertical financial competition” and “horizontal financial competition”.The findings show that there are some defects of system design in China，such as a nonsymmetric responsibility between financial revenue and expenditure， unreasonable transfer payment system， financial “Leviathan” tendency and so on，thus squeezing the financial input of environmental quality. Meanwhile， because of “horizontal fiscal competition”，governments at all levels try to maximize its own disposable financial resources， which causes the local government to slack its responsibility on environmental quality， such as “pollution game”， “financial investment game” and “pollution behavior modification game” on environmental quality. In the absence of effective external constraints， noncooperative game equilibrium state is finally presented.Thus， both the “vertical fiscal competition” and “horizontal fiscal competition” have a strong negative effect on Chinas environmental quality. To solve these problems， we should clear the responsibility of government at all levels on environmental quality， increase transfer payments on environmental protection， build a scientific environmental taxes （fees） system， and establish the qualityoriented evaluation mechanism of government performance， which in turn promotes fiscal competition returning to rationality among governments， and ensurs environmental quality.

Key wordsfiscal competition； environmental quality； influential mechanism； game